協商民主觀念在當代中國的演進

吳先寧

（中國國民黨革命委員會中央委員會，北京 100006）

習近平同志在《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》（以下簡稱《講話》）中指出：“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。”在作出這一重要論斷時，講話用五個“源自”，即“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新”①，從政治文化、政治制度、政治實踐等角度和層面，闡明了社會主義協商民主的淵源所自。其中，第五個“源自”，強調了改革開放作為一個歷史階段在我國協商民主發展史上的重要地位。2018年是改革開放四十周年，本文謹從觀念創新為先導引發體制創新這一思路，對改革開放以來協商民主觀念的演進作一梳理和論述，揭示其內在的發展階段和創新邏輯，以求加深對習近平同志上述論斷和十八大以來黨中央關于協商民主頂層設計的理解和把握。

本文將分三個階段來論述：自黨的十一屆三中全會到1991年多黨合作和政治協商制度入憲為第一個階段，這是“廣泛性”、“制度化”等嶄新的內涵注入“民主”概念并在國家政治制度中得到體現的階段；自20世紀90年代初到2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（以下簡稱2006年《意見》）的頒布為第二個階段，這是“協商民主”概念正式提出并引起極大關注和廣泛討論的階段；此后到黨的十九大為第三個階段，這是黨中央把協商民主廣泛多層制度化發展作為習近平新時代中國特色社會主義思想和方略的一項重要內容并系統規劃作出協商民主頂層設計的階段。

需要說明的是，協商民主觀念的不斷演進和豐富深化，是黨和國家決策層、學術界共同推進的結果，因此，在本文的論述中，兩者往往是交織在一起的，并不刻意加以區分。

一、“民主”含義的豐富和擴展

1978年12月黨的十一屆三中全會的召開，標志著我國進入了改革開放新的歷史階段。這次會議摒棄“以階級斗爭為綱”的極左路線，作出了把黨的工作重心轉移到以經濟建設為中心上來的戰略決策，開啟了我國經濟、政治和各方面體制改革創新的契機。按照鄧小平的說法，黨的十一屆三中全會就國內而言提出了兩條最重大的決策：”一條是政治上發展民主，一條是經濟上進行改革，同時相應地進行社會其他領域的改革。”①《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第116頁。這兩條決策，決定了改革開放四十年來的全部內容和基本走向。

作為發展社會主義民主政治的重要領域，我國多黨合作和政治協商在改革開放之初就受到極大的關注，著眼點在于民主范圍的擴大和體制的制度化、程序化建設。時任全國政協主席的鄧小平1979年在五屆政協第二次會議上所作的開幕詞，是這方面一篇劃時代的文獻。這篇講話從實現四個現代化必須發揚社會主義民主和加強社會主義法制的需要出發，強調“人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織”，其主要功能是“就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”②《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第187頁。這就在新的歷史條件下從根本上對人民政協的性質和功能作出了新的定位，糾正了極左路線對多黨合作和政治協商制度的種種扭曲和詆毀。更為重要的是，這一定位使制度內在的發展社會主義民主的潛能和可能性得到了極大的開拓，為其之后確定為社會主義協商民主的兩大渠道政黨協商、政協協商，奠定了新的堅實基礎。

鄧小平這篇開幕詞的另一重大貢獻，就是關于擴大社會主義民主的論述和論斷。他分析了新中國成立以來的三十年中我國的社會階級狀況在工農聯盟的基礎上所發生的根本變化，包括從舊社會過來的老知識分子、資本家階級、各民主黨派等，在社會主義經濟基礎上其階級屬性和思想面貌的根本轉變。因此，他著重提出論斷：“我國的統一戰線已經成為工人階級領導的、工農聯盟為基礎的社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的廣泛聯盟。新時期統一戰線和人民政協的任務，就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建成現代化的社會主義強國而奮斗。”③《鄧小平文選》第2卷，第187頁。上述論述和論斷的重大意義，不僅在于實現了革命的統一戰線到愛國統一戰線的轉化，在于為所述的社會階層“脫靴摘帽”，使其擺脫了長期以來“階級斗爭”的陰影，而且在于其與相對人民政協是發揚人民民主的重要組織的定位聯系起來看，其深層意義是對于“社會主義民主”概念的外延的極大拓展，深刻體現了社會主義民主廣泛性的客觀要求。

“民主”的理念內在地包含著制度化、程序化、法制化的含義。因此，在黨的十一屆三中全會兩周年之際，鄧小平又強調指出：“要繼續發展社會主義民主，健全社會主義法制。……我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化。”④《鄧小平文選》第2卷，第359頁。這一思想體現在我國的多黨合作和政治協商制度方面，就是1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的制定頒布，以及1993年“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的鄭重入憲。前者在政黨制度理論上進行了巨大的創新，如“參政黨”概念及一系列有關理念的提出⑤80年代中期，對于民主黨派在我國多黨合作和政治協商制度中的性質和地位如何定位，有人依據西方的政治學理論，提出民主黨派“也是執政黨”，或者“次執政黨”等，但又都感覺與現實不符（參見吳云立：《民主黨派也是執政黨嗎?》，《探索與爭鳴》1988年第3期）。時任民革中央副主席的賈亦斌從民主黨派的職能是“參政議政”出發，較早提出民主黨派是“參政黨”的概念（參見曲偉：《民主黨派的地位和作用》，《群言》1988年第10期） 。，后者則以國家根本大法的形式肯定了這一創新。

從上述簡要回顧可以看到，第一階段中“民主”觀念內涵的豐富和創新及其引發的制度創新，對于此后社會主義協商民主的發展，具有基礎性的重大意義。

二、協商民主觀念的形成

這是“協商民主”概念正式提出并引起極大關注和廣泛討論的階段。總的來說有兩個特點，一是較為集中地探討協商民主觀念的內涵、特征和制度表達，特別是政治協商制度作為協商民主的主要渠道問題；二是學術界的廣泛參與，在學術上極大地豐富了對于協商民主的理論認知。

早在1991年3月，江澤民同志在七屆全國人大四次會議、全國政協七屆四次會議黨員負責人會議上的講話中就已經提出了“選舉”、“投票”和“協商”是“我國社會主義民主的兩種形式”的論斷①中共中央文獻研究室編：《江澤民論有中國特色社會主義》，北京：中央文獻出版社，2002年，第347頁。；2006年《意見》也指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這是對我國的人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度在性質、功能和表現形式上所作出的理論區分和概括。其內在含義是為了明確，兩種制度都是為了實現人民當家作主這一社會主義民主的本質，但在表達形式上則有其各自的特點。這一理論區分和概括及其相關的制度安排如協商于決策之前，在學術界引起熱烈的討論并引出一系列重大理論問題，如協商民主與選舉民主的聯系與區別、協商民主的性質與功能、協商民主的制度基礎、協商民主在我國的起源等。其中，中國人民政協理論研究會的成立、一系列理論研討會的組織召開和《中國人民政協理論研究會年度論文集》的出版，對于聚集學者推動相關研究發揮了特別積極的作用。

在研究成果方面，王邦佐、朱勤軍的《中國協商民主的特征及其發展空間》②中央人民政協理論研究會秘書處編：《中國人民政協理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，北京：中國文史出版社，2007年，第406-417頁。，較早也較為系統地在結合中西政治理論與實踐闡釋“協商民主”內涵的基礎上，從歷史文化傳統、制度基礎、領導核心、實踐經驗等方面，論述了中國協商民主的基本特征，并對其發展空間作了展望，對協商民主與選舉民主的關系，作出了“相輔相成、互為補充、互相促進、共同發展”這樣中肯的評論。李君如、林尚立、周淑貞等學者，則從人民政協的制度和實踐中概括和揭示協商民主的表現形式和要件。李君如在《人民政協與協商民主》中③中央人民政協理論研究會秘書處編：《中國人民政協理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，第305-310頁。，提出“人民政協是實行協商民主的主渠道和主要形式”，并強調認真研究協商民主程序的重要性及切入點。林尚立的《協商政治與中國的協商形態》④中央人民政協理論研究會秘書處編：《中國人民政協理論研究會第一次理論研討會論文集》上冊，第311-327頁。，深入探討了中國協商政治的原則和結構，提出“以共產黨為核心主體”、“以憲法為最高原則”、“以制度為基本平臺”、“以共存為基本前提”等九大原則構建中國的協商政治。這就使得他們的研究從觀念闡述進入到制度建構的原則和程序層面，把相關研究大大深化了。

從整體上看，第二階段是改革開放以來協商民主觀念演進十分重要的時期，使得協商民主觀念的認知得到相當程度的擴展和深化。這是第一階段黨和國家大力推進多黨合作和政治協商制度建設在學術上的必然反映，也是對這一制度建設的理論說明、概括和規范性發展，為下一階段協商民主頂層設計的系統提出，提供了有益的學術思想資料。

三、協商民主頂層設計的系統提出

這一階段，是協商民主觀念在黨的權威文件中得到明確規范和闡明并圍繞這一觀念完整給出社會主義協商民主頂層設計的階段。

這一頂層設計，主要內容包含在中共中央關于協商民主的三個綱領性文件中。其中，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，作出了加強社會主義協商民主建設的重要部署；習近平同志的《講話》，對社會主義協商民主的性質、意義、作用，對推進協商民主建設的指導思想、方向和主要任務等重大問題，作出了全面、深刻的闡述和說明；2015年頒發的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱2015年《意見》），系統建構了協商民主的七大渠道、各個渠道的主要協商領域和協商參與者等制度性框架。這三個綱領性文件（以下簡稱“中共中央三個綱領性文件”），完整給出了發展社會主義協商民主、推進協商民主建設的頂層設計。

習近平同志的《講話》深刻闡述了我國協商民主的性質和功能，明確指出：“社會主義協商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”這里所指的“特有形式”，即我國社會主義民主政治所深刻體現的人民當家作主的特有形式。因此，黨的十九大報告進一步具體指出，發展社會主義協商民主，就是要“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。”這是對我國社會主義協商民主的性質所作出的最為集中、精辟的論述，內在地包含了黨的領導、人民為中心的根本價值取向，也是黨的十九大報告所闡明的新時代中國特色社會主義思想和方略的重要內容。

關于作為體現人民當家作主的特有形式的協商民主與選舉民主（或稱“票決民主”）的關系問題，《講話》指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”①習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，2014年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。按照這一思想，我們能夠達成以下共識：

首先，選舉民主與協商民主作為我國社會主義民主的兩種重要形式，共同構成了我國社會主義民主政治的制度特點和優勢。在我國，“人民當家作主”的民主理念，通過一系列的國家制度表現出來并得到落實。其中，作為根本政治制度的是人民代表大會制度，它是選舉民主的主要制度載體。在這一制度中，“人民通過選舉、投票行使權利”。2015年《意見》所建構和規范的七大協商渠道即政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商及其機制程序，是協商民主的主要制度載體。在這一制度中，“人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見”。可見，兩套制度體現了同一個理念，即“人民當家作主”的民主理念，而在形式上又互相聯系、互相補充，在運作實踐中使“人民當家作主”的內容更豐富、更切實。

其次，選舉民主與協商民主各有其不同的特點和優勢。簡要地說，協商民主是以更多的民主彌補了選舉民主的不足與缺陷。協商民主“協商于決策之前和執行之中”，因其廣泛而持久的參與使得決策得到更多的政治支持，推動了決策的施行，并為之后的合作互動積累起長期的信任與社會資本，促使民主政治朝著良性的方向健康發展。協商民主通過對話、商量，將不同的利益訴求和認知通過協商形成共識，有利于社會共同體的逐步形成和持續發展，在更高層次上體現了少數服從多數、又保護少數人權利的民主本質。

因此，選舉民主和協商民主兩種形式，應該相互補充、相得益彰。既不能認為只有選舉（或票決）才是真正的民主，協商民主可有可無，也不能認為有了協商民主，選舉民主就是可有可無。發展和完善我國社會主義民主政治，要把兩種形式的民主都建設好、發展好，把兩種形式的作用都發揮好。

按照“中共中央三個綱領性文件”的闡述，我國協商民主的功能概括起來主要有三個方面：一是保證人民當家作主落實到廣泛的國家政治生活和社會生活之中。也就是習近平同志《講話》中所闡明的，要保證人民享有民主選舉的權利，還有“進行民主決策、民主管理、民主監督的權利”。二是推進國家治理體系和治理能力現代化。由于協商民主更為廣泛地賦予人民群眾進行民主決策、民主管理、民主監督的權利，這就將極大地促進決策的科學化、民主化，促進社會協調矛盾，增強黨的執政能力，鞏固黨的執政地位。三是提高全民族素質的功能。協商民主作為協商對話的過程所包含的踐行社會主義核心價值觀的要求，通過理性交流、溝通以達致共識的要求等，對于人民群眾的規則意識、道德意識、價值追求、理性能力等具有持久的培育作用。

以協商民主觀念的性質與功能為依據，2015年《意見》制定了我國協商民主制度以七大協商渠道為主體的宏觀框架。七大協商渠道作為宏觀制度建構，全面覆蓋了從高層到基層各個層級，從政黨、政府到人民團體和社會組織各種類型，包括了從人大代表、政協委員到普通群眾各種協商參與者。從協商內容來看，協商民主涵蓋了黨和國家的大政方針、與人民群眾切身利益緊密相關的政府公共政策和施政措施、人民群眾自身的社區事務等。這就從協商組織領域、協商參與者和協商內容三個方面，體現了“廣泛”、“多層”的含義。而七大協商渠道的具體運作機制，如政黨協商、政協協商和基層協商三大渠道，已由中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發的《關于加強政黨協商的實施意見》、《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》和《關于加強城鄉社區協商的意見》所分別建構。可以預見，黨的十九大以后，有關其他重要協商渠道運作機制建設的指導性文件也將陸續出臺。

通過上述梳理，可以看到改革開放四十年來協商民主觀念如何一步步深化和明晰，如何從制度建設的實踐中抽象、概括出來，又如何從更高層次回到制度建設的實踐，從中顯現了我國社會主義民主建設的發展歷程，是我們增強理論自信、制度自信的生動教材。