養老金調待三議

古斌

今年全國兩會后，經國務院批準，人社部、財政部接連發布兩個有關養老金待遇調整的重磅文件——《關于2018年調整退休人員基本養老金的通知》和《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》。兩個文件針對群體不同，政策要點各有側重，都是貫徹落實黨的十九大精神，不斷滿足億萬參保老年人美好生活愿望的善舉，也是完善養老保障制度的實招。

對退休人員，已是連續第14年全國統一提高基本養老金，今年調待保持了前幾年有關調整范圍、實施時點、資金來源、紀律要求等政策連續性，并有一些新的發展變化；對城鄉居民，提出建立待遇確定和正常調整機制的思路，是個新突破。把這兩件事聯系起來，無論從公眾感受還是專業眼光看，有3個角度值得重點解讀和評議。

從宏觀角度把握調待水平

今年調整退休人員養老金的總體水平定為平均提高5%左右。或許有人覺得，相對于2016年的6.5%和2017年的5.5%，增幅逐年下降，似未達到心理預期。但理性地看，這是根據經濟社會發展、收入分配公平調節、各方面承受能力等因素綜合確定的。有幾組關聯數據可作為觀察點：一是去年全國人均GDP增長6.3%，城鎮居民家庭人均可支配收入毛增長8.3%，今年安排的基本養老金平均增幅，與這兩個基礎數值的比例關系分別為80%和60%，是大體恰當的。二是去年全國CPI增長1.6%，5%的養老金增幅完全能夠消化物價上漲，可以使退休人員分享社會經濟發展成果。三是去年全國城鎮職工基本養老保險基金總收入增加7700多億元，考慮到今后退休人員還要持續增加的支出需求，以及為應對老齡化高峰作必要基金儲備，將新增收入的近30%用于提高現有1.1億多退休人員的待遇水平，是較為合適的。

基本養老金待遇涉及每個參保退休人員的切身利益，微觀性較強，但調待總體水平的確定具有高度的宏觀意義，即關系到全社會的收入分配公平問題。世界各國因社會保障模式不同，調整養老金水平的方式也有差別，歸納起來，大體有與工資收入關聯、與物價關聯、與二者同時關聯3種。1952年國際勞工組織第102號公約曾提出，定期支付的老齡津貼標準應不低于“普通成年男性勞動力”工資的40%。德國阿登納政府1957年重建養老金制度時，摒棄了俾斯麥制度采取的僅為防范老年人陷于嚴重貧困的“殘余模式”，改為養老金水平與退休前收入掛鉤并隨工資增長而提高，是典型的工資替代率確定法。挪威基本養老金實行16歲以上公民居住或工作1年獲取1個G點的計發辦法，國會每年根據平均工資和物價指數批準當年的G點值，是兩因素結合的調整方法。但觀察多年來養老金待遇調整的國際趨勢，有主要與物價掛鉤的傾向，在實行普惠性社會援助模式的國家尤其明顯。據經合組織（OECD）2015年發布的《養老金概覽》，大多數OECD國家對第一支柱養老金設立了與物價掛鉤的調整機制。如美國于1972年對聯邦老遺殘制度（OASDI）建立了指數化調節機制，每年當CPI超過3%時就適當提高待遇標準，而未達3%時，與下年合并調整。實行社會保險模式的法國，在1993年改革退休制度時，養老金水平不再與工資掛鉤，只與生活成本掛鉤。加拿大養老金計劃（CPP）是一項政府管理、雇傭雙方繳費的公共計劃，在1997年改革時，甚至曾提出過“部分去指數化”方案，即養老金待遇調整設定為CPI-1%，但最后確定為按年度通脹率調整。發達國家之所以有這樣的趨勢，主因是人口老齡化的超高壓力。隨著老年人口比重增大，如何在社會總財富分配中既維持老年群體適度的生活質量，又不損傷社會生產的原動力，成為各國社會政策關注的重點之一。而對大多數發展中國家來說，減貧仍是主要目標，因而把逐步提高養老金水平、維持必要的工資收入替代率作為重點政策取向。我國正處于這二者的交叉點——屬于發展中國家，但老齡化壓力又近似于發達國家，社會訴求多元，基本養老保險面臨減貧和防止泛福利化的雙重任務，所以權衡代際公平關系的難度尤大。借鑒他國經驗教訓，合理確定養老金待遇水平及其調整力度，是我們需要長期探索的課題。當前，在高于CPI、低于工資增幅的區間作出選擇，是慎重穩妥的。

從結構角度把握調待方法

今年退休人員基本養老金調待繼續采取定額調整、掛鉤調整與適當傾斜相結合的辦法，兩部文件對此作了具體詮釋——定額調整要體現公平原則；掛鉤調整要體現長繳多得、多繳多得的激勵機制，可與退休人員繳費年限（或工作年限）、基本養老金水平等因素掛鉤；適當傾斜的主要對象是高齡退休人員、艱苦邊遠地區退休人員。這3部分結構的比重由地方依據實際合理確定。

這一套結構性調整方法已經過多年實踐摸索，今年表述更明確，可以說基本定型了。放眼世界，別國也有類似的方法，但大都分散體現在多項老年保障計劃中。如美國的基本保障制度除了OASDI外，還有專門針對收入較低老年人和殘疾人的補充保障計劃（SSI），而繳費確定待遇的機制主要體現在401K等職業養老金計劃中。又如瑞典的強制型養老金分為專門針對低收入者的“保障養老金”，按統一標準發放并據物價變化調整；針對中高收入者的“收入養老金”，按個人賬戶積累及通貨膨脹和工資增長情況確定待遇水平；還有“增值養老金”，由個人自由選擇投資，待遇水平則主要取決于投資回報率。我國多層次養老保障體系尚未發育成熟，“第一支柱”占退休人員收入的絕大部分，因此目前只能在職工基本養老保險制度內分結構調整待遇，而各部分比重大小需因時因地制宜——待遇差距大、群體矛盾突出的地區，定額調整的比重宜大一些；待遇平均度高、需強化激勵的地區，可適當加大掛鉤調整的比重。至于適當傾斜政策，將來可能只限運用于低收入高齡老人，是對低工資時期導致待遇不足的一種歷史補償；而對艱苦邊遠地區，長遠看，更適宜通過提高工資收入從而增加繳費的路徑來解決退休人員待遇水平問題，目前的傾斜政策應看做是過渡性措施。

從長遠角度把握調整機制建設

城鄉居保從試點到推開，一直實行中央確定基礎養老金最低標準、地方可在此基礎上視財力適當提高、個人賬戶養老金按儲存額計發的待遇確定方法，2014年全國統一提高過一次基礎養老金標準，但與連續14年調整的職工養老保險相比，始終缺乏連續性、穩定性的調整機制建設。今年兩部指導意見的發布，對5億多參保居民來說，不啻于春風甘霖。

“建機制”遠不是加幾個錢那么簡單的操作，首先要明確作用范疇，包括基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整兩個方面，而不僅是后者；其次要明確遵循原則，即激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度；最后要明確中央和地方責權分工，既強調制度統一性，又兼顧地區差異性。兩部文件在這個總體框架下，從4方面較細致地勾畫了機制的輪廓：第一，中央確定全國基礎養老金最低標準的依據是全國城鄉居民人均可支配收入和財力狀況，而適時調整這一標準的主要考慮因素是居民收入增長、物價變動、職工基本養老保險等其他社保標準調整情況。這些明晰的參量指標，表明城鄉居保基礎養老金調整將由9年來的“試車”軌道駛入正常軌道。第二，對地方在全國統一最低基礎養老金基礎上提高標準，指導意見有3點新意：一是把以往政策表述的“可以提高”改為“應當提高”，凸顯地方的責任。二是明確對65歲及以上參保老年居民予以適當傾斜。這個新指向意涵深遠，既是著力解決農村老年貧困問題的一招，又隱含著與職工“漸進式延遲退休年齡”的同步考量。三是新提出“年限基礎養老金”概念，即對超過最低繳費年限的參保者適當加發，是長繳多得原則的落實。第三，在繳費環節，新提出建立兩個機制：一是個人繳費檔次標準調整機制，其政策含義是，目前100元至2000元的12檔繳費標準可由地方根據居民收入增長情況向上合理調整，但為照顧繳費困難群體，仍可保留現行最低標準；為限控高收入群體并平衡制度間關系，最高繳費檔次標準原則上不超過靈活就業人員參加職工養老保險的年繳費額。二是與此相配套，各地要建立繳費補貼動態調整機制，對選擇較高檔次繳費的適當增加補貼，是多繳多得原則的落實。第四，首次明確，基本養老保險基金投資包括目前已積存近6000億元的城鄉居保基金，實現個人賬戶基金保值增值。這為提高居民基本養老金待遇水平和基金支付能力開辟了新的資源。

兩個文件同時出臺，還昭示了新時代的一個新氣象——同步考慮安排職工和城鄉居民養老保險兩大制度的待遇確定和調整，在切實推進城鄉統籌、促進社會公平方面邁出了扎實的新步伐。■