民主黨派參政議政創新與國家治理現代化

石浩男

（中共中央黨校，北京 100091）

一、民主黨派參政議政創新的必要性

自黨的十八大提出國家治理體系和治理能力現代化理念以來，我國逐步推進全面深化改革各項工作，這標志著我們的國家走入了一個新的歷史時期。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，規定了改革的根本方向是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。五年后黨的十九大中，習近平同志在報告中對此予以重申和充實。

黨的十九屆三中全會對黨的十八大以來國家政治體制改革的途徑及取得的成果作了充分肯定，并明確指出，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標全面深化改革，加強黨的領導，堅持問題導向，突出重點領域，深化黨和國家機構改革，在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展，為黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了有力保障。①《中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報》，2018年2月28日，http://www.guancha.cn/politics/2018_02_28_448430.shtml。再次重申了“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”②劉學軍：《新歷史起點上中國政治發展戰略研究》，《北京行政學院學報》2015年第4期。，指出在決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的歷史進程中，“全黨必須統一思想、堅定信心、抓住機遇，在全面深化改革進程中，下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，更好發揮我國社會主義制度優越性”③《中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報》，2018年2月28日，http://www.guancha.cn/politics/2018_02_28_448430.shtml。。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，對民主黨派參政議政提出了新的要求。

在學習、宣傳、傳達黨的十九大報告精神之外，各民主黨派在2017年11月2日的座談會上分別針對各自黨派特點提出了實現新時代中華民族偉大復興中國夢的看法。當前，中國政治發展戰略的歷史方位是“新的歷史起點”。所謂“新的歷史起點”，是指中國作為一個發展中的大國，在社會主義初級階段的現代化進程中，總體上走出了早期階段，進入了中期階段。①劉學軍：《新歷史起點上中國政治發展戰略研究》，《北京行政學院學報》2015年第4期。在新時代、新課題中，當前民主黨派相對單一的參政議政模式正受到國家治理能力體系現代化進程的挑戰。目前，民主黨派參政議政面臨的困境主要包括：參政議政的理論還未建立完整的體系；缺乏具體實施方式方法的剛性要求框架；民主黨派自身建設力度不足；參政議政作用發揮的廣度、深度尚余空間；參政議政作用在不同地區不同政府層級發揮不均衡，參政議政模式尚需進一步創新。困境破解之處就是機遇衍生之點，困境之中潛藏著很多理論與實踐深入發展的機遇：當前，我國正處于政治經濟發展的新常態下，經濟改革步入深水區，體制改革進入攻堅期，社會改革進入克難期。統觀全面深化改革，十分重要，甚至某種程度上的主線是積極推進國家治理現代化。而“一個國家的治理體系和治理能力，主要是制度體系及其執行力”②劉學軍：《新歷史起點上中國政治發展戰略研究》，《北京行政學院學報》2015年第4期。，民主黨派參政議政作為國家保障民主、集思廣益治理國家的重要方式，在國家治理現代化的全面推進和探索中將大有可為。

黨的十八大報告指出，“健全社會主義協商民主制度”，“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”③《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012年。。習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中，對中國特色社會主義制度的優勢和特點，民主黨派代表性強、聯系面廣、包容性大的優勢，廣泛凝聚實現中華民族偉大復興的正能量作用予以了充分肯定，對民主黨派參政議政能力建設提出了新的要求。④習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月21日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。

黨的十九大報告指出，要發揮社會主義協商民主的重要作用，推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商；要保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。這些都對民主黨派參政議政提出了新的要求，也為民主黨派參政議政方式的創新、推動基層民主黨派的參與、協調帶動民間組織參政議政，提供了理論依據。⑤《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月28日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。2018年全國兩會期間，習近平同志在參加政協界別討論時強調，要用好政黨協商這個民主形式和制度渠道，有事多商量、有事好商量、有事會商量，通過協商凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量。⑥《習近平兩會金句深讀：高瞻遠矚 為新時代謀篇布局》，2018年3月10日， http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/10/content_50695175.shtml。“多”、“好”、“會”之“會”正是民主黨派參政議政方式創新的核心指導思想。新時期，更應該不忘多黨合作建立之初心，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，把我國社會主義政黨制度堅持好、發展好、完善好。

面對越來越復雜的國際環境，面對越來越多的社會問題，面對民主意識覺醒的新一代，面對中國新的發展階段，更需要多黨合作，更需要民主黨派的參政議政，更需要已經日益成熟的參政議政理論和實踐發揮積極作用，以此提高國家決策、政府決策的實踐效果，以此加強社會管理力度，促進國家經濟、社會方方面面的建設與發展。正如習近平同志所說：“如果思維方式還停留在過去的老套路上，不僅難有出路，還會坐失良機。”國家整體政治改革的步伐，促使作為參政黨的民主黨派必須進一步創新參政議政方式，發揮自身優勢，在國家整體發展中起到應有的作用。政治協商民主在國家政治民主建設當中至關重要，逐步豐富和完善多黨合作和政治協商制度，將其作為我們的一個基本政治制度，大力豐富內涵、拓展外延，進一步建立健全和豐富發展中國特色社會主義政黨制度，以適應新常態下對民主黨派參政議政的新要求，建立民主黨派參政議政的新方式、新機制，成為一個時代問題。

面對這些挑戰與機遇，亟須構建豐富完善的參政議政框架，亟須融入國家、人民及各階層對政府運行模式的新要求，研究民主黨派參政議政趨勢，探索和創新新形勢下民主黨派參政議政的新模式。作為黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會目標總戰略的有機組成部分，國家治理現代化的重心必須放在政治制度的完善和發展方面，也就是推動人民代表大會制度與時俱進，推進協商民主廣泛多層制度化發展，發展基層民主，完善民族區域自治制度等。①劉學軍：《新歷史起點上中國政治發展戰略研究》，《北京行政學院學報》2015年第4期。民主黨派如何應對環境變化和戰略轉型的重大任務，成為了一個可以深入研究的范疇。

二、民主黨派參政議政創新的核心理念

（一）基于治理理念的民主黨派參政議政創新

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，這標志著中國進入了“治理時代”。黨的十九屆三中全會再次將實現國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化政治體制改革的重要抓手予以推進。“治理”概念的提出對于中國社會的影響是深刻而全面的，以至于有的學者認為“推進國家治理體系和治理能力現代化”是中央提出的“第五個現代化”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。。

黨的十八屆三中全會提出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。相較于之前經常提到的“社會管理”，“社會治理”僅一字之差，但體現的卻是執政黨執政理念的轉變。

傳統的民主黨派參政議政遵循著進人大、進政協，提議案、提案等方式，在國家大政方針戰略制定中采取從上至下的參與方式，提出了很多有益的意見和建議，發揮了一定的實效；在社會問題治理的參與中，也以跟蹤式服務方式為主，普遍在地方政府的社會管理實踐中發揮了積極作用。然而，隨著國家政治體制改革，新公共管理理念的盛行以及國家治理主體多元化形勢的日益凸顯，民主黨派作為與中國共產黨親密合作的友黨，在推進社會治理的過程中，不能置身事外，必須承擔起社會治理的參加者、推動者和監督者的角色，這是由民主黨派的性質、地位、功能所決定的。民主黨派作為國家治理體系的主體成員之一，在治理的結構體系、功能體系、制度體系、方法體系以及運行體系中應選取的途徑，必然與傳統的參政議政有所差別。在某種意義上，傳統的參政議政產生的作用與國家治理能力體系現代化建設中民主黨派參政議政的應然和理想狀態還有一定的差距。正如2018年全國兩會期間，習近平同志對政治協商制度所提的要求那樣，完善政黨政治協商制度決不是搞花架子，要做到言之有據、言之有理、言之有度、言之有物，真誠協商、務實協商，道實情、建良言，參政參到要點上，議政議到關鍵處，努力在會協商、善議政上取得實效。④《習近平兩會金句深讀：高瞻遠矚 為新時代謀篇布局》，2018年3月10日， http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/10/content_50695175.shtml。

（二）基于社會變遷和滿足人民對美好生活期盼的民主黨派參政議政創新

新常態下的中國處于知識經濟時代、信息經濟時代、全球一體化時代，社會轉型和結構調整步伐進一步加快加大，這是一個融合、蛻變、再生的過程，也是一個各種利益互相沖突、各種矛盾相互交織的過程，民主黨派的參政議政也進入了各種挑戰并存、各種訴求群體同在的時代。將各種人群的政治訴求經過梳理整合，以民主黨派參政議政的方式將之疏導到政治生活中，使其訴求得到有效表達，使其政治地位和表現也在參政議政的過程中得到體現，可能會是未來的重要趨勢。

一是政治訴求上的群體。我國各民主黨派的政治訴求主要通過其組織形式的合法存在、參政議政的制度化渠道、在各級人大政府政協和司法機關的任職等形式體現出來，但新時期我國經濟社會和文化的多元化發展給各民主黨派發揮參政議政職能并實現其政治訴求帶來了全新的挑戰。這就需要更有效地整合民主黨派參政議政渠道，更積極地發揮民主黨派的參政議政職能，更多角度地參與到國家治理能力和體系現代化的建設中，從而使國家治理能力更上一層樓。

二是利益分配訴求上的群體。針對各階層、各群體利益分配上的新挑戰，中國共產黨需要摸索構建一種新的有效疏導利益分配訴求的表達方式，各民主黨派也要發揮積極作用。就民主黨派而言，需要通過參政議政帶動不同階層不同群體關于利益分配的合理訴求表達，帶動民意與公共政策制定之間的互動，帶動社會問題治理與利益訴求團體的互動，使民主黨派參政議政在創新中推動社會利益訴求的合理表達，有效整合民意，從而更好地推動社會主義和諧社會的建設。

三是文化和意識形態訴求的群體。信息和速度不僅顛覆了人類傳統的生存方式，也極大地沖擊了人們傳統的文化和意識形態。新時期所帶來的最大挑戰，莫過于對人們文化和意識形態上的挑戰。民主黨派作為參政黨，不僅要在意識形態領域代表自身黨派對中國共產黨的擁護，對黨和國家新時代社會主義理論的踐行與支持，更應在意識形態領域主導權爭奪、主陣地搶占中，在不同意識形態領域民心民意的疏導中發揮作用。民主黨派參政議政的出發點應符合社會主義現代化基本要求并立足國家戰略方針踐行，同時，更應在國家道路自信、理論自信、制度自信、文化自信中，彰顯民主黨派自身的風采。

三、民主黨派參政議政創新的路徑與方式

（一）外延創新：整合階層力量

第一，民主黨派凝聚自身及所聯系領域的共識。我國社會轉型不僅帶來社會結構、經濟體制、分配方式的深刻變化，同時也引起社會利益格局的大調整，與此相伴隨的是價值取向的多元、多樣、多變。因此，社會治理首先要解決凝聚社會共識的問題。民主黨派基于黨派自身基層組織，通過系列參政議政途徑，以凝聚共識為目標，整合所聯系領域的力量，針對政治、經濟、社會、文化、生態文明等各項重大問題與廣大民主黨派成員進行深入溝通，與涉及領域、階層代表進行充分協商，深入群眾，對國家戰略布局、行業發展、推動政策等進行宣傳動員，達成與國家利益、集體利益、大多數百姓利益方向一致的共識，進而發揮民主黨派在國家方針戰略實施、國家事務管理及社會問題治理方面的職能作用，推動國家社會的全方面發展。

第二，民主黨派整合所聯系領域的社會人士。改革開放以來，我國社會發生了并仍在發生著深刻變化，原來同一性、勻質性的社會正在被多樣性、異質性的社會所代替，社會整合面臨巨大壓力。民主黨派基于自身黨派參政議政傾向，整合所聯系領域的代表，以吸收精英入黨派組織為形式，深入各領域實際與基層，通過各角度、多層次的資政詢策方式，將治國治世理念集合在一起，這樣凝聚的不僅是各領域精英的智慧、力量，也是各領域精英的人心。民主黨派參政議政方式創新要注重黨派力量的整合與吸收，要注重在黨派參政議政履職過程中，發揮與借助精英的力量。

第三，民主黨派協助調和、化解多層次社會矛盾。在社會轉型期，因利益多元而導致利益沖突、形成社會矛盾不可避免，因此，協調社會矛盾成為社會治理的重中之重。由于政治參與渠道的限制，利益主體的利益訴求很難直接有效地輸入政治系統，這就需要有一個紐帶把利益沖突方和利益調處方聯接起來。民主黨派參政議政而協助調和多層次社會矛盾，需整合社會各領域力量，這既是矛盾沖突雙方借助于黨派成員對各種社會矛盾的了解和認知，以便將矛盾傳達到黨和國家行政機關，對矛盾進行梳理、整合、解決；也是黨和國家管理機構借助民主黨派深入矛盾實際，真正地暢通與疏導各種社會矛盾，緩解沖突，解決矛盾，達至社會和諧、民族和諧、國家和諧，進而整合社會力量，真正地在民主黨派參政議政實踐中，推動黨和國家事業的發展與進步。

第四，民主黨派履行多角度社會監督職能。有學者認為，社會治理的目標是實現共治和善治。所謂共治，是發揮和依靠各種社會力量共同治理社會；所謂善治，是實現社會公共利益最大化。無論是共治還是善治，都對監督有較高要求。民主黨派參政議政發揮民主監督作用，既是對黨和國家大政方針的協商，也是對各級行政機關執政、履職行為和效果的監督；既是整合各領域代表力量，以一雙雙黨外源于基層的眼睛客觀地審視黨和國家各級機關“執國家之牛耳”的每一個動作，也是以一雙雙處于基層的眼睛，審視各級行政機關履行職能的過程；從而在源于基層的各項矛盾和沖突與國家各領域政策踐行之間，發揮其民主監督的作用。

（二）內涵創新：融入治理理念

第一，優化公共政策路徑。民主黨派分布在社會各個階層和領域，及時發現各自所屬領域的問題，以參政議政的方式進行政策選題輸出，進而輸入到整個公共政策制定的流程中。民主黨派參與公共政策，不僅在議題階段，還包括制定、執行和評估各階段。

民主黨派在參與社會問題、公共問題納入公共政策議程過程中，應在暢通民意、調和社會矛盾中發揮積極作用，通過關注公共問題，將深入各領域實際的調查研究與公共行政實踐結合，關注社會民生、關注群眾疾苦、關注社會問題，進而采取可選途徑，將各類問題呈現于相關行政部門，引起相應層面的重視，進而對問題形成一定的理性認知，推動社會問題進入決策層面。

民主黨派針對實際，提出建議方案，參與方案的原理、可行性分析，確定初步政策方案，以此保證民主黨派參政議政的公共政策制定更加廣泛化、民主化、科學化、程序化。民主黨派參與公共政策制定，要充分發揮其自身黨派作用，推動更加廣泛的公眾參與，在創新公眾參與方式、拓展公眾參與范圍、增強公眾參與實效方面推陳出新，借助當前公共管理領域較為常見的聽證制度、行政程序制度、政務公開制度、協商談判制度、民意調查制度等，充分利用自媒體、多媒體方式，組織黨派內外政策相關客體參與公共政策意見征求及表達，推動政策方案的確定。民主黨派參與到公共政策制定流程中，可以在政策制定的初始就引入征求意見環節，使整個公共政策的制定過程都帶著與政策制定外部環境的能量交換和交流，使政策制定更加民主化、科學化，可操作性將更強。

第二，橫向拓展參政領域。國家治理體系中主體多元化是今后公共管理實踐的必然，民主黨派參政議政的空間必然要與各主體分享。在這方面，第三方有其獨特的優勢存在。因此，可以借鑒其在社會治理層面的獨有作用，以此給民主黨派參政議政創新提供有益借鑒。

一是借鑒NGO/NPO模式。充分利用現有的行政化制度化利益保障渠道，深入不同領域與階層，把握不同群體利益訴求，在利益協調機制層面為民間維權提供渠道，更有效地協助政府維護社會和諧與公正。NGO/NPO建立于社會各個階層和領域，代表著不同領域的利益，在影響公共政策中發揮重要作用。因此，扶持民間群體代表組織，并充分尊重他們的意愿，將在和諧社會進程中發揮積極作用。民主黨派應該充分借助自身專業背景，不僅代表自身所聯系領域的權益，同時在社會服務和民間救助中，關注不同階層不同群體的訴求和表達，在強化自身參政議政能力建設的前提下，協助做好不同階層及其治理主體之間互動的橋梁紐帶，在公共政策的制定中及時傳輸治理客體的需求，提高公共政策制定的實效性。

二是借鑒智庫模式的部分經驗。民主黨派參政議政要在充分發揮自身專業所長的基礎上，有選擇地借鑒智庫建設的成功經驗，加強研究隊伍的專業多樣化，注重人員搭配的合理性和科學性，建立一套嚴格的人才選拔機制和激勵機制。民主黨派成員要重視跨學科、跨領域的研究，建立適合中國國情的方法學體系，加強方法學研究，拓寬研究范圍，注重進行多學科交叉的合作研究、注重宏觀與微觀研究相結合，善于運用媒體向大眾宣傳自己的研究成果和觀點。民主黨派應逐步構建政策產品評估體系，通過一系列的指標進行分析研究，建立公正客觀的機構運行和政策產品評價體系，建立緊密聯系決策部門的政策反饋機制，促進政府決策與民主黨派參政議政之間的良性互動。