改革開放以來民族事務治理現代化的實踐路徑

劉寶明

（國家民族事務委員會，北京 100800）

以改革開放為新起點，我國全面開啟了國家治理現代化新征程。40年來，我國社會面貌發生巨大變化的背后，是國家治理現代化水平的不斷提升。作為一個統一的多民族國家，民族事務治理是國家治理的重要任務。民族事務治理現代化，是實現國家治理現代化的重要目標。民族事務治理現代化的核心，是實現民族事務治理體系和治理能力的現代化。民族事務治理體系和治理能力的現代化，又主要表現為民族事務治理方式和治理過程的法治化、制度化和規范化。改革開放以來我國民族事務治理現代化的實踐，是以頂層設計為先導、以法制建設為保障、以制度建設為重點作為主要路徑逐步展開和不斷深化的。隨著改革開放的不斷深入和中國特色社會主義事業的不斷發展，我國民族事務治理的頂層設計日益縝密，法制建設不斷加快，制度體系日臻完備，初步建立了一整套植根我國深厚歷史文化傳統、彰顯現代先進思想理念、符合我國基本國情的中國特色民族事務治理體制機制，民族工作取得舉世矚目的成就，在新的歷史條件下開創并長期保持了各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的良好局面。無論是從我國歷史的縱向比較看，還是從與世界多民族國家的橫向比較看，改革開放40年來我國民族事務治理體系和治理能力現代化建設成就都是巨大的，經驗彌足珍貴。梳理改革開放40年來我國民族事務治理現代化的實踐路徑，進一步總結好相關經驗，對做好新時代的民族工作具有重要意義。

一、以頂層設計為先導

頂層設計是指在價值取向、目標方向和體制機制等方面從國家層面對民族事務治理作出的宏觀安排，在民族事務治理中具有規劃和引領作用。民族事務治理頂層設計，是國家治理頂層設計的一部分，是國家治理的總任務、總方向、總方法和總要求在民族事務治理上的具體體現。國家治理的總方向、總任務、總方法和總進程，決定了民族事務治理的方向、任務、方法和進程。改革開放以來，我國在民族事務治理方面進行了大量富有創造性、符合我國國情、有效推動民族事務治理體系和治理能力現代化的頂層設計，主要是：

（一）憲法作出的頂層設計

我國現行憲法是在改革開放初期的1982年頒布實施的，為民族事務治理提供了總依據、總原則和總要求。憲法關于民族事務治理的頂層設計主要體現在：第一，憲法界定了我國的性質和特點，明確指出“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”。這個判斷具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。自近代以來，關于我國究竟屬于單一民族國家還是多民族國家的問題，一度有不同看法。抗日戰爭時期經歷了一場關于中華民族是一個民族還是包含多個民族的大討論。中國共產黨從實踐中不僅認識到了中國是一個多民族國家，而且認識到了由各民族共同組成的中華民族是一個命運共同體，從而與時俱進地制定實施了正確的民族工作方針政策，團結帶領各民族共同締造了新中國。我國1954年、1975年和1978年的憲法，都堅持了“中華人民共和國是統一的多民族國家”的基本判斷，1982年的憲法將這一判斷進一步發展為“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”這個更加科學和縝密的表述。正是由于形成并堅持了這個科學判斷，使中國共產黨超越了歷史上的統治階級在民族問題上共有的歷史局限性，推動形成了一整套正確的民族工作理論和政策，建立并鞏固和發展了平等團結互助和諧的社會主義民族關系。第二，憲法界定了我國改革開放和社會主義現代化建設時期民族事務治理的本質屬性。明確指出我國“平等團結互助和諧的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強”。也就是說，改革開放和社會主義現代化建設時期的民族事務治理，是在我國各民族已經形成了社會主義新型民族關系基礎上的治理，其本質是要不斷鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。第三，憲法確立了民族事務治理的重大原則。明確規定“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮。”這些重大原則，為制定實施正確的民族政策提供了根本遵循。第四，憲法確立了民族區域自治的若干重大原則。明確指出“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”“民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業”等。這些重大原則，鮮明標注了民族區域自治地方與國家的關系，科學界定了民族區域自治地方自治機關的自治權及其行使原則，為確保民族區域自治的正確方向提供了最重要的保障。

實踐證明，憲法對民族事務治理作出的頂層設計是科學和縝密的，對民族事務治理現代化的推動作用是巨大的。習近平同志在首都各界紀念現行憲法公布30周年大會上的重要講話時指出：“30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量……有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響。”①

憲法最大限度凝聚了各民族的共同利益，受到了全國各族人民的一致擁護，為推進民族事務治理現代化發揮了基礎性、根本性作用。

（二）國家機構的頂層設計

國家機構是國家治理體系的重要組成部分。國家機構的頂層設計是否科學，直接關系治理效率和治理能力的現代化。改革開放40年來，我國在國家最高權力和行政機關均設立了相應的民族工作機構，為民族事務治理現代化提供了重要保障。

國家最高權力機關的民族工作機構即全國人民代表大會民族委員會（簡稱全國人大民委）。1979年，第五屆全國人民代表大會第二次會議決定恢復全國人大民委。主要職責是：（1）審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的有關議案；（2）向全國人民代表大會主席團或全國人民代表大會常務委員會提出屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同民族委員會有關的議案；（3）審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人民代表大會和它的常務委員會的地方性法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規章，提出報告；（4）審議全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會交付的同民族委員會有關的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復，必要時向全國人民代表大會主席團或者全國人民代表大會常務委員會提出報告；（5）審議自治區報請全國人民代表大會常務委員會批準的自治區的自治條例和單行條例，向全國人民代表大會常務委員會提出報告；（6）協助全國人民代表大會常務委員會，就有關法律實施情況進行監督；（7）對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同民族委員會有關的問題進行調查研究，提出建議；（8）對加強民族團結問題進行調查研究，提出建議；（9）根據全國人民代表大會常務委員會的統一安排，開展有關外事工作；（10）完成全國人民代表大會及其常務委員會交付的其他有關工作。

通過以上職能設置，我們可以從頂層設計的角度清楚看出改革開放后我國民族事務治理現代化的特征：我國民族事務治理在法治化、制度化、規范化軌道上邁出了重要步伐。賦予全國人大民委負責審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人民代表大會和它的常務委員會的地方性法規和決議，以及省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規章并提出報告的職能，是最高權力機關依法對行政機關實行監督的體現，確保了包括民族事務治理在內的國家治理行為的合法性。賦予全國人大民委承擔審議自治區報請全國人民代表大會常務委員會批準的自治區的自治條例和單行條例，向全國人民代表大會常務委員會提出報告的職能，表明民族區域自治地方的自治權來自最高國家權力機關，保證了國家最高權力機關對民族區域自治地方自治權的有效約束和監督。賦予全國人大民委對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同民族委員會有關的問題進行調查研究并提出建議，以及對加強民族團結問題進行調查研究并提出建議的職能，保證了制定實施有關民族事務治理大政方針的科學性和實效性。1984年1月16日，時任全國人大常委會委員長的彭真在全國人大民委舉行的會議上講話時強調：“全國人大民族委員會的主要任務是什么？首先應該注意少數民族問題，但民族委員會不單是少數民族的委員會，而是全國各民族的委員會，是代表全國，代表十億人民，按照憲法處理民族關系等問題。”①國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1990年，第203頁。1986年5月21日，彭真同志在與全國人大民委負責同志談話時進一步強調：“人大民委的一切工作應以憲法和民族區域自治法為依據，離開了這兩個法，便失去了是非的標準，會造成工作混亂。”②國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第281頁。彭真同志要求全國人大民委“要深入調查研究，把民族之間的問題、民族內部的問題、各個民族地區的問題摸清楚，這是做好一切工作的基礎。”③國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第282頁。彭真同志的這些重要闡述，從頂層設計的角度闡明了我國民族事務治理機構設置的初衷。

國家民族事務委員會（簡稱國家民委），早在新中國成立初期就成立了，當時稱為中央人民政府民族事務委員會（簡稱中央民委）。中央民委實行委員制，主要負責人稱為主任委員。主任委員之外，還有多名副主任委員和若干名委員。1954年第一屆全國人民代表大會之后改稱中華人民共和國民族事務委員會（簡稱國家民委）。國家民委在“文化大革命”中被取消。1978年2月，第五屆全國人民代表大會第一次會議決定恢復國家民族事務委員會，并繼續實行委員制。委員單位從初期的20 多個逐步增加到30多個。1988年10月25日，經國家機構編制委員會批準的《國家民族事務委員會“三定”方案》明確提出，國家民委是國務院管理民族事務工作的職能部門，是黨中央、國務院在民族工作方面的參謀和助手。該《方案》確定的國家民委的具體職能是：（1）調查研究少數民族和民族地區經濟及社會發展情況，提出建議，參與制定發展民族地區經濟的方針、政策和規劃。參與管理少數民族地區各項補助專款、資金的分配和使用，負責民族統計工作。（2）調查研究少數民族和民族地區進行體制改革的特殊情況和問題，參與制定有關的政策和措施。（3）管理有關民族區域自治制度的建設和貫徹實施《民族區域自治法》的事宜。（4）辦理有關保障少數民族各項權利和處理民族關系的有關事宜。（5）研究民族理論和政策。組織對民族情況的系統調查和對民族問題的綜合研究，參與研究和擬定有關民族問題的政策和法規。（6）會同有關部門進行民族政策、法律的宣傳教育工作，檢查民族政策、法律的執行和落實有情況。（7）管理民族識別和民族成分的鑒定工作。（8）參與研究和制定發展少數民族和民族地區教育、文化、科技、衛生、體育等事業的方針、政策和規劃，管理所屬民族學院和文化事業單位。（9）管理全國少數民族語言文字工作和民族語言文字的翻譯、編輯和出版工作。（10）廣泛聯系少數民族干部，協助組織、人事部門做好少數民族干部的培養、教育、使用工作。（11）研究世界民族情況。開展對外宣傳工作，辦理有關的民族涉外事宜。（12）辦理有關居住在國外的少數民族同胞回國探親、旅游、定居事宜；組織接待國內外少數民族參觀、考察、訪問事宜。（13）指導各省、自治區、直轄市民族事務委員會的業務工作。加強同自治地方的聯系。在以后的實踐中，隨著民族工作形勢和任務的變化，國家民委的職能也有相應的調整。

通過國家民委的職能配置，我們也能清楚地看到改革開放后我國民族事務治理現代化的顯著特征：更加注重民族事務治理的可預期性。賦予國家民委調查研究少數民族和民族地區經濟社會發展的情況并提出建議，參與制定發展民族地區經濟的方針、政策和規劃；調查研究少數民族和民族地區改革發展的特殊情況和問題，參與制定有關的政策和措施；參與研究和制定發展少數民族和民族地區各項社會事業的方針政策和規劃等具有宏觀管理特點的職能，旨在提高民族事務治理的可預期性，通過超前的調查研究，及時向黨中央、國務院提出相關意見和建議，以增強民族事務各項治理的可預期性，從而保證民族事務治理始終沿著既定方向和目標發展。改革開放以來，國家民委在當好黨中央、國務院民族工作的參謀助手方面發揮了應有作用。

（三）重要會議和文件體現的頂層設計

改革開放以來，為適應民族工作形勢發展的需要，黨中央、國務院召開了多個會議，制定了多個文件，從不同側面完善了民族事務治理的頂層設計，促進了民族事務治理現代化進程。

1980年召開的中央西藏工作座談會，不僅在西藏歷史上，而且在黨的民族工作史上都具有重要意義。中央在轉發《西藏工作座談會紀要》的通知中明確提出了“中央各部門都要注意了解、研究西藏的實際情況，根據那里的自然條件、民族特點、經濟結構、各族人民的思想覺悟和生活狀況，制訂有關工作的方針、任務和政策，實行具體指導”①國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第33頁。等八項具體要求，并指出“本通知的基本精神，同樣適用于全國其他民族自治區和自治州、自治縣。”②國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第38頁。這次會議后來被稱為中央第一次西藏工作座談會。之后，中央分別于1984年、1994年、2001年、2010年、2015年召開了第二、三、四、五、六次西藏工作座談會。中央西藏工作座談會成為中央對西藏工作進行頂層設計的重要載體。

召開中央民族工作會議也是進行民族事務治理頂層設計的重要形式。改革開放以來，黨中央、國務院分別于1992年、1999年、2005年、2014年召開過四次中央民族工作會議。1992年的中央民族工作會議是在蘇聯解體、東歐劇變，世界范圍內的民族主義浪潮呈現高漲態勢的背景下召開的。會議提出20世紀90年代民族工作的主要任務是：加快少數民族和民族地區經濟發展，使之逐步與全國的發展相適應；大力發展少數民族和民族地區的社會事業，促進各民族的全面進步；堅持改革開放，不斷增強少數民族和民族地區的自我發展活力；堅持與完善民族區域自治制度，全面貫徹《民族區域自治法》；進一步加強各民族的大團結，堅決維護祖國的統一。會議還對加強黨對民族工作的領導、健全民族工作機構等作出部署。1999年的中央民族工作會議是在臨近世紀之交、新中國成立50周年、中央作出了實施西部大開發戰略決策的背景下召開的。會議著重從抓住歷史機遇，加快少數民族和民族地區的發展等方面對民族工作作出部署。2005年的中央民族工作會議是在我國進入新世紀新階段后，民族地區面臨如何實現科學發展等重大任務的背景下召開的。會議明確了做好新形勢下民族工作的指導原則和主要任務，并對推動民族地區實現科學發展作出部署。會后，印發了《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區發展決定》，從12個方面提出了加快少數民族和民族地區經濟社會發展的政策措施。2014年的中央民族工作會議，是在決戰全面建成小康、繼而向實現中華民族偉大復興目標邁進的背景下召開的。這次會議，深刻闡明我國統一多民族國家的基本國情；深刻闡明中國特色解決民族問題正確道路基本內涵；深刻闡明民族團結是各族人民的生命線，強調要把加強民族團結作為戰略性、基礎性、長遠性工作來抓；深刻闡明民族地區全面建成小康社會的總體思路；深刻闡明民族工作中解決好物質方面的問題和精神方面的問題的關系，強調要把建設各民族共有精神家園作為戰略任務來抓；深刻闡明我國進入各民族跨區域大流動的活躍期，強調要進一步做好城市民族工作；深刻闡明黨的領導是做好民族工作的關鍵。會后，黨中央、國務院印發了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》，從堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路、圍繞改善民生推進民族地區經濟社會發展、促進各民族交往交流交融、構筑各民族共有精神家園、提高依法治理民族事務能力、加強黨對民族工作的領導六個方面提出了25條具體意見。

2010年召開的中央新疆座談會，全面總結了新中國成立以來特別是改革開放以來新疆發展和穩定工作取得的成績和經驗，深刻分析新疆發展穩定工作的新形勢新任務新要求，明確了進一步做好新疆工作的指導思想、主要任務、基本要求，對推進新疆跨越式發展和長治久安作出部署。2014年，中央召開了第二次新疆工作座談會，進一步明確了新疆工作在全黨全國工作大局中的地位，明確提出社會穩定和長治久安是新疆工作的總目標，明確提出新疆工作要以推進新疆治理體系和治理能力現代化為引領，以經濟發展和民生改善為基礎，以促進民族團結、遏制宗教極端思想蔓延等為重點，明確提出要堅持依法治疆、團結穩疆、長期建疆的總方針。

改革開放以來，黨中央、國務院適時召開各類會議作出周密部署，適時制定各種文件提出相關要求，保證了民族事務治理頂層設計的經常化、適時化和實效化，有效推進了民族事務治理現代化進程。

二、以法制建設為保障

法治是現代國家治理最基本和最有效的方式。依法治理民族事務，既是國家治理現代化的重要象征和重要途徑，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。改革開放以來，隨著我國建設現代法治國家進程的不斷加快，我國在依法治理民族事務上邁出了重大步伐，依法治理民族事務成為推進民族事務治理體系和治理能力現代化實踐的重要途徑，取得顯著成就。改革開放初期，民族工作領域深刻反思“十年動亂”的慘痛教訓，深刻認識到社會主義民族關系健康發展，必須建立在健全的社會主義法制基礎之上，只有依法治理民族事務，才能不斷鞏固和發展社會主義民族關系。由此開啟了民族事務治理法治化新征程。

（一）加強民族法制建設成為共識

“十年動亂”中，“極左”思想泛濫的重要原因之一是法制不健全。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“在民族問題上，過去，特別是‘文化大革命’中，我們犯過把階級斗爭擴大化的錯誤。”“在工作中，對少數民族自治權利尊重不夠，這個教訓一定要認真記取。”《決議》還指出：“必須堅持實行民族區域自治，加強民族區域自治的法制建設，保障各少數民族地區根據本地實際情況貫徹制訂黨和國家政策的自主權。”①國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第109頁。落實《決議》精神，推動了民族法制建設。1979年10月17日，烏蘭夫同志在全國人大民族委員會第一次會議上講話時強調指出：“用法律形式保障少數民族的權利，實現民族平等，加強民族團結，是實現四個現代化的重要保證，這是人大民委的重要任務。”他強調：“在民族政策方面，凡是定型化的、較成熟的，就用法律形式固定下來。”烏蘭夫還對人大民委加強民族法制工作提出了要求，強調“人大民委是人大的一個常設機構，它的主要工作是草擬和審查關于保障少數民族權利的法律、條令，對全國的民族工作進行調查研究和督促檢查。”①王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》，北京：中央文獻出版社，2013年，第560頁。1980年9月15日，烏蘭夫同志在全國人大民族委員會第二次會議上講話時進一步強調：“當前我們的一個重要任務是加強民族立法工作。”“我們所需要的民族立法工作，是保障少數民族的平等權利和自治權利的立法工作，是加強民族團結、鞏固祖國統一和促進民族繁榮的立法工作，是社會主義法制建設的重要方面。”②《烏蘭夫文選》下冊，北京：中央文獻出版社，2013年，第273頁。針對當時有一部分同志對民族立法工作的重要性認識不足的問題，烏蘭夫同志指出：“我們的同志不要認為民族立法工作是無足輕重的。”“我們吃無法可依和有法不依的苦頭已經不少了，現在應該在民族立法工作上切切實實下些功夫了。”他進一步強調：“不用社會主義法制來保障少數民族的平等權利和自治權利，就不利于國家的安定團結和繁榮富強。反之，如果少數民族的平等權利和自治權利得到了社會主義法制的充分保障，民族團結就一定能加強，少數民族建設社會主義的積極性和創造性就一定能充分調動起來，從而也就一定能促進國家的安定團結和繁榮富強。因此，加強民族立法工作，在民族問題上確立完備的社會主義法制，不僅是當務之急，而且是久安之計。”③《烏蘭夫文選》下冊，第277頁。烏蘭夫同志還結合自己長期從事民族工作的經驗特別強調指出：“只有做好民族立法工作，才能真正落實民族政策。否則，落實民族政策就是一句空話。”④《烏蘭夫文選》下冊，第289頁。這一重要觀點，充分體現了法治在民族事務治理中的重要作用。

（二）制定實施民族區域自治法

民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度。制定相應的法律是保證這項制度得到正確貫徹落實的根本措施。民族區域自治制度從上世紀50年代初期開始全面實施，到1984年民族區域自治法頒布之前，我國已經建立了116個民族區域自治地方，包括5個自治區、31個自治州、80個自治縣。民族區域自治地方行政區域的總面積約610萬平方公里，占全國總面積的60%以上；總人口為1.2億多，其中各少數民族人口為5000多萬。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》的有關規定，為推動民族區域自治的廣泛實施，早在1952年，中央人民政府委員會就頒布了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，對民族區域自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權利等重要問題作出了明確規定，對實施民族區域自治發揮規范和引領作用。經過幾十年的發展，有必要在認真總結經驗的基礎上，制定一部關于民族區域自治的專門法律，以保障民族區域自治制度的健康發展。1981年，鄧小平同志在視察新疆工作時發表重要講話強調：“要把我國實行的民族區域自治制度用法律形式規定下來，要從法律上解決這個問題，要有民族區域自治法。”⑤中共中央文獻研究室、中共新疆維吾爾自治區委員會編：《新疆工作文獻選編（1949—2010年）》，北京：中央文獻出版社，2010年，第252頁。這一鮮明態度對制定民族區域自治法起到了重要推動作用。為加快民族區域自治法的立法進程，1983年中央批準成立了以烏蘭夫同志為組長的民族區域自治法起草小組。1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》。2001年，為進一步發揮好這部法律在加快民族區域自治地方經濟社會發展的作用，全國人大常委會對《民族區域自治法》作了必要的修改，使這部法律更加完善。

《民族區域自治法》是我國的一部具有基本法性質的重要法律。這部法律在《憲法》關于民族區域自治制度總原則的基礎上，進一步明確和細化了民族區域自治制度的重大原則，主要是：第一，確立了民族區域自治制度的政治地位。明確指出“民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度”。第二，明確了民族區域自治的基本內涵。指出“民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權”。第三，明確了實行民族區域自治的價值取向。指出“實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”。第四，明確了民族區域自治地方自治機關工作的重大原則。提出“民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行；民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展；民族自治地方的自治機關要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務”。第五，從政治、經濟、文化等方面明確了民族區域自治地方自治機關的自治權。第六，明確了上級國家機關對民族區域自治地方領導和幫助的原則。指出“上級國家機關有關民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應當適合民族自治地方的實際情況；上級國家機關從財政、物資和技術等方面，幫助各民族自治地方加速發展經濟建設和文化建設事業；上級國家機關在制定國民經濟和社會發展計劃的時候，應當照顧民族自治地方的特點和需要”等。《民族區域自治法》還特別對處理民族區域自治地方內的民族關系做出了規定。明確指出“民族自治地方的自治機關保障本地方內各民族都享有平等權利”。這些重大原則，既確保了民族區域自治的正確方向，也為堅持和完善民族區域自治制度提供了堅實的法制保障。1988年4月6日，喬石同志在中央召開的少數民族問題座談會上談到《民族區域自治法》時指出：“它是總結建國以來三十多年的經驗制定出來的，是我國的一個重要的大法。”②國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》，第393頁。1988年9月23日，王震同志在慶祝寧夏回族自治區成立30周年大會上講話時強調指出：“《民族區域自治法》的頒布，標志我國社會進入了用法律規范調整民族關系的時期。”③《民族區域自治法》的重要意義可見一斑。

（三）制定民族區域自治法配套法規

《民族區域自治法》是一部屬于基本法性質的法律，其對民族區域自治所涉事項的法律規定不可能太具體，這就需要以制定其他法規的形式作為補充。國務院于1991年12月8日發出了《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題的通知》，就民族區域自治法貫徹落實過程中需要行政機關注意的一些具體問題，特別是落實自治權問題提出了11條具體要求。隨著我國依法治國進程的加快，由國務院制定一部貫徹民族區域自治法專門行政法規的條件逐漸成熟。2005年5月31日，國務院頒布了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》。這是《民族區域自治法》頒布實施20年后國務院出臺的第一個貫徹《民族區域自治法》的行政法規，是推進依法治理民族事務的重要體現，也是建設社會主義法治國家的重要象征。這個《規定》進一步細化了民族區域自治地方自治機關的自治權，并將《民族區域自治法》中關于上級國家機關及其職能部門對民族自治地方的幫助的職責進一步具體化，明確了關于上級人民政府及其職能部門對民族區域自治地方幫助的職責和方向。比如：《規定》強調“上級人民政府及其職能部門在制訂經濟和社會發展中長期規劃時，應當聽取民族自治地方和民族工作部門的意見，根據民族自治地方的特點和需要，支持和幫助民族自治地方加強基礎設施建設和人力資源開發，擴大對外開放，調整、優化經濟結構，合理利用自然資源，加強生態建設和環境保護，加速發展經濟、教育、科技、文化、衛生、體育等各項事業，實現全面、協調、可持續發展”。《規定》強調“上級人民政府應當根據民族自治地方的實際，優先在民族自治地方安排基礎設施建設項目。中央財政性建設資金、其他專項建設資金和政策性銀行貸款，適當增加用于民族自治地方基礎設施建設的比重。國家安排的基礎設施建設項目，需要民族自治地方承擔配套資金的，適當降低配套資金的比例。民族自治地方的國家扶貧重點縣和財政困難縣確實無力負擔的，免除配套資金。其中，基礎設施建設項目屬于地方事務的，由中央和省級人民政府確定建設資金負擔比例后，按比例全額安排；屬于中央事務的，由中央財政全額安排。”《規定》強調“國家通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及其他方式，充分考慮民族自治地方的公共服務支出成本差異，逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。上級人民政府有關部門各種專項資金的分配，應當向民族自治地方傾斜。上級財政支持民族自治地方財政保證民族自治地方的國家機關正常運轉、財政供養人員工資按時足額發放、基礎教育正常經費支出。上級人民政府出臺的稅收減免政策造成民族自治地方財政減收部分，在測算轉移支付時作為因素給予照顧。國家規范省級以下財政轉移支付制度，確保國家對民族自治地方的轉移支付、稅收返還等優惠政策落實到自治縣。”《規定》還把上級國家機關對民族區域自治地方的幫助進一步規范化和制度化。比如，《規定》指出：“中央財政設立少數民族發展資金和民族工作經費。資金規模隨著經濟發展和中央財政收入的增長逐步增加。地方財政相應設立并安排少數民族發展資金和民族工作經費。”“國家重視少數民族優秀傳統文化的繼承和發展，定期舉辦少數民族傳統體育運動會、少數民族文藝會演，繁榮民族文藝創作，豐富各民族群眾的文化生活。”“上級人民政府及其工作部門領導人員中應當合理配備少數民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應當依法配備實行區域自治的民族和其他民族領導干部，在公開選拔、競爭上崗配備領導干部時，可以劃出相應的名額和崗位，定向選拔少數民族干部。民族自治地方錄用、聘用國家工作人員時，對實行區域自治的民族和其他少數民族予以照顧，具體辦法由錄用、聘用主管部門規定”等。這些涉及面較廣的具體規定，使民族區域自治法的原則性規定得以進一步細化，方便了貫徹落實，使民族區域自治制度的優越性得以充分發揮。另外，民族區域自治地方制定的自治條例和單行條例，也是民族區域自治制度法制建設的重要組成部分。到2017年底，全國民族區域自治地方共制定實施了139個自治條例和429個單行條例。

（四）制定《民族鄉行政工作條例》和《城市民族工作條例》

1993年，經國務院批準，國家民委頒布了《民族鄉行政工作條例》和《城市民族工作條例》，在我國民族事務治理法治化進程中具有標志性意義。《民族鄉行政工作條例》明確了民族鄉的行政地位。明確提出“民族鄉是在少數民族聚居的地方建立的鄉級行政區域。”“少數民族人口占全鄉總人口百分之三十以上的鄉，可以按照規定申請設立民族鄉；特殊情況的，可以略低于這個比例。”《民族鄉行政工作條例》還對民族鄉人民政府的工作原則以及上級政府的幫助等作出了相應規定。《城市民族工作條例》對城市民族工作的若干重要方面作出了相應規定。比如，《條例》提出“信貸部門對以少數民族為主要服務對象的從事食品生產、加工、經營和飲食服務的國有企業和集體企業，在貸款額度、還款期限、自有資金比例方面給予優惠。”“城市人民政府有關部門對進入本市興辦企業和從事其他合法經營活動的外地少數民族人員，應當根據情況提供便利條件，予以支持”等。這兩個《條例》的頒布施行，是在現代化進程中更加重視對民族事務治理實施分類指導的體現。

改革開放40年來，我國已經形成以《憲法》為基礎，以《民族區域自治法》為主干，包括國務院及其職能部門的行政法規和部門規章，民族區域自治地方的自治條例和單行條例，以及地方各級人大、政府制定的民族事務方面的法規和行政規定等在內的民族法制體系，有力促進了民族事務治理法治化進程，提升了民族事務治理現代化水平。黨的十八大以來，在全面依法治國背景下，全面依法治理民族事務提到了全所未有高度。2017年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法治理民族事務促進民族團結的意見》，標志著我國民族事務治理法治化站在了新的起點上。

三、以制度建設為重點

制度是國家治理體系的重要組成部分。科學完備的制度體系，既是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，也是推動國家治理現代化的重要途徑。改革開放以來，我國在民族事務治理方面建立了一系列的制度，形成了有中國特色的較為完備的民族事務治理制度體系，有力地提升了民族事務治理的現代化水平。

（一）建立健全保障各民族平等權利的制度

建立健全保障各民族政治權利平等的制度。《憲法》規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。”《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規定：“全國少數民族應選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務委員會參照各少數民族的人口數和分布等情況，分配給各省、自治區、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應有代表一人。”這些規定，保證了每個少數民族都有代表參加全國人民代表大會，行使管理國家事務的權力。《選舉法》還針對少數民族聚居地區和散雜居地區的不同情況，對少數民族代表的選舉分別作出了具體規定，充分保證了各民族的政治平等權利。我國《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》《人民法院組織法》等相關法律，對各民族公民有用本民族語言文字進行訴訟的權利、少數民族聚居或者多民族共同居住地區的人民法院應當用當地民族通用的語言文字進行審理和發布法律文書、人民法院應當對不通曉當地民族通用的語言文字的訴訟參與人提供翻譯等作出了明確規定。

建立健全保障各民族文化平等的制度。《憲法》以及《國家通用語言文字法》《民族區域自治法》等法律都作出了“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”的規定。依照有關法律規定，改革開放以來，我國從中央到地方建立了民族語文翻譯機構。國家重要會議和文件的民族語文翻譯形成制度化；建立了少數民族古籍整理出版制度；成立了全國少數民族古籍整理出版規劃領導小組和辦公室，負責組織和領導全國少數民族古籍整理工作。建立了尊重和保障少數民族歡度傳統節日權利的制度。在國務院制定的節假日放假辦法的基礎上，民族區域自治地方政府按照當地各少數民族的習慣可另行規定放假辦法。建立了涉及民族內容出版物報審制度。除專業出版機構外，其他出版機構出版有關涉及少數民族和民族政策內容的圖書等，需要上報新聞出版主管部門審批，有效防范了新聞出版領域涉民族因素的矛盾糾紛。建立了定期舉辦全國少數民族傳統體育運動會和少數民族文藝會演制度。全國少數民族傳統體育運動會每四年舉辦一次。改革開放以來分別于1982年、1986年、1991年、1995年、1999年、2003年、2007年、2011年、2015年舉辦了九屆。全國少數民族文藝會演每五年舉辦一次。我國是世界上唯一由國家定期舉辦全國性少數民族文化和體育活動的國家。這項制度也有力地促進了少數民族和民族地區文化事業的發展繁榮。此外，改革開放以來，我國還建立了每三年舉辦一次全國少數民族曲藝展演，每四年舉行一次全國少數民族文學“駿馬獎”評選活動制度。建立了保障少數民族特需生活用品生產供應制度，對生產民族特色的服裝、鞋帽、家具、綢緞、食品、生產工具、手工藝品、裝飾用品、樂器以及邊銷茶等的企業實行提供貼息貸款、減免稅收等優惠政策。

（二）建立健全保障各民族共同繁榮發展制度

建立健全幫助少數民族和民族地區加快發展的相關制度。1979年，中央決定由北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西和新疆，山東支援青海，上海支援云南和寧夏，全國支援西藏。1983年1月，國務院批轉國家計委和國家民委的《經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要》，明確了對口支援工作的原則、重點等具體問題。1996年7月，國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，確定有關省、市與民族地區開展扶貧協作。為加快新疆經濟社會發展步伐，2010年中央決定由19個省、市對口支援新疆。民族地區是全面建成小康社會的難點地區。黨的十六大提出全面建設小康社會目標后，國家進一步加大了支持少數民族和民族地區發展的力度，相繼制定和實施了《關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》《關于近期支持西藏經濟社會發展的意見》《關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》《關于進一步促進青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》《關于支持云南省興邊富民工程的意見》《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》等文件，批準實施了《廣西北部灣經濟區發展規劃》。黨的十八大以來，在決勝全面小康背景下，國家進一步加大了對民族地區的幫扶力度。習近平同志多次強調：“全面建成小康社會，一個民族都不能少。”①中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017年，第166頁。全國11個集中連片貧困地區絕大部分是少數民族聚居地區，針對這一實際，國家對這些地區給予了前所未有的支援幫助。特別是對屬于深度貧困的“三區三州”②“三區”指西藏自治區，新疆維吾爾自治區的和田地區、喀什地區、阿克蘇地區和克孜勒蘇柯爾克孜自治州，青海、四川、甘肅、云南四省的藏區；“三州”指云南怒江傈僳族自治州、甘肅臨夏回族自治州、四川涼山彝族自治州。更是給予特殊扶持。此外，在加快民族地區發展社會事業方面，1992年3月，第四次全國民族教育工作會議決定，組織經濟相對發達的省、市對口支援少數民族貧困地區教育事業。同年10月，國家教委下發《關于對全國143個少數民族貧困縣實施教育扶貧的意見》，確定沿海省、市與143個少數民族貧困縣結成“一對一”幫扶關系。2009年，國務院召開了全國少數民族文化工作會議，并印發了《關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》，從多個方面提出了推動少數民族文化事業繁榮發展的政策措施。2015年國務院印發的《關于加快發展民族教育的決定》，從健全教育培養制度、完善教師培訓機制、完善經費投入機制、改革考試招生制度等方面作出具體安排部署。2018年1月，國家體育總局、國家民委印發了《關于進一步加強少數民族傳統體育工作的指導意見》。

建立了制定實施國家專項規劃制度。針對全國2.2萬公里的陸地邊界線中有1.9萬公里在民族區域自治地方，135個陸地邊境縣（旗、市、市轄區）中有107個是民族區域自治地方，邊境地區少數民族人口占一半多的實際，國家于2000年開始實施興邊富民行動。國家民委、財政部制定了《全國興邊富民行動規劃綱要（2001—2010）》。2007年6月，國務院辦公廳印發《興邊富民行動“十一五”規劃》，標志著興邊富民行動進入了一個新的發展階段。之后，經國務院同意，國務院辦公廳分別于2011年和2017年印發了《興邊富民行動規劃（2011—2015年）》和《興邊富民行動“十三五”規劃》。針對少數民族事業處于相對落后狀態的實際，2007年，經國務院同意，國務院辦公廳印發了《少數民族事業“十一五”規劃》。這是新中國成立以來國家制定的第一個少數民族事業發展專項規劃，在民族事務治理現代化進程中具有重要的標志性意義。我國55個少數民族中，有22個民族的人口在10萬以下，習慣上稱為人口較少民族（后來擴大為人口在30萬以下的28個民族）。這些民族中的絕大多數在解放后跨越了一個或多個社會發展階段直接進入社會主義，發展水平總體上處于滯后狀態。為了幫助這些民族加快發展，國家也制定了專項規劃。國務院還于2006年專門召開了全國扶持人口較少民族發展工作會議。從“十三五”開始，《少數民族事業發展規劃》和《扶持人口較少民族發展規劃》合并為一個規劃。2016年12月，國務院印發了《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》。這些制度化措施，彰顯了改革開放以來民族事務治理上分類指導的原則，增強了民族事務治理的針對性、實效性和系統系，有力地提升了民族事務治理現代化水平。

（三）建立健全促進民族關系和諧發展的制度

改革開放以來，為適應民族工作需要，我國建立健全了一系列旨在促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的制度。一是進一步完善了民族知識、民族理論、民族政策和民族法律法規的宣傳普及制度。堅持不懈地在全社會開展民族理論、民族政策、民族法律法規以及民族基本知識的教育宣傳。民族知識納入小學教育范疇，民族團結教育納入公民道德教育全過程，民族法律法規納入全民普法教育規劃。二是建立健全了檢查民族政策貫徹落實情況制度。針對少數地方出現賓館、飯店、出租車、商店等服務行業對少數民族人員的拒住、拒食、拒載、拒賣現象，有關部門聯合對全國13個省（區、市）和國務院12個部門進行了檢查。2006年，全國人大常委會將《民族區域自治法》列為年度執法檢查重點。三是建立完善了民族團結進步創建和民族團結進步模范表彰制度。1982年，新疆在全國率先開展 “民族團結月”活動，隨后在全國逐步推廣并形成制度化。民族團結進步創建活動的主要任務是緊緊圍繞本地區本單位的中心工作，通過加強宣傳教育和為各民族群眾辦實事、辦好事等途徑，最大限度調動各族群眾的積極性和創造熱情，加快各地經濟社會發展，營造各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展良好氛圍，提升各族人民的生活幸福感。為表彰民族團結進步創建活動中涌現出的大批模范集體和個人，1988年4月國務院召開了第一次全國民族團結進步表彰大會。之后，國務院又于1994年、1999年、2005年、2009年和2014年召開了第二、三、四、五、六次全國民族團結進步表彰大會。為推動民族團結進步創建活的深入發展，促進民族團結進步創建工作大眾化、常態化、規范化，2010年2月，中央宣傳部、中央統戰部和國家民委聯合印發了《關于進一步開展民族團結進步創建活動的意見》，從指導思想、活動形式、工作機制和具體要求等方面提出了指導性意見。四是進一步完善了民族事務治理政治協商制度。全國政協委員涵蓋了55個少數民族。五是完善了民族區域自治地方逢十周年慶祝活動制度。自治區的逢十周年慶祝活動，中央組派代表團出席；自治州的慶祝活動，中央有關部委聯合組派祝賀團出席；自治縣（旗）的慶祝活動，全國人大民委和國家民委派祝賀團出席。這些制度，體現了民族事務治理的中國特色，彰顯了民族事務治理的時代特征，揭示了民族團結進步的中國經驗和中國智慧，有力地提升了民族事務治理現代化水平。

結語

改革開放以來，我國以頂層設計為先導，以法制建設為保障，以制度建設為重點作為主要路徑推進的民族事務治理現代化實踐取得了顯著成效。這些成效表明，我國民族工作的基本理念、基本理論、基本政策、基本實踐和基本經驗是正確的。我們已經開辟了一條符合我國國情、具有中國特色的解決民族問題正確道路。而改革開放以來民族事務治理現代化的豐富實踐，也從各個方面進一步夯實這條正確道路的實踐基礎，為在新的歷史條件下堅定不移走中國特色解決民族問題正確道路提供了有力保障。對此，我們應當充滿自信，保持清醒，而不能妄自菲薄。世界上找不到兩個國情完全相同的國家，也找不到能夠適合不同國家的民族事務治理模式，中國的民族事務治理一定要立足中國的實際。正如習近平同志所指出：“中國有960多萬平方公里土地，56個民族，我們能照誰的模式辦？誰又能指手畫腳告訴我們應該怎么辦？”①《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第286頁。習近平總書記還指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”②《習近平談治國理政》，第105頁。我國今天的民族事務治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、社會變革、經濟文化發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果，是我國長期作為統一的多民族國家發展的歷史邏輯和中國特色社會主義事業發展的現實邏輯共同作用的產物。在民族事務治理體制機制特別是基本制度上，我們不能“看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有缺陷，要搬過來；或者，看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，要去除掉。”③《習近平談治國理政》第2卷，第286頁。在中國特色社會主義新時代，繼續推進民族事務治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代發展要求，既改革實踐證明已經不能適應民族團結進步事業發展要求的體制機制、法律法規，又不斷建立健全新的體制機制和法律法規，使民族事務治理各方面的制度更加科學、更加完善，不斷提升我國民族事務治理體系和治理能力現代化水平，確保民族事務治理與中國特色社會主義事業發展要求相適應、相促進。