關于養老機構公建民營運作模式的探索
——以湖北省荊州市為例

◎ 代居升 董莉萍 胡耀惠 周 紅

隨著經濟社會的發展，人口老齡化已經成為當前我國面臨的重大社會問題之一。由于城市人口老齡化程度加劇和家庭養老功能的進一步弱化，加之公辦養老服務設施總量嚴重不足，導致養老矛盾愈加凸顯，迫切需要從解決養老服務業的結構性矛盾，促進有效供給與需求的對接入手，科學應對老齡化帶來的挑戰。

相比其他地區，荊州市的老齡化進程還具有自身的特殊性和復雜性，“未富先老”的特征明顯。老年人口絕對數大，空巢老人、高齡老人、失能老人也在不斷增長。如何推動養老服務業又好又快發展，就必須探索供給側改革，推行公辦養老機構改革，大力發展社會化養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求。

一、現狀

據統計，荊州市共有公辦養老機構132家（包括鄉鎮福利院120家、公辦民營養老機構3家），社會養老機構30家，城鎮社區居家養老服務中心103家，農村老年人互助照料活動中心600家。全市城鄉社區養老服務機構共計703家，日間照料床位近2821張。在建的民辦養老機構有10家。

目前已有荊州市第一社會福利院為老服務中心、監利縣福星康樂社會養老中心、公安縣眾信養老服務中心、石首市榮康養老中心四家公建養老機構，引入社會力量，開展運營，實現了公建民營。荊州區、洪湖市正在制定方案，準備實施公建民營。其中，荊州市第一社會福利院于2017年年初，通過競爭性談判的方式進行政府采購，確定具備相當資質等級、具有多年養老服務行業從業經驗、并擁有一定經濟實力的民營機構進行市場化養老服務運營，按照“政府搭臺、社會參與、市場運作、服務外包、惠及百姓”的思路，探索“一院兩制”的管理機制，最大限度地簡政放權，減員增效，降低成本，提高服務質量。

二、問題

目前，荊州市養老機構普遍存在的問題如下：

供給制度不完善，養老服務業發展緩慢。現行的養老機構主要為公辦養老和民辦養老兩種形式。相對公辦養老機構而言，民辦養老機構運營成本很高，房屋租金等費用都要攤入成本，定價高則無人入住，定價低則很難盈利。這直接導致了民辦養老機構在得不到政府資源支持的情況下，與收費低的公辦養老機構形成了不公平競爭，極大地制約了養老服務業的快速發展。

設施配備落后，專業人才缺乏。全市不少的公辦養老機構內僅提供床位，其他如醫療衛生設施、康復設施、活動場地、健身設施等嚴重缺乏，老年人最基本的養老服務需求都難以滿足。另外，養老機構中醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業人才缺乏。同時，護理人員薪酬待遇低，工作強度大，特別是民營養老機構為降低成本所聘用的護理人員主要為下崗職工和外來人員，普遍缺乏專業護理知識。

資源分配不均，福利待遇不公。公辦的老年公寓建設標準過高，布局不合理，不僅占用寶貴土地資源，也不適合多數老年人的需要。近幾年，一些新建的公辦養老機構出現高端化、特權化趨勢，公辦養老機構的“托底”功能被擱置，導致養老資源的不均勻分配，產生福利不公。

經營意識缺乏，政策難以落實。公辦養老機構對政府的依賴性較強，工作人員待遇與經營狀況關系不大，因此容易產生管理松懈、人浮于事等低效率現象。與此同時，由于沒有競爭發展意識，所以經營方面的靈活性比較差，服務意識嚴重滯后，管理體制高耗低效。對企業資金扶持和對社會組織開展養老服務支持力度不夠，導致民間參與不充分，對社會力量缺乏有效調動。

養老服務單一、需求難以滿足。調目前養老機構提供的服務基本上是以生活照料為主，服務內容主要包括喂飯、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身，只有個別養老機構會為入住老年人提供打針、康復等服務。普遍存在內部機構設置不合理，服務項目不全面，老年人的多元養老需求難以得到有效滿足。

三、對策及建議

為推進公辦養老機構改革，發展社會化養老服務業，現提出如下對策及建議：

明確公辦養老服務機構的定位。公辦養老服務機構應回歸社會兜底功能，以普通檔次、非營利、護理型養老服務機構為主，重點解決社會急需、市場又不能滿足的養老服務問題，服務對象主要包括：城市“三無”、農村五保、低保戶等經濟困難以及生活半自理或不能自理的老年人。這些機構應當是少量的，在社會上起窗口示范作用。

探索“公建民營”市場化。現存公有制性質的養老服務機構，按照市場經濟發展的要求進行改制、改組和創新，與政府的行政管理部門脫鉤，一律實行公開招投標，保證委托對象的資質，簽訂委托經營協議以及監管手段，明確雙方責任，確保國有資產不流失。在評審程序上，應堅持公開透明原則，做到各個環節公平公正，進行有序競爭，增強發展活力，確保養老機構公益目標，促進養老服務健康發展。

加強服務質量和運營效率的監管。公建民營機構雖然引入了社會力量進行管理、服務及運營，但是政府也應該擔起自己的職責，不能有甩包袱的心態，真正承擔起宏觀指導、監督管理的角色，切實提高公共養老服務資源的使用效率。逐步建立養老服務行業準入和退出機制，健全養老服務機構等級評定、評估制度，加強對養老服務機構環境、資金、服務等方面的監管。

鼓勵社會力量投資養老服務機構。完善養老公共服務設施；做好養老公共服務設施建設的需求預測，合理確定建設規模和標準；加強養老服務業隊伍建設，建立養老服務實訓基地，開展養老服務從業人員業務培訓。按養老市場需求，建設滿足不同需求的養老服務機構，鼓勵興辦“中檔設施、小型適用，專業水準、優質服務”的養老機構，鼓勵有實力的養老企業進行品牌化連鎖化經營。扶持非營利性養老服務機構面向經濟條件一般的老年群體提供養老服務，也可以嘗試營利性養老服務機構面向經濟條件好的老年群體提供中高端養老服務。

醫療衛生資源通過有效合理渠道進入養老機構。養老機構“醫養結合”最大的特點是為老人提供及時、便利、權威的醫療服務，同時減輕老人及家屬的經濟負、擔和精神壓力，還能促進養老行業護理水平的提高。衛生管理部門要支持有條件的養老機構設置醫療機構。醫療機構要積極支持和發展養老服務，有條件的綜合醫院開設老年病科，增加老年病床數量，做好老年慢性病防治和康復護理。探索綜合實力較強的醫院與養老機構合作，創建醫養結合型養老機構。醫療機構、社會衛生服務機構應為老年人建立健康檔案，積極開展上門診視、健康體檢、保健咨詢等服務。

加快養老服務志愿者隊伍建設。政府應加快研究制定發展養老志愿服務的激勵機制，加快養老服務隊伍專業化建設步伐，建設專業性的老年社工隊伍和養老服務志愿者隊伍，培育和發展非營利老年服務組織，以便能盡快提高養老服務產業的供給，擴大市場，增加就業，使現代養老服務業成為發展新型服務業的一個增長點，為經濟轉型提供支撐。

創新資金投入方式。提高資金使用效益，加大基礎設施的投入，添置相應的醫療康復輔助設施，為病殘群體提供必要的康復訓練。另外，照顧孤殘兒童和孤寡老人也是一件非常辛苦的事情，基本上很少有人會干這份工作，更不用說是志愿服務了。而這些歸根結底是資金問題，提高福利院服務對象的供養標準就顯得尤為重要。

加大宣傳教育力度。尊老、敬老、愛老、養老是中華民族的傳統美德，也是每一個公民的基本責任和義務，要通過多種形式加大對各類政策法規和孝親敬老模范的宣傳；以加大《老年人權益保障法》宣傳為重點，進一步提高全社會尊老、敬老、愛老、養老的意識。