健康中國戰略背景下養老產業發展問題探析
——以湖南省永州市為例

劉燕屏

（中共永州市委黨校　馬克思主義基礎理論教研室，湖南　永州　425000）

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。黨的十九大報告指出，要堅持在發展中保障和改善民生，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老的政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。湖南省永州市委、政府準確把握時代機遇，積極探索養老改革試點，做好養老服務業發展的長遠規劃和布局，確保黨委政府各項養老政策落地見效，讓更多的老年人享受到幸福感和獲得感。

一、永州市積極發展養老產業的措施和成效

（一）健全社會養老保障體系

1.完善照護保險制度。永州市政府制定出臺了《關于推進供給側結構性改革促進經濟持續健康穩定發展政策措施》的通知，積極推進社會養老保障體系建設。永州市初步建立市區照護保險制度，截至2017年9月，有2600人享受到照護保險待遇，發放金額760.39萬元。

2.保障特困老人供養標準自然增長。永州市政府從財政資金上確保特困老人供養標準自然增長，農村五保供養對象的生活水平明顯提高，分散供養達到每年3200元，集中供養達到每年5700元，集中供養率達30%。納入城市低保和農村低保的60歲以上老年人分別為29228人、73599人，分別占城市低保、農村低保總數的25.7%、18.8%，月人均救助水平分別達258元、124元。

3.不斷完善扶持優惠政策。永州市以縣（市）區為單位建立困難老年人政府購買服務制度，將低保老年人列入政府購買服務范圍。在永州市，凡是舉辦以城鄉老年人為主要服務對象的社會養老服務機構，均可享受規劃引領、土地供給、稅費優惠、信貸支持、資金補貼、醫養融合等六個方面的政策扶持；對于新建和改擴建養老服務機構，分別給予每張床位3000元、1500元的一次性建設資金補貼。

（二）加快養老服務基礎設施建設

根據國際慣例，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。按照這個標準，永州市人口已處于老齡化狀態，必須加快養老服務基礎設施建設。［1］

1.增強公辦養老機構的托底能力。永州市將城鄉養老設施建設作為破解社會化養老工作的突破口，立足實際，堅持“科學規劃、因地制宜、穩步推進”的原則，完善機制，創新舉措，在各級財力相當有限的情況下，不斷加大財政投入，建成并投入運營了一大批城鄉養老設施。2017年，通過加大財政投入，永州市新建了公辦社會福利院、光榮院、農村敬老院、農村五保之家、農村幸福院等一批社會福利機構，養老床位22138張，千名老人擁有床位23.4張。

2.加快發展民辦養老機構。2017年，永州市注冊民辦養老機構有19家，床位數達到3213張。先后涌現出如西夕陽紅敬老院、朝陽護理院等一批在業內有較大影響、社會滿意度比較高的民辦養老機構品牌。截至目前，永州市共有二星級以上農村敬老院28所。

3.加強社區居家養老服務機構建設。根據湖南省“十三五”基本公共服務配置要求，每個街道要建立老年人日間照料中心。到目前為止，永州市已建成標準化老年人日間照料中心4家，標準化社區居家養老服務站（包括提供老年人一日三餐） 34家。建立了社區日間照料中心、社區小型養老機構、城鄉養老服務示范點12家。

（三）養老改革試點的成效初顯

1.探索醫養結合的模式。2014年，江永縣社會福利中心與該縣現代醫院聯合創辦了永州市首家醫養結合養老機構。道縣社會福利院與縣中醫院聯合創辦了醫養結合養老機構。2015年，祁陽縣民政局與湖南大森林醫藥有限公司共同興辦了祁陽縣永和養老公寓，成為永州市首家集醫療、養老、康復為一體的大型養老機構。雙牌縣社會福利中心公建民營改革試點工作，在2016年全省養老服務業推進會上得到推介。祁陽縣永和老年公寓被推薦為“湖南省十大社會養老服務品牌”候選單位。這些探索與改革，不僅破解了永州市公辦養老機構缺乏運營管理經驗與專業服務的難題，而且有力促進了養老服務的專業化、社會化和市場化。

2.推行“互聯網+養老服務”，效果明顯。永州市以縣（市）區為單位，組織建立居家呼叫服務平臺，全市8000多名獨自居住的空巢老年人能夠享受到各類居家養老服務。通過互聯網+平臺，將全市養老服務、醫養服務、護理康復、老年地產和旅游等老齡產業匯集，介紹養老機構情況，提供健康咨詢和中老年產品銷售，推薦理財指南，分享旅游線路等，得到社會各階層的廣泛認可和贊同。這些舉措，有力地促進了永州市養老產業的發展。

（四）營造濃厚的敬老助老社會氛圍

永州市連續五年在全市組織開展敬老助老先進縣（市）區競賽活動，營造濃厚的敬老助老的文明風尚。今年，圍繞“關愛老年人，學習十九大精神”的主題，永州市開展了一系列“敬老愛老”活動。

1.弘揚敬老愛老傳統美德。永州市編印了《老年人優待政策宣傳手冊》，免費發放給社區群眾。舉辦了“敬老月”等系列活動，開展了“老有所為”先進典型人物、“孝親敬老之星”“敬老文明號”等評選評比活動，予以表彰獎勵。聯合義工協會，組織志愿者、義工為社區老年人開展志愿服務以及適宜老年人參加的游藝活動，形成了敬老助老和老有所為的濃厚氛圍。

2.不斷豐富老年人的文化生活。永州市積極開展老年人教育機構建設。目前，全市共有老年學校147所，其中市級老年大學1所，各縣區老年學校10所，鄉鎮67所，村69所，開設了老年健康保健、書法、攝影、舞蹈、合唱、太極拳、電腦等30多個專業。2016年，參加各類老年學校學習的學員1.59萬余人次，累計結業13.54萬人次。同時，開展老年文化進社區活動，與市直屬機關書畫協會聯合舉辦“九九重陽染丹青”優秀老年書畫作品展等活動，豐富了老年人的文化生活。

3.全面落實老年人的優待政策。永州市落實了老年人乘車、就醫、游公園等各項優待政策，為90至99歲高齡老人發放了每人每月100元的高齡補貼，為100歲以上老人發放了每人每月400元的長壽保健金，為65周歲以上失能、半失能困難老人落實了每人每月20元的基本養老服務補貼，在全市推行并落實了老年人意外傷害保險和養老機構責任保險。充分發揮老年協會的功能，實現老有所樂。截至2016年底，永州市共有老年協會4281個，其中城市社區老年協會151個，覆蓋率98%，農村村級老年協會4130個，覆蓋率97.2%。

（五）切實加強養老服務管理

永州市嚴格按照《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》的要求，依法開展養老機構設立許可，從養老機構的準入、建設、管理、運營等各個環節加強監管，推動了永州市養老事業的持續健康發展。

1.強化養老服務機構的安全監管。永州市將養老機構消防安全和安全生產納入民政系統目標管理考核范圍，聯合公安、消防等部門開展了專項檢查；為養老機構從業人員舉辦了消防知識講座，提高城鄉養老服務機構從業人員的安全防范意識；不斷強化養老服務人才建設，組織開展了養老護理員培訓，全市共培訓養老護理員742人。

2.加強養老服務信息平臺建設。2016年，永州市采取公建民營方式，完成了冷水灘區、雙牌縣養老服務信息平臺建設，分別委托冷水灘區和美家政養老服務管理有限公司、雙牌縣康樂年華養老服務中心運營管理，為轄區老年群眾開展居家養老服務。零陵、祁陽、東安、道縣、寧遠、江華等六縣區養老服務信息平臺項目已由省民政廳立項并給予資金資助。

3.加強對農村敬老院的管理。為更好地加大農村敬老院建設和管理力度，永州市出臺了《關于進一步健全特困人員救助供養制度的實施意見》《農村敬老院標準化建設與管理辦法》以及《農村敬老院規范化管理最優最差評比和等級評定方案》等文件，開展了“星級農村敬老院”評定活動，極大地提升了農村敬老院的管理水平。

二、永州市發展養老產業面臨的困難

（一）養老基礎設施比較落后，難以滿足養老服務的需求

1.農村養老基礎設施落后于城市。由于城鄉之間、區域之間發展不平衡，農村養老的基礎設施明顯落后于城市養老基礎設施。永州市現有的養老基礎設施總量供給嚴重不足，養老服務制度基本上還是補缺型的，保障的范圍相對較小，還沒有形成惠及城鄉全體老年人的制度體系。

2.養老床位供需矛盾凸顯。養老床位少不能滿足老年人的需求，截至2016年12月，永州市共有各類養老機構957家，養老床位20138張，這僅僅占60歲以上老年人口的2.14%。同時，養老基礎設施利用率非常低，功能也不齊全，服務水平比較低，還不能滿足老年人的生活需求。

3.民辦養老機構的保障功能不全。民辦養老機構設施規模小、檔次低，保障功能不全，服務水平不高，只能提供簡單生活服務，護理康復、精神慰藉、文化娛樂等服務功能亟待加強，難以適應有入住意愿老人的養老服務需求。有些社區居家養老、社區日間照料中心、社區小型養老機構、城鄉養老示范點缺乏長效的資金保障，加之經費不足，運營艱難。

（二）政策落實不到位，難以吸引社會資本投入養老事業

1.政策落實不到位。永政發［2015］8號文件明確規定了政府承諾兌現的事項，但在實際操作過程中難以落實。已有政策強制性較低，各部門為了自己的利益，可以不執行或敷衍了事，導致執行不到位。有關部門并沒有出臺可供操作的配套政策，規劃、用地、稅費、金融、建設和運營補貼等優惠政策無法執行，一定程度上影響了社會力量投入養老事業的積極性。養老設施建設規劃滯后，全市還沒有統一的社會養老服務體系建設總體規劃與詳規，市、縣區、鄉鎮、村四級養老服務機構如何布局，用地問題怎么解決，沒有明晰的政策牽引，導致社會資本想進入而無法進入。

2.運營成本比較高。因為老年人收入普遍低，能夠支付的養老服務費用也非常有限，因此，養老機構要提供更多服務，提高收費標準，受限較多。而養老機構需要支付的人力資源費用、水電燃氣費用，卻在年年上漲，運營成本不斷增加，盈利狀況每況愈下。這在某種程度上也影響了養老事業的發展。

3.醫養結合進展緩慢。由于失能、部分失能老年人口大量增加，老年人的醫療衛生服務需求和生活照料需求也日益增加，迫切需要為老年人提供醫療衛生與養老相結合的服務。但有限的醫療衛生和養老服務資源以及彼此相對獨立的服務體系，不能滿足老年人的需要。在推廣醫養結合的養老服務發展模式過程中，很難有效整合衛生、民政和社保部門的有利資源，養老機構與醫療機構的合作渠道就難以通暢。

（三）專業的養老服務人才匱乏，無法滿足多元化養老服務需求

1.專業服務人才缺乏。目前，永州市養老服務人員特別是養老護理員年齡普遍偏高、文化程度偏低、專業培訓欠缺，專業技能不強，根本談不上專業化服務。特別是民辦養老機構護理人員，多數是從社會上隨意招收的，文化水平和服務素質參差不齊，也沒有經過嚴格的專業培訓，基本不具備專業管理、專門護理的技能要求。

2.工作人員配備不足。養老服務管理和護理機構的工作人員沒有按照規定標準配足，同時，由于工作環境差、工作強度大、責任要求高、工作待遇低、保障不健全，導致專業技術人才尤其是醫護人員不愿從事該項工作，造成隊伍專業化程度低。養老機構片面地認為養老服務只要“態度好就行，誰都能干”，把人才策略簡單化，不重視員工的職業規劃和培養。

3.養老服務水平比較低。永州市民營養老機構普遍存在基礎設施比較簡單、功能比較單一的情況，服務內容也只限于提供飲食、住宿等簡單的生活照顧，缺少醫療保健，更不用說提供文化娛樂、健身器材等設施，直接影響著老年人入住的生活質量。

（四）養老領域非法吸收公眾存款現象突出，損壞行業的整體形象

1.民政部門難以有效監管養老機構的非法集資。永州市有3家養老機構存在非法集資風險，其中，民政部登記一家，因收取老人床位預訂金，涉嫌“非法吸收公眾存款”，被公安機關立案偵查；工商部門登記兩家，也存在與被公安機關立案偵查的養老機構類似的收取床位預訂金行為。這3家養老機構，民政部門均未發放養老機構許可證。雖然民政部門屬于養老行業主管部門，但民政部門在非法集資上無查處權，因此，也無法行使有效監管權。

2.政府監管能力不夠。永州市有一些養老機構特別是民辦小型養老機構，大多租用房屋，很難達到養老機構設立許可的條件，以至于長期脫離政府監管，導致底數不清、情況不明，帶來很大的安全風險。對于這些未經許可開辦的養老機構，主要監管部門（民政系統）除了對他們說明情況、解釋和勸阻之外，就沒有強有力的處罰措施，即便是多部門聯合執法，也多被養老機構以在院老年人安置問題為由拒絕停辦，有時候還不能得到入住老年人的理解和支持。同時，永州市鄉鎮、村一級民政部門人員編制嚴重不足，工作人員主要忙于民政撥款等事務，很難有時間對養老機構進行監管。

三、永州市加快發展健康養老產業的對策

國家統計局最新數據顯示，我國60歲以上老年人口達到2.3億人，占全國總人數的16.1%，預計到2020年老年人口將達到2.56億人，2025年將突破3億人。人口老齡化已經進入一個快速增長階段。［2］當前，全國養老機構人員不到60萬，持證上崗的人數不足5萬，缺口已超千萬級別。［3］加快發展養老服務業，事關廣大老年人的切身利益，是惠及當前乃至長遠的迫切任務和重大民生幸福工程，對加快轉變經濟發展方式，推進養老服務業供給側結構性改革具有十分重要的現實意義。

（一）突出政府主導，強勢推進養老服務體系建設

1.科學編制養老事業發展規劃。根據國家和省里關于養老服務業發展的要求，到2020年，永州市要建成養老床位39266張，每千名老人擁有養老床位將達到35張以上，其中護理型床位占比不低于30%，城鄉養老服務設施覆蓋率分別達到100%和60%以上，基本養老服務補貼覆蓋率2018年要達到100%。根據這一要求，結合市情，永州編制出臺了全市養老服務業和老齡事業“十三五”發展規劃，把養老事業作為朝陽產業培育，以此撬動第三產業的發展。

2.完善各項扶持政策。要及時調整和修改與養老服務業發展不符合、不適應的政策舉措，積極調動更多的社會力量參與養老服務事業的發展，給予他們政策支持和扶持力度，為他們創造良好的發展機遇。

3.加大資金投入力度。《“健康中國2030”規劃綱要》中明確提出，到2020年，建立覆蓋城鄉居民的中國特色基本醫療衛生制度，健康素養水平持續提高，健康服務體系完善高效，結構合理的健康產業體系，主要健康指標居于中高收入國家前列。為實現這一目標，永州市將為養老產業建立穩定的財政投入機制，將養老服務項目納入公共財政預算，確保養老服務投入不低于財政增長幅度，從資金投入上保證養老產業的健康發展。同時，擴大社會福利彩票銷售和慈善資金募集力度，不斷增加福利彩票和慈善募捐在養老服務資金中所占的比例。

（二）樹立“生態+康養”的產業理念，加快發展機構養老服務

1.做好森林康養產業。樹立“生態+大健康”的理念，做好永州市森林康養產業發展頂層設計，積極引進戰略投資者，重點打造永州市森林植物園、金洞林場和陽明山3個省級康養示范基地，把新田縣“湖南省海外高層次專家休假養生基地”做優建強，爭取建成全國知名、省內一流的康養示范基地。以此為龍頭，帶動各縣區創建一批省級以上森林康養基地，建設一批特色養生品牌，把永州市建成國內外知名的生態養生養老城市。

2.大力發展養老服務機構。爭取永州市、冷水灘區、寧遠縣社會福利中心在今年內投入運營；督促零陵區社會福利中心抓緊裝修進度，爭取早日投入運營；重點扶持江華縣、道縣、東安縣和新田縣福利中心建設；全面完成農村敬老院的新建任務，推進全市現有農村敬老院改造升級。積極鼓勵和吸引社會資本參與養老服務事業發展，提高社會投入占比，形成多元化資金投入機制。不斷提高民辦養老服務機構床位的一次性建設補貼和日常運營補貼。鼓勵社會力量通過股份制、股份合作制、合建合營等模式投入養老機構建設和運營。依據國家和湖南省的有關規定，對民辦養老服務機構使用水、電、氣、有線電視、固定電話等按照規定減免費用。大力發展養老護理、康復保健、社區服務、老年旅游等養老服務產業，培育一批老年服務龍頭企業。鼓勵扶持企業開發和生產滿足老年人不同需求、門類齊全、品種多樣、經濟適用的產品。

3.大力發展醫養結合的護理機構。探索建立“醫療+康復+養老”三位一體醫養結合模式，制定和出臺鼓勵醫療機構加入醫養結合的指導政策，充分利用現有敬老院、養老院的空余床位和設施，挖掘醫院潛在醫療技術和床位資源，走出一條“醫養結合”的新路子。例如，養老院與醫院合作，實行醫養一體化，由醫院提供醫療、康復、護理服務，養老機構負責老年人的生活、護理等日常活動。鼓勵在規模較大、條件相對較好的養老機構中設置醫院或醫務室，并列為醫保定點單位；鼓勵鄉鎮、街道醫療衛生服務機構開展老年護理工作。推動養老機構和醫療機構的雙向合作和互利互惠，積極探索組建醫養聯合體。推動醫療衛生服務向社區、向家庭不斷延伸，實現基層醫療衛生機構與社區養老服務機構更好的銜接。

（三）強化資源整合，大力發展居家養老服務

1.加強居家養老服務設施建設。永州市要按照就近方便、小型多樣、功能配套的要求，將城鎮中廢棄的廠房、醫院、轉型中的黨政機關和國有企事業單位舉辦的培訓中心、療養院及其他具有教育培訓或療養修養功能的各類機構等，經過一定的程序，整合資源，打造成社區小型養老機構，提高城鄉居家養老服務的水平。

2.增強居家養老服務的功能。要有效地將政府與社區、市場和老年人有機地聯系在一起，為老年人提供更豐富的養老服務。同時，提供老年護理、老年醫療、老年消費和老年金融等各種新型養老模式，建立連鎖經營的宜居宜養服務新模式。

（四）深化體制改革，不斷提升管理服務水平

1.深入開展養老服務業體制改革。積極推進現有養老機構的轉型升級，著重培育發展一批品牌化、連鎖型的養老服務機構。加快永州市養老機構體制改革，根據實際情況，設立專門的公辦養老機構，實行事業單位法人登記制度。有條件的公辦養老機構，可按國務院文件規定改制成企業，更好地發揮養老機構的社會功能。

2.穩步推行政府購買養老服務。政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式，加快服務業發展，引導有效需求的途徑，對深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合社會各種資源，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率都具有非常重要的意義。永州市政府要積極推行政府購買養老服務，進一步加大財政支持力度，按照適度普惠型福利政策的要求，選擇適合的政府購買養老服務模式，擴大政府購買養老服務的對象，讓更多的老年人都能夠享受到居家養老服務。

3.切實增強農村的養老服務能力。加大對農村養老服務的扶持力度，推動公共服務資源向農村養老服務傾斜。積極推進農村敬老院轉型為區域性養老服務中心，在保障五保對象集中供養的基礎上，積極為有需求的其他老年人提供養老服務，提高敬老院的床位利用率。鼓勵各級政府、農村集體、社會和個人利用集體、個人的空置房或空閑地，建立小型互助式老年集中居住生活區、小型托老所等，實行規范管理，確保安全運行。

（五）強化教育培訓，建設一支業務精素質強的專業隊伍

1.建立人才培養的長效機制。人才是發展康養事業十分重要的條件之一。根據康養產業的專業人才現狀，永州市要分期分批開展短期培訓、長期培訓、在職培訓、業務進修、師生交流互動等形式，加強對養老從業人員的業務素質培養，實現養老產業工作人員持證上崗100%，管理人員培訓100%，專業服務人員培訓100%，提升康養產業管理和專業人員的業務技能水平。根據永州市的教育資源，可以考慮在永州職業技術學院、瀟湘技師學院、永州工商職業中專等大中專院校中開設養老服務業方面的專業和課程，加快培養養老方面的專業人才。提高康養職業人才素質，為康養事業發展提供源源不斷的高素質人才。

2.提高現有從業人員的素質。養老服務，好比學校、醫院，對從業人員的專業技能要求比較高，加之服務對象是機體功能弱化的老年人，因此，要嚴格規定從業標準。例如，必須具備什么條件，才有資格擔任養老機構的院長，養老機構應該配備多少專業人員，工作人員應持有從業資格證書等，只有這樣，才能保證為老年人提供高質量的服務。為此，要探索建立專業技術人員等級評定、晉升職級的考核辦法，推動養老機構按照服務對象總數的一定比例配備專業人員。加大公益慈善類社會組織培育力度，積極發展養老服務志愿者隊伍，鼓勵社會志愿者參與各種為老年人的志愿服務。

3.積極推進標準化建設。目前，我國還沒有統一的養老服務業標準，因此，要盡快研究制定明確的養老機構建設、設計規范，行業準入、服務標準和評價體系，完善收費機制、護理技術、食品衛生消防安全、醫療保障、教育培訓和應急處置等具體實施細則，形成管理規范的制度體系。

參考文獻：

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［2］程強.人口老齡化下的養老產業發展［J］.勞動保障世界（理論版），2012（12）.

［3］林菡雅.養老產業與金融如何協調發展［J］.中國社會工作，2016（20）.