發展多層次養老保障體系的新思考
——美國案例對我國的啟示

黨的十九大對2020年和新時代社保體系建設目標，有47個字的完整表述：“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系?！鼻懊孢B續5個定語，從空間、時間、權責、水平等角度定義了這個體系的屬性和特質，最后再用“多層次”來界定體系的構造，可見“多層次”在社保體系建設中已經處于必須加以強調的位置。養老保險是多層次體系建設的重點，2016年5月，社保公曾就此著文論述，最近讀到美國有關資料，覺得有必要再細論一番。

截至2017年底，我國約有8萬家企業建立企業年金，2330萬職工參加，基金累計結存近1.3萬億元；同期，機關事業單位有近2000萬人實行了職業年金，當年基金收入近1500億元，年末累計結存2200億元。在支付方面，2016年向105萬企業退休人員支付了近300億元企業年金待遇，其中分期支付的人數占80%，金額占65%；2017年向機關事業單位10萬退休人員支付職業年金待遇14億元，其中分期領取人數占94%。與此同時，第三支柱發展基本仍處于“只聞樓梯響，不見人下來”的境況。

以上數據表明：由企業年金、職業年金構成的養老保險第二支柱合計只覆蓋了4000多萬人，僅占基本養老保險參保職工的15%，基金存量也只相當于職工基本養老保險的1/3。相對而言，職業年金的覆蓋面大一些，約占60%，而企業年金覆蓋面還不足10%，這與前者是強制建立、而后者是自愿加入的制度規定性有關?？傮w評價，我國多層次體系建設仍處于初始階段，企業年金、職業年金尚未真正起到“支柱”作用；而第三支柱甚至連“柱礎”還沒有奠基。當然也有積極的變化，如在待遇支付方式上，分期領取占比增高，而一次性領取情形減少，這符合制度設計初衷和政策導向，也符合參保者的長遠利益。

中央一再強調深化改革要堅持“問題導向”。針對我國多層次養老保險體系發展不充分、不平衡的突出矛盾，在頂層設計中需要關注幾個重大政策節點：

其一，施行范圍——界定職業性養老金制度供給的目標人群。遙望大洋彼岸，2016年，美國有超過1億人加入了雇主發起型退休金計劃，其中具有代表性的401K計劃的員工普及率達84.9%。分組數據顯示，計劃參與度隨企業規模（決定收入穩定狀態和供款能力）而遞升，如雇用50人以下的企業參與度低于24%，50人+為51%，100人+為61%，250人+為73%，500人+為80%，1000人+為95%，有線性規律。這類計劃只適用于私營部門雇主和雇員，而不涵蓋自雇者，后者可加入自由度更高的個人退休賬戶（IRA）。對比美國，結合我國現狀和發展“多層次”的需求，我們應當考慮將現行企業年金和職業年金合并為統一的職業性養老金制度，面向所有單位就業者推開，即在目前參加基本養老保險的2.9億人中，有約2.3億人屬于第二支柱覆蓋范圍。這樣界定，兼顧了必要性和可行性。從必要性看，盡管4000萬人的現狀與2.3億人的目標差距甚大，但總要樹立目標、不懈追求才能達成愿景。說來，當年建立城鄉居民養老、全民醫保制度的難度更大，但在兩個5年規劃中得到迅速發展普及，提供了這方面的成功經驗。從可行性看，第二支柱需要單位和個人共同供款方能滿足保障未來待遇需求的必要資金量，而約6000萬無用人單位的靈活就業人員，僅靠個人繳費恐會降低其當期生活質量，所以不必強求加入，可以更多采用自愿性、靈活性的第三支柱作為其補充養老金的制度供給。

其二，施行力度——提升制度強制性。社保公主張，調整企業年金自愿建立原則，改為所有職業性養老金計劃均強制實施。這是基于3方面思考：第一，快速接近目標。企業年金施行20余年，雖有發展，但總體滯緩，實踐證明，完全靠單位自愿，推動力不足，與多層次目標漸行漸遠，必須采取更強勁的推進方針。第二，體現規則公平。2014年后，職業年金強制全員建立，有此作對照，同為第二支柱的企業年金如果仍維持自愿原則，對企業職工來說顯失公平。因此，宜遵循同一原則安排所有單位就業者的職業性養老金制度，減少社會摩擦。第三，照應大多數。自愿性制度往往只惠及少數人，容易被詬病為“富人俱樂部”。而實際上，高收入群體可以通過自我儲蓄投資獲取更好老年保障，另一極的低收入群體的迫切需求是政府的適度托底保障，而最需要、也有可能建立第二支柱保障制度的是“中等收入群體”。美國401K計劃參與者中年收入10萬美元以下者占80%可作為旁證。強制普遍施行職業性養老金，有助于滿足愈益占大頭的中等收入群體的需求。

其三，基金模式——堅持實賬積累?，F行企業年金基金是完全實賬積累，而職業年金區別不同單位實行“半虛半實”的政策是受限于財政供款能力的權宜之計，不應把這個無奈之舉當成圭臬，更不能由此形成制度定式，否則又會累積成如基本養老保險一樣的巨額“空賬”，負擔沉重，難以轉圜。在全面普及第二支柱、提升實施強制性的同時，要把基金實賬積累作為終極模式，創造條件推進。

其四，路徑選擇——確定恰當推進策略。網語曰：“理想很豐滿，現實很骨感。”要實現目標、使現實也豐滿起來，細致周嚴的政策設計很關鍵。一是統籌安排“基本層”與“補充層”結構，通過適當降低基本養老保險乃至五險一金費率，讓渡出一定供款空間，轉化為職業性養老金。1974年美國人退休收入中，來自政府社會保障和私人養老金計劃的比重分別為40%和20%；1978年修訂《國內稅收法》新增第401條K款，30多年后，二者比重已等量齊觀；有人預計到2030年，二者比重將倒置為20%和40%。這一案例值得我們借鑒。二是供款水平“保低限高”。第二支柱建設同樣要遵循保障適度原則，從低水平起步。針對單位和個人供款能力的客觀差別，可設置不同檔次標準，并采取“自動認可”方式——不須逐人登記，均默認為選擇最低供款；如果個人有更多供款意愿，單位應相應提高配比，但也要規定最高限額。三是貫通第二、第三支柱，便于流動。市場經濟中，單位就業者與靈活就業或創業人員之間發生“身份轉換”是常見現象，制度要為人服務，而不能把人“框死”，所以要為所有職業群體設立統一賬號的個人養老金儲備賬戶，人員流動，存儲基金也隨之無障礙轉移。發行已超11億張的社會保障卡完全可以作為這一賬號的基礎。四是針對小企業加入第二支柱交易成本較高的問題，更多開發集合投資計劃，增強吸引力。

其五，總體設計——優化外部環境。有兩個外部條件對多層次體系建設的影響最為直接。一是收入關聯性。工資統計的真實性是多年來困擾社會的難題之一，遺漏統計現象不少，工資“被增長”的詰難也常聞于耳。工資基數不實，既影響供款水平測算，又影響待遇的替代率評價。因此，需要整合指標，盡快把單位從業人員工資統計中“非私”與“私營”兩類統合起來，形成更完整、切實的基數。同時，在技術上也需要作更便捷的設計，比如宏觀上仍可按工資的一定比例測算和把控供款水平，但微觀上則可表現為絕對額形式——確定每月繳費的低中高標準，逐年調整。2009年新農保試點分5檔確定繳費額，2011年以后逐年公布一次性工亡補助金的全國統一絕對額標準，都是可參考的經驗。方式簡明，既便于理解、選擇和執行，也規避了工資收入統計偏差。二是稅收規范性。稅優政策是促進第二、三支柱發展的重要舉措?！睹绹绾沃С逐B老體系》一書作者Brady認為，社會保障和稅收遞延是美國養老金體系的兩大機制——較低收入（如在職工資收入在2萬美元）退休者從前者獲得主要收入，替代率達67%，但平均也從享受遞延納稅的401K計劃中獲得9%的替代率；而較高收入（如在職工資收入在23萬美元）的退休者則相反，社會保障收入的替代率僅為17%，從401K計劃中平均獲得51%的替代率；處于10萬美元左右的中等工資收入者，前者替代率為32%-37%，后者替代率為33%-39%。可見遞延納稅政策對退休后收入的顯著貢獻。但中美兩國發展階段和環境有很大不同，如果企業和個人逃漏稅嚴重，再優惠的減免、遞延政策，拉動效應也不會明顯。因此，必須加強稅收征管，廣泛采用工資收入與稅務機關聯網的銀行轉賬方式，擠壓現金支付空間，增強收入透明度，嚴格漏稅處罰。這個外部環境優化了，加入第二、三支柱的單位和個人才能真正嘗到稅收優惠的甜頭，提高積極性和主動性。

新時代當有新氣象新作為，促進我國多層次養老保險平穩較快發展，要確立目標，統籌結構，便利操作，前拉后推。