退休審批中出生日期的確定

■文／向春華

核心提示：原勞動保障部 《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發［1999］8號）對退休起算時間的規定是，為規范確定職工退休時間，在本人身份證和檔案記載的出生時間不一致的特殊情況下，以本人檔案中最先記載的出生時間來確定退休時間。這并不是確認上訴人的身份情況，且與最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》并不抵觸。社會保險行政部門對勞動者退休起算時間依據該規范性文件確定并無不妥。

基本案情

1969年12月，吳某從哈爾濱市一中應征入伍。吳某個人檔案最先記載出生時間為《應征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的1954年4月29日。1975年3月吳某退伍，同年6月被安排在江西省九江市封缸酒廠工作，后調入九江市廣播電視局、九江電視臺工作，2014年退休前系江西省廣播電視網絡傳輸有限公司九江市分公司職工。吳某“入團申請書”“退伍軍人證明書”“安置落戶介紹信” “常住人口信息”“戶口簿”和第一、二代居民身份證及相關考核評審表中記載的出生時間均為1955年4月或1955年4月29日。吳某應征入伍前的戶籍檔案材料及出生證材料均未查尋到。2014年4月22日，吳某所在單位江西省廣播電視網絡傳輸有限公司九江市分公司以參保單位名義，向江西省社會保險管理中心遞交了吳某的《江西省參保人員養老金待遇審批表》；4月23日，江西省廣播電視網絡傳輸有限公司向江西省人力資源社會保障廳相關部門遞交了吳某的《江西省參保人員基本養老金申領表》（A4—1）。2014年4月28日，吳某接到江西省人力資源社會保障廳養老保險處的《江西省參保人員養老金待遇審批表》及江西省廣播電視網絡傳輸有限公司的《江西省機關事業單位工作人員退休審批表》，待遇審批表以吳某《應征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的1954年4月29日為其出生時間，據此確定吳某已經達到法定退休年齡、同意其退休并按月領取基本養老金。吳某有異議，于2014年6月21日向江西省人民政府提起行政復議。江西省人民政府于2014年8月19日作出贛府復字(2014)28號行政復議書，維持江西省人力資源社會保障廳在辦理吳某退休和養老金時對吳某出生時間的認定，及以此作出的《江西省參保人員養老金待遇審批表》。吳某不服該行政復議決定，以江西省人力資源社會保障廳對其相關審批表未依法核實其出生時間為由，于2014年12月22日向江西省南昌市中級人民法院提起訴訟，請求依法確認江西省人力資源社會保障廳的行政審批行為違法，判令其重新作出行政審批行為。

審判

江西省南昌市中級人民法院一審認為，江西省人力資源社會保障廳作為省級以上人民政府的勞動保障部門，具有作出退休審批決定的行政職權。吳某的第一代身份證記載年齡雖為1955年4月29日出生，但該身份證簽發日期為1987年10月，而吳某的檔案形成于1969年12月。參照原勞動保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發[1999]8號），如本人身份證和檔案記載的出生時間不一致的，應以本人檔案中最先記載的出生時間為準。上述《通知》雖然是對企業職工提前退休有關問題的規范性文件，但江西省人力資源社會保障廳比照此《通知》中相關規定并不違背法律禁止性規定，且該《通知》至今有效。因此不應認定江西省人力資源社會保障廳在本起退休審批中適用法律錯誤。江西省人力資源社會保障廳相關部門在審批中程序不規范，但審批結果并無不妥。吳某認為該具體行政行為程序違法，認定事實不清，證據不足，適用法律錯誤，依法應予撤銷的理由不足，不予采納。據此，依照《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項之規定，一審法院遂于2015年3月10日判決駁回吳某的訴訟請求。

吳某不服該判決，上訴至江西省高級人民法院。

江西省高級人民法院二審認為:《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》是原勞動保障部在職責范圍內對確定職工退休相關問題下發的規范性文件，是對該辦法的具體應用解釋，與上位法并不相抵觸，在認定被訴具體行政行為是否合法時應承認其效力。江西省人力資源社會保障廳在退休審批過程中發現吳某的檔案中記載的出生時間不一致，《應征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》上記載的出生時間是1954年4月29日，是其檔案中最先記載的出生時間，其他材料記載的均為1955年4月29日。根據上述規定，江西省人力資源社會保障廳認定吳某退休起算時間為1954年4月29日并無不妥。駁回上訴，維持原判決。

吳某不服一、二審判決，向最高人民法院申請再審，請求撤銷原審判決，依法重新審理本案或發回重審。主要事實和理由為：（1）江西省人力資源社會保障廳對吳某出生日期的認定適用法規錯誤，違反最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》中第一條第一款規定“公民的‘出生的時間以戶籍證明為準’”，違反《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發[1978]104號）文件第一條第一款規定“男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連續工齡滿十年的，應當退休”等法律、法規。（2）江西省人力資源社會保障廳對吳某出生日期的認定與客觀事實嚴重不符，在適用證據時嚴重違反法定程序?！睹袷略V訟法》第六章“證據”第六十三條第二款規定：“證據必須查證屬實，才能作為認定事實的根據。”檔案最先記載的出生日期非本人填寫，不代表吳某主觀意愿，由吳某承擔責任和后果明顯有失公正。（3）江西省人力資源社會保障廳在《江西省參保人員養老金待遇審批表》中更改吳某的出生年月屬擅自變更公民居民身份證登記項目，超越法定權限，違反行政法關于“有授權則有行政，無授權則無行政”的基本原則。據此作出的“正常退休”審批決定，行政行為違法，侵害了申請人的合法權益。（4）國務院辦公廳《關于做好規章清理工作有關問題的通知》（國辦發[2010]28號）第三條規定：“未列入繼續有效的文件目錄的規范性文件，不得作為行政管理的依據?！薄蛾P于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》未列入人社部公布的繼續有效規范性文件目錄，因此已不能作為行政管理依據。

最高人民法院認為：再審申請人吳某申請更正其檔案中出生日期的沖突記載，但根據原勞動保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》規定，對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準。至于國務院辦公廳《關于做好規章清理工作有關問題的通知》（國辦發[2010]28號）清理對象是規章，《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》屬規范性文件，不屬于國務院規章清理的范圍，吳某認為《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》沒有上位法依據、系被國務院清理的規章應無效的申請再審的理由不能成立。而《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》對退休起算時間的規定是，為規范確定職工退休時間，在本人身份證和檔案記載的出生時間不一致的特殊情況下，以本人檔案中最先記載的出生時間來確定退休時間，并不是確認上訴人的身份情況，與最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》并不抵觸。故再審被申請人江西省人力資源社會保障廳對吳某退休起算時間為1954年4月29日并無不妥。江西省人力資源社會保障廳作為省級以上人民政府的勞動保障部門，具有作出退休審批決定的行政職權。吳某的退休經江西省社會保險管理中心審核后報江西省人力資源社會保障廳審批，符合職工退休審批程序規定。故再審申請人申請再審缺乏相應的事實和法律依據，一、二審法院的判決符合法律規定。裁定駁回吳某的再審申請。［（2015）洪行初字第3號；(2016)贛行終字第22號；（2017）最高法行申2877號］

另有類似案件裁審結果相同，見張金霞與河南省平頂山市人力資源社會保障局行政爭議案：（2016）豫行終606號行政判決書；（2016）最高法行申5021號行政裁定書。

評析

█ 一、勞社部發[1999]8號文件的法律效力

關于其自身效力問題，首先，8號文件是基本養老保險的國家主管部門制定的關于參保人員退休（領取基本養老金）的具體時間的規范性文件，屬于該部門的法定職權，亦即該部門有權力制定此類規范性法律文件。只要不違反強制性法律規范，該類文件具有法律效力。其次，《立法法》第八條對法律保留事項作了規定，違反法律保留事項的規范性法律文件應當認為是無效的。8號文件規定內容不屬于法律保留事項。最后，8號文件并不屬于清理對象。而且即便屬于清理、廢止對象，未經法定程序廢止依然是有效的。

關于是否與上位法沖突的問題，首先，8號文件不與《社會保險法》《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發[1978]104號）相沖突?！渡鐣ｋU法》和該暫行辦法僅規定了法定退休年齡和繳費年限等，并未涉及參保人員出生時間的確定。8號文件是國家法定主管部門為執行法律法規而作出的具體應用解釋，該解釋不違反《社會保險法》和暫行辦法的規定和原則。其次，8號文件不與《居民身份證法》沖突。《居民身份證法》第一條規定該法的立法目的為“為了證明居住在中華人民共和國境內的公民的身份，保障公民的合法權益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序”。法院認為，《居民身份證法》強調身份證的身份證明效力，而8號文件并未否認身份證的身份證明效力，只是對辦理退休、核定基本養老金過程中身份證與檔案記載的出生時間不一致時如何確定出生時間作了規定，其核心是對退休條件的確定，因此與《居民身份證法》不存在沖突。基于同樣理由，與《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》也不沖突。

█ 二、8號文件規范的對象及其性質

在本案中，最高人民法院認為8號文件具有合法、可適用性的核心理由是，8號文件關于檔案最早記載與身份證記載的出生時間不一致的規定是“對退休起算時間的規定，是為規范確定職工退休時間”。表面上，8號文件是對參保人員出生時間記錄載體的采信問題，似乎涉及公民的身份信息之一即出生時間的確認，但實質上則是確定參保人員的真實退休時間。以本案中吳某情形來說，即確定其究竟應當在2014年退休（以《應征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的出生時間1954年4月29日為依據），還是應當在2015年退休（以居民身份證以及其他檔案記載的1955年4月出生為依據）。特定參保人員具體退休年齡的確定，不屬于公民自然身份的確定，并非只能使用身份證。

一方面，8號文件并未減損退休人員的權利，也沒有增加退休人員的義務。《立法法》第八十條第二款規定，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。8號文件對辦理退休過程中身份證與檔案記載的出生時間不一致的情況規定了一個判斷標準，并非對退休人員增設義務或者減損權利。另一方面，根據權利義務相對應的原則，參保人員的退休，不僅僅與真實的年齡有關，更與其繳費義務的履行有關。而繳費義務的履行雖然通常依據居民身份證記載的年齡（出生時間）確定，但是不能完全如此，特別是在特定歷史時期。單純使用居民身份證記載可能會不恰當地“免除”參加人員的繳費義務，同時不恰當地增加其利益。這一問題實質上涉及社會保險權益記錄的效力。

█ 三、社會保險權益記錄的效力

《社會保險權益記錄》第七十四條第二、三款規定：社會保險經辦機構應當及時為用人單位建立檔案，完整、準確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數據，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結算的會計憑證；社會保險經辦機構應當及時、完整、準確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位為其繳費，以及享受社會保險待遇等個人權益記錄?！渡鐣ｋU個人權益記錄管理辦法》（人力資源社會保障部令第14號）第二條規定：社會保險個人權益記錄，是指以紙質材料和電子數據等載體記錄的反映參保人員及其用人單位履行社會保險義務、享受社會保險權益狀況的信息，其內容包括“參保人員及其用人單位社會保險登記信息”。亦即包括參保人員的出生時間信息，這涉及其是否應當繳費的起始時間，也涉及用人單位的法定義務。這些信息一旦形成，其時間跨度將達數十年，其不但事關參保人個人權益，而且關系社會保險基金，關系到所有參保人的權益。如果不以個人權益記錄作為確定其社會保險權益的核心事實依據，允許參保人在認可、接受權益記錄數十年之后否定該記錄的真實性，不僅很容易產生道德風險、欺詐，從而損害社會保險基金以及他人權益，也會嚴重損害社會保險關系的穩定，增加無限的、不可承受的經辦工作成本和壓力，既不經濟，亦有違法理。因此以社會保險個人權益記錄作為確定本人社會保險權益的基本事實依據，具有合理性和合法性。8號文件所規定的“最早檔案”，實質上屬于個人權益歷史記錄的一種形式，在特定情形下以該“記錄”為準，具有合理性與合法性。■