重視家庭作用 健全社會福利服務體系

■文／謝瓊

家庭照料是福利服務提供的主要途徑

社會福利體系是指以社會照顧和社會服務為中心，旨在促進社會融合，具有社會投資性質的各種社會服務制度和措施組合成的系統，廣義上面對全體社會民眾，狹義上主要面對特殊人群。近些年，隨著少子高齡化的出現和社會保障制度的不斷完善，人們對經濟保障的需求逐漸趨于平穩，而對福利服務的需求日漸凸顯。

一般說來，民眾的福利服務需求主要通過3個途徑滿足：家庭自我供給、市場購買和政府公共服務提供。但隨著家庭規模的小型化，傳統家庭服務能力不斷削弱；在市場發育還不夠成熟的環境下，市場服務良莠不齊；政府雖然在公共服務、社會服務領域投入不少，但總體上，福利服務不充分不平衡的矛盾依舊存在且不斷凸顯。

老年人、殘疾人和兒童等特殊群體是福利服務的主要需求者。無論在理論上還是實踐中，家庭成員在老年人、殘疾人和兒童照料中都是絕對的主力。調查表明，90%以上的老人都愿意在熟悉的家庭環境中養老；殘疾人尤其是老年殘疾人和重度殘疾人的日常生活主要依賴家庭成員照料；兒童不但離不開家庭，原生家庭對兒童的影響會伴隨其一生的發展。近些年來，雖然我國家庭的功能在弱化，但家庭照顧仍然是福利服務供給的主要途徑。

家庭支持缺乏是服務供給不足的主因

古代中國，家庭是國家和社會關系的基礎，夫義妻節、父慈子孝、兄友弟悌、君正臣賢是理想的社會人際關系。新中國成立以后，國家和集體為居民提供了全方位的福利保障，無論在城市還是農村，這種保障雖然基于家庭之上，但在一定程度上替代了部分家庭功能。改革開放后，傳統的家庭價值觀受到市場經濟沖擊，福利社會化成為近些年福利服務政策的基本取向。

從服務效果來看，目前市場化的服務與社會化的服務都沒能充分滿足社會發展對福利服務的需求，家庭成員依然是服務提供的主體。據統計，截至2016年末，全國有各類養老服務機構和設施14萬個，其中，注冊登記的養老服務機構2.9萬個，社區養老服務機構和設施3.5萬個，社區互助型養老設施7.6萬個；各類養老床位合計730.2萬張（每千名老年人擁有養老床位31.6張）,其中社區留宿和日間照料床位322.9萬張。福利社會化雖然拓寬了福利服務的供給渠道，但實際的有效供給卻非常有限。究其原因，一是因為社會服務專業人員極度短缺且后繼乏力。目前，全國養老護理員僅有40多萬人，護理人員與入住老年人的比例為1:7.8，這其中，持證的護理人員僅為13.6萬人，占比33.7%，護理專業人才隊伍總量缺口較大。同時，養老護理員普遍年齡偏大、學歷低，缺乏護理知識技能和經驗。如貴州省有逾千所養老機構，擁有護理資格證書的護理員卻只有1000人左右，平均每間養老機構僅有1人，服務供給遠不能滿足需求。

二是社會化的福利服務在滿足部分服務需求的同時弱化了家庭成員之間的依存關系、減少了代際交流，這與中國傳統文化中濃厚的家庭觀念相悖，實際接受度不高。調研中，許多老人寧愿減少服務意愿也不愿意由家庭以外的服務人員來照料；而許多年輕父母寧愿選擇減少工作上的時間投入甚至辭職，也不愿把孩子全部交由養育機構或保姆撫育。

第三，社會化的福利服務遞送由于無法避免和控制道德風險的發生，并不能節約成本，也無法確保服務對象生活質量的提高。目前，我國福利服務市場還未發育完善，服務標準、秩序規范等還有待健全，服務遞送中存在各種問題，虐待甚至謀害老人、兒童等服務對象的極端案例時有出現，對于服務購買者來說，由于服務質量的不確定和風險的不可控，不但服務需求問題并未得到解決，而且綜合成本不降反升影響了服務對象的生活質量。

背后的根本原因還在于福利社會化一味強調福利服務的社會遞送途徑，而忽略了家庭這一服務主力的作用。家庭支持政策的缺乏使得家庭照料作為社會勞動的屬性鮮被認知，導致家庭照料者的家庭地位與社會地位被低估甚至被忽略，造成家庭照料服務的大量減少，不但弱化了家庭功能，也外擴了服務需求，致使社會服務需求激增。實踐證明，無論在西方還是在家庭觀念更為濃厚的東方國家，家庭照料都是老年人最偏好、最普遍、最常用的生活照料方式。從財政支出的角度看，家庭照料也是最節約成本且最有效的方式，它不但可以減少機構護理服務的需求，還可以減少對醫療服務的需求，甚至降低醫療費用。對歐美國家的研究發現，家庭照料對醫院、護理院等專業養老服務具有顯著的替代作用。對世界經合組織國家的研究也表明，家庭照料還可以減少國家公共長期護理支出。正是基于上述認識，許多國家紛紛探索并制定家庭支持政策。如德國長期護理保險規定，通過申請的長期護理需求者既可以選擇接受服務，也可以選擇領取現金補貼由家庭成員提供照護服務，若家庭成員每周的照料服務超過14小時，還可被視為工作人員，獲得休假權和參加社會保險的權利。據統計，72%的德國居家養護者都選擇了現金補貼。近些年，美國各地州也先后推出以稅收減免的方式鼓勵和支持家庭成員提供照料服務的政策。

充分發揮家庭政策功能

一般認為，家庭政策由現金政策和服務政策組成。兒童津貼、家庭照料津貼和父母假期等現金政策有助于家庭成員提供照料服務；而機構照料服務或公共照料服務等服務政策則減少了父母的育兒負擔，有助于去家庭化。無論哪種，家庭政策對家庭功能的發揮至少存在3個方面的影響：減少貧困、增加服務供給和鼓勵生育。首先，無論是老人、殘疾人還是兒童，照料服務都需要成本，由市場提供意味著家庭支出的增加，由家庭成員提供則意味著家庭收入的減少。家庭生活津貼和服務照料補貼則可以增加家庭收入，減少因照料家庭成員而陷入貧困的風險。其次，家庭政策提供的收入保障減少了家庭成員的后顧之憂，因此可以為所需成員提供更多更好的服務照料。再次，2015年，我國全面放開二孩政策實施，3年過去，政策效果卻遠不如預期，2017年全國出生人口和人口出生率“雙降”，根本原因還在于育兒服務短缺，女性職業發展壓力巨大，面對“二孩”，許多家庭“想要而不敢要”。鼓勵生育，除盡快完善女性就業保護的相關制度和政策機制外，最主要的還是對家庭提供經濟或服務方面的支持，消除生育的后顧之憂。此外，家庭和諧是社會和諧的基礎，良性的家庭政策有助于促進家庭關系。家庭服務補貼的實質是對家庭服務的社會認可，有助于增加家庭服務提供者（尤其是老人和家庭主婦）的自身價值認同和家庭地位，由此增加家庭關系的和諧程度。

對家庭的政策支持和資金投入實際上是一套社會投資組合拳，設計得好，可以起到“四兩撥千斤”的作用。因此，社會福利體系的建設應以家庭為基礎，社會為補充，向經濟與服務雙結合的方向發展。一要建立健全服務津貼/補貼制度。在對照料服務需求量較大的老年人、殘疾人和兒童（尤其是殘疾兒童）進行服務需求評估的基礎上，鼓勵家庭成員提供照料服務，鼓勵政府購買服務優先考慮家庭成員，建立家庭成員照顧失能半失能老年人、重度殘疾人的服務補貼制度。二要設置靈活、持續的育兒假期和育兒托養設施。鼓勵以機構或社區為單位，就近設置3歲以下幼兒的托養設施，方便職業女性在工作間隙照顧幼兒。增加父母產假的彈性，給幼兒父母以更多的休假選擇權利，平衡工作與幼兒照顧。在現有父母產假的基礎上增設未成年人陪護假，如在子女滿16歲前，父母每年享有3—5天的陪護假期，增加親子互動和家庭團聚的時間。對兒童的支持便是對國家未來的投資。三要建立老年人福利共享制度。由于家庭結構和規模的改變與社會分工的細化，目前家庭服務提供者主要為年齡較大的老年人，他們多是家庭兒童照料服務的主要承擔者和家庭事務的主要操持者，這其中，隨遷老人的數量不在少數，據統計，我國隨遷老人已占到了流動人口總量的7.2%。隨遷老人跟隨兒女轉移至陌生的城市提供家庭服務，為城市建設的活力再生產提供了基礎保障，其貢獻與價值也應該得到社會的認同和鼓勵。隨遷老人福利共享制度需要打破戶籍限制，賦予隨遷老人市民待遇，提高隨遷老人城市認同感和家庭幸福感，由此來增加家庭服務的供給，穩定并和諧家庭關系。

最后，須加強家庭供養的制度化建設。如養老服務的提供，尤其是對失能半失能老人，如果選擇家庭供養，則應按照在公立養老院托養的相關補貼標準對家庭成員進行補貼，同時對提供服務的家庭成員進行服務培訓，并建立、完善相應的服務審查標準與程序。■