看看“別人”怎么改社保制度
——讀《拯救未來》有感

加拿大人布魯斯·利特爾所著《Fixing the Future》一書，較為全面、詳細地記述了該國1997年養老金改革生動而曲折的歷程，去年2月出版了中文版。作者利特爾記者兼報刊經濟專欄作家的身份，使得本書紀實性、可讀性都很強，分析評論也具有超越黨派意識的中正性。我國的養老保障工作者有空瀏覽一下此書，可能會有一些收獲和啟發。

先說說書名。“Fix”有“修復、固定、安裝”等詞義，作者還特意用現在分詞形式表示這一過程仍在持續中。光是書名就在提示讀者：養老保障與其他社會保障項目的一個重大差異在于，它不僅調節同代人之間的收入分配關系，而且關乎代際平衡，或者說關乎一個國家（或地區、或群體）當下與未來的利益均衡，故而必須長謀遠慮，一切短視的、推諉的決策行為都終將在未來某一時期、以某種方式付出代價。中文譯者把“Fixing”轉譯為“拯救”，煞費斟酌，力求傳達出修補制度、穩定預期、改善未來的意涵。

進入正題，看看作者是怎么描述這一改革的背景、起因、路徑和要點的。

著眼全局。同許多國家類似，加拿大養老保障體系也分為3層：第一層是退休收入的基礎。包括政府通過一般稅收籌資的“聯邦養老保障計劃”，以減貧為目標，保障對象覆蓋所有老年人，待遇水平只相當于平均工資所得的14%；也包括主要針對無收入或低收入老年人的“收入補充保障計劃”，實行家計調查確定對象和待遇。第二層是繳費型職業養老金。其中既有公共性的，主要是政府管理的“加拿大養老金計劃”（CPP），待遇水平與雇員及其雇主的歷年繳費相關；也有私人性的，如雇主通過注冊“退休金計劃”（RPPs），向雇員提供可享受政府稅收減免或遞延的養老金。第三層則完全由私人儲蓄構成，個人可自由選擇任何投資工具，但只有通過注冊“退休儲蓄計劃”（RRSPs）并到71歲時把儲蓄額轉為年金或轉入注冊退休收入基金（RRIF），才可獲得延稅優惠，這是政府支持自雇者及不享受職業養老金者增加退休收入的唯一方式。

本書主要記述和討論第二層次CPP的改革，卻先勾勒了加拿大養老保障體系的基本架構，意在表明：任何單項制度的改革都離不開對體系總體的考量和把握，否則可能陷入“只見樹木、不見森林”的迷惘。我國正在推進多層次養老體系建設，在研判趨勢、設計政策時，也須著眼全局，妥善處理各層次的比例關系并無縫銜接相關的條件、標準；此外，我國目前試點的第三支柱養老金政策僅限于職工群體，加拿大的案例啟示我們，將來還需統籌規劃包括自雇者及非工薪收入者在內的更寬泛的制度安排。

起因與方向。始建于1966年的CPP屬于聯邦的、公共的、職業性的（即適用于雇主及其雇員）制度安排。在幾十年時間里，政治家們一味專注于提高待遇、擴大支付項目，以換取政治支持，而忽視出現的問題。直到90年代初，通過精算報告發現“未籌資債務”預期達到驚人規模，未來將不得不把繳費率由3.6%提高到14%以上，才開始真正作為嚴肅議題提出。作者感嘆：“政治家們的眼光往往難以超出下一次選舉的期限，而問題長期不斷惡化直到出現危機時，會變得比早期更難解決。30年后，他們才做了一件非同尋常的事——基于長遠的考慮進行了改革。”在有關改革的政治性討論中，所有左翼黨派認為CPP沒有實質性問題，不必修改，可以默認費率“自然增長”，未來自有解決辦法；而右翼黨派則主張取消CPP，徹底轉為智利式的私營制度，即使保留，也必須按此方向做重大調整。

人們常說“養老金改革是政治決策”，此言不虛。但此“政治”不是只關系一屆數年任期的政績民望，而是涉及幾代人利益及民心所向，因而要求政治家有大胸襟、長視野。由CPP改革起因可以看出：僅從贏得選票出發一味追求福利“施舍”，極易蹈入民粹主義泥潭；如果再對制度隱患放任自流，必然給后世埋下隨時可能引爆的“地雷”，甚至導致制度破產。我國政府在本世紀初財政尚極度困難的背景下，超越“任期”局限，果斷作出建立全國社會保障長期儲備基金的決策，可謂戰略預置的典范。近幾年逐步調低基本養老金增幅也是適應經濟發展水平的明智之舉，有人借此說三道四、唱衰養老金制度，是毫無理據的。從CPP改革時處理難題的方案之爭，可以看到兩種慣常的非理性態度：一是回避，有意淡化矛盾，借口“后人比我們聰明”來推卸本代人應承擔的歷史責任；二是顛覆，夸大問題，輕率動議改弦更張。而事實無數次證明，這兩種極端選項都會事倍功半，更何況面對的是高度敏感和具有延續性的養老金制度，較為可取的只能是積極進取而柔性溫和的改革方案。

路徑與節奏。當時加拿大主流的修正路徑，就選擇了中和的方案——較快、但分步地提高費率，1997年從3.6%一步提高到6%，爾后按年增0.4%-0.8%的幅度于2003年提高到9.9%，之后可穩定幾十年，即“穩態籌資”。這意味著讓現在工作的一代更多繳費，而不把過重負擔留給下一代，雖然痛苦和艱難，但“要是我們自己都不愿意做犧牲，又怎能要求未來的后代做犧牲”？同時還提出削減福利，重點是過于慷慨的傷殘撫恤金待遇，但要維護已退休者的既得利益。

看來，各國雖然國情有別，但在養老金改革方面的思維模式大體類同。一是開源與節流、增收與減支并舉，但要保護“老人”既得利益。二是采取漸進式策略，拉長改革成本“消化期”。我國一些省份在統一費率過程中同樣把握了分年小幅歸攏的節奏，其他改革舉措，如基金統籌從地市到省級再到全國的三步走，也異曲同工。這兩條，都旨在減緩改革的“陣痛”，不但關注財務的可行性，而且努力降低社會摩擦系數，爭取更廣泛的民意支持，是行之有效的方法。

注重技術基礎。正是1995年首席精算師報告所預測的未來15年悲觀前景引起政治家震動，引發改革動議；而各項改革舉措也都需要精算評估。作者介紹，CPP早有定期精算制度，在方案辯論中，各黨派也紛紛引用報告結論作為爭取政治認同的技術支持基礎，但因其技術性超強，許多人往往抓不住內里要害。所以，精算師們到各地解釋報告要旨，闡發長短利害，并將原來5年一次的精算評估調整為3年一次，以助及時研判趨勢，完善政策，保證制度平穩運行。

我國養老保險制度改革，早先很長一段時間是“摸著石頭過河”，靠簡單的調查統計數據和意見匯總來決策，缺乏（那時也沒有條件建立）財務精算基礎；近年開始嘗試通過精算來研判長期趨勢并為決策提供依據，取得了初步經驗，但資源不足、技術不精、應用不廣，總體仍處于“萌芽”狀態。對比先進國家，我們亟需加快建立完整的社會保障、尤其是養老保險精算體系，包括人才聚合、數據歸集、技術研發、結論闡釋、成果運用，以提高重大改革決策的科學性，增強制度運行的持續穩定性。

優化投資體制。CPP改革的一個重頭戲是建立CPP投資公司，把原來基金分配給各省投資改為聯邦通過市場運作投資。這一體制變革的最大好處是降低了運營成本，集中統一投資的CPP管理費用僅需資產的0.1%，大大低于分散投資。相應改變的決策機制是，按市場方式組成由12名具有豐富經驗的專業人士（不完全按地區配額）參加的理事會來負責投資，聯邦和省政府都不得干預投資決策。投資方針確定為“專注于CPP受益者和繳費者的最大利益，而不存在第二位的目標及促進經濟發展”，所以不會出現各省的錢投向本省項目、或專門向某公司投資以創造更多就業機會的問題。

CPP原來的投資體制機制是按各省籌資多少等比分配、各自決策，過于顧及地方利益，結果演變為地方政治集團的“另類”資源和工具，難免忽視利益相關方的最大關切，投資效益低下。集中投資扭轉了這個不良格局。我國基本養老基金始終堅持中央統一投資，企業年金基金實行市場化運作，也阻斷了地方政府介入的通道，是防止區域分割、使全民利益地方化的正確抉擇。將來我國各類養老基金規模會越來越大，投資需求愈加旺盛，在強化監管的同時，應著力推進投資機構的專業化和決策民主化，避免過多行政干預。

歷史常有巧合，我國也恰在20年前大刀闊斧地進行了養老金改革，當然與CPP改革的背景不同——我們當時面對經濟體制轉軌、國企下崗分流、亞洲金融危機的重合壓力，環境更加嚴酷；改革對象也不同——我們是重構基本養老保險制度，涉及群體范圍更廣，利益調整更深。但仍有不少節點可相互對照——我們關注的個人賬戶空賬與加拿大所言“未籌資債務”屬于同類問題；我們采取的漸進式改革方針與加拿大分步達到“穩態籌資”的思路有相似之處；全國集中統一組織基金市場化投資運營是兩國共同的理性選擇；通過各種途徑和方法凝聚社會共識更是各國改革都必做的政治“功課”。CPP在實行30年后才暴露出潛在矛盾、觸發改革，這也給我們一個警示：走向新時代，新老矛盾交疊，尤須不忘初心，牢記使命，戒驕戒躁，如臨如履，不斷反思過往，不斷望遠前行，方能開辟養老保險的新境界。■