堅持在發展中完善我國收養制度

◎ 陳云凡 單瑞平

收養是孤殘兒童回歸家庭的一種安置方式。我國收養制度自建立以來取得顯著成效。當前我國兒童收養呈現家庭收養登記逐年下降，因收養而導致糾紛逐年上升的趨勢。導致這種困境的核心原因是我國收養資格準入、管理機構能力與國家監護水平不適應。建議在“寬進嚴出”、“有張有弛”、“去粗取精”和“外緊內松”的理念下優化我國收養制度。

一、發展中的收養制度

收養制度作為親屬制度的組成部分，在我國有比較悠久的歷史。收養案例可以上溯至夏代。在春秋時代齊國管仲更是創立了獎勵收養孤兒的稅賦政策。新中國成立以后，我國在法律制度上以《婚姻法》、《中華人民共和國收養法》（以下簡稱《收養法》）等法律作為調整收養關系的主要依據，對收養制度進行規范性規定。我國收養工作取得顯著成效，自1996年至2016年，全國辦理家庭收養登記76.89萬件，其中：中國居民收養登記63.44萬件，外國人收養登記13.45萬件。十年以來，為78.22萬兒童匹配了家庭，使其回歸家庭。為加強對收養家庭的評估與管理，2012年民政部啟動收養能力評估試點工作。試點工作的深入開展為建立收養能力評估制度積累了寶貴經驗、奠定了良好基礎。民政部也不斷加強對國外收養家庭調查工作，增加對收養人心理評估要求，明確收養人培訓內容、時間，延長收養后跟蹤時間，增加安置后報告提交次數。并加強尋根回訪工作，幫助被收養兒童順利度過身份認同危機，促進其身心健康發展。我國收養工作取得成效是有目共睹的。但由于制度建設方面還存在一些欠缺，我國民間收養仍大量存在，被收養兒童遭受虐待、被忽視、被剝奪以及養子女與養父母間發生糾紛的現象還不時發生，這就呼應對現有的收養制度進行優化。

表1 2008-2016年我國孤兒收養登記情況

二、收養態勢與特征分析

兒童收養作為我國兒童保護的一項基本制度，在實踐過程中，一方面由于收養資格等方面的嚴格，導致家庭收養呈逐年下降趨勢；另一方面由于受我國民間收養路徑依賴，“事實收養”普遍存在，而因缺少法律保障，事實收養導致的糾紛也日益增多。

（一）家庭收養登記呈逐年下降態勢

據《2016年社會服務發展統計公報》顯示：截至2016年底，全國共有孤兒46.0萬人，其中集中供養孤兒8.8萬人，社會散居孤兒37.3萬人。2016年全國辦理家庭收養登記1.9萬件，其中：內地居民收養登記1.6萬件，港澳臺華僑收養登記131件，外國人收養登記2771件。從2008年至2016年，我國孤兒收養態勢呈現以下幾個特征：一是孤兒數量先增后減。中國孤兒數量受到國務院辦公廳頒布《關于加強孤兒保障工作的意見》中為孤兒發放基本生活費政策影響，從2009至2012年增速比較快，2012年達到峰值，隨后，孤兒數量呈下降趨勢。這主要由于現在我國居民“育兒”觀念發生很大變化，“重男輕女”“養兒防老”等傳統觀念淡化，遺棄健康兒童，尤其是女童的現象越來越少，見表1。二是收養登記數量呈逐年下降。自2008年至2016年，收養登記總數由4.26萬件降至1.87萬件，年均增長率負9.43%；中國公民收養登記總數由3.70萬件降至1.60萬件，年均增長率負9.47%；外國公民收養登記總數由0.55萬件降至0.28萬件，年均增長率負7.51%。收養登記逐年下降，尤其是中國公民收養登記數量是下降最快的。

（二）因收養導致的糾紛呈逐年增加態勢

在北大法意網大數據庫，以收養關系為關鍵詞，檢索從2008至2015年判決文書，共檢索到涉及收養關系糾紛案件2464例。從案件分布特征來看：一是收養糾紛案件逐年上升。收養關系糾紛案件從2008年的4例上升到2015年的850例，年均增長率93.85%。二是當事人文化程度偏低，主要分布在農林牧漁行業。當事人文化程度偏低，50%的文化程度是小學及以下。當事人所在行業主要是農林牧漁行業，占比95.45%。這說明當前收養關系糾紛較多發生在農村，主要由于歷史等方面原因造成“事實收養”關系所導致。三是收養關系糾紛案件主要分布在河南等人口大省。調查數據顯示：收養關系糾紛案件比較多的省份有河南省294件（占比11.87%），江蘇省293件（占比11.83%），河北省186件（占比7.51%）等等。四是案件審判程序以“一審”為主。數據顯示：一審案例為2080件（占比83.97%）。由于收養糾紛案件事實較清楚，適用法律較明確，程序較清晰，基本上是“一審”結案。從判例來看，“事實收養”是屬于不合法收養，得不到法律支持。

三、收養領域不適應問題分析

我國兒童收養登記呈逐年下降趨勢，而收養糾紛案例卻是逐年上升。導致出現這種局面的原因是多方面的，核心原因是我國現有制度安排與收養需求不適應。

（一）收養資格準入不適應

支持我國《收養法》對收養人條件規定的前提是：防止違反計劃生育政策；防止被收養兒童虐待；以及滿足家庭“防老”等功利性需求。基于上述前提，《收養法》對被收養人設立了比較嚴格的條件，要求被收養人滿足：無子女；有撫養教育被收養人的能力；未患有在醫學上認為不應當收養子女的疾病；年滿三十周歲。

被收養人資格定義過窄與我國現有政策和多樣化收養需求不適應，具體體現在：一是與生育政策不適應。我國已經全面放開了“二胎政策”，而隨著人口出生率下降將來我國人口政策會朝全面放開生育政策發展。二是與家庭決策模式不適應。家庭撫養兒童數量趨于理性。現階段我國撫養兒童家庭決策日益受到撫育成本的影響，兒童撫育方面更趨于理性，家庭在兒童保護和發展方面的關注也日益增加（陳云凡，2012）。現有研究并不支持收養兒童在有子女家庭遭受虐待風險高于無子女家庭的假設（陳云凡，2018）。三是與收養需求多元不適應。隨著人均收入提高和社會保障制度的完善，家庭收養不僅局限于“防老”等功利性需求，而且“愛心”等利他收養需求也日益增強。

（二）機構管理能力不適應

收養關系管理是一個復雜過程。為使收養兒童利益最佳，收養關系建立、被收養人能力評估、后期跟蹤與支持等需要跨部門協調、跨學科專家介入以及制定綜合性支持方案。我國收養關系管理機構為中國兒童福利與收養中心。該中心主要負責涉外收養具體事務，承擔社會福利機構兒童養育和國內收養部分具體工作。

管理機構存在能力不適應，具體體現在：一是跨部門整合能力不適應。根據現有的法律法規，棄嬰的收養涉及民政、公安、計生、教育等多部門，以及社區居民委員會或村民委員的協同。實際過程中由于缺少有效的協調機構導致民間收養案件時有發生。民間收養不僅不被法律認可，而且還容易導致糾紛以及被收養兒童權益缺乏保護等問題（雷敏，2016）。現有申請涉及收養人是否違反計劃生育、辦理撿拾報案證明是否及時、是否有送養人、福利院如何簽訂送養協議等具體問題，需找各部門辦證明、蓋章、找證人，這其中更難跨越的是各種以“贊助費”、“社會撫養費”名目存在的經濟門檻（趙川芳，2014）。這些工作導致通過合法途徑收養空間被擠壓。二是跨學科專家評估能力不適應。被收養人家庭的評估涉及家庭關系、經濟能力、教育能力、家庭環境等方面的評估。一方面現有評估主要局限在對被收養人現有情況評估，缺少對家庭匹配期的跟蹤評估；另一方面現有政策對跨學科評估專家專業水平缺少明確的標準，如有些專家雖然是心理學方面，但是并不是從事兒童心理學；有些專家雖然是從事社會工作研究，但卻沒有比較豐富的兒童社工經驗。三是制定綜合性支持方案能力不適應。兒童被收養之后，從科學角度應該針對家庭的制定全方位的綜合性支持方案。由于專業人員和專業機構的缺失，孤兒被收養之后就缺乏持續的跟蹤和支持。

（三）國家監護水平不適應

根據現有法律法規，收養人不履行撫養義務，有虐待、遺棄等侵害未成年養子女合法權益行為的，送養人有權要求解除養父母與養子女間的收養關系。在國內和涉外收養案例中都出現過被收養兒童遭受虐待的現象。有些已經達到了解除收養關系的條件。收養關系的解除配套措施是需要為孤兒提供相應的監護。

我國在《民法總則》中規定要建立“以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底”的未成年監護體系。國家監護作為兒童保護的兜底制度，但是存在監護水平不適應的問題，具體體現在：一方面是監護專業水平不適應。作為未成人的監護，應包括教育、醫療、心理、發展等多個方面，同時有具備能為未成年人提供保護的專業工作人員，在我國尤其是在農村地區這方面是比較欠缺。另一方面是監護保障設施不適應。無論是臨時監護還是長期監護，都需能為未成年人提供生活、學習等方面的固定場所，以保障其在熟悉的家庭、家族和社區環境下進行。

四、在發展中優化收養制度

我國現有收養制度為孤兒回歸家庭提供了有力的支持，但是隨著社會經濟發展，現有收養制度出現一些不適應問題。為了讓有能力的家庭進行短期的寄養或永久的收養，讓孤兒得到家庭的呵護、關愛、教育，建議從以下幾個方面進行完善：

一是建立“寬進嚴出”的篩選程序。建議根據國家政策和社會需求對現有收養人的子女和年齡等條件進行適當放寬。同時加強對收養人能力評估制度建設，既要完善現有的收養人能力評估，建立包括收養原因、道德品行、家庭氛圍、健康狀況、工資水平、社會信用等與本地實際發展情況相符的綜合評價指標體系；也要探索建立試養和收養時效制度，加大對兒童與家庭匹配的評估。在條件符合的地方還可以引進第三方機構開展收養能力評估。

二是建立“有張有弛”的管理制度。建議簡化監護收養程序，采取數據共享、一站式服務等措施簡化收養程序，形成較為寬松和人性化的辦事流程。同時在簡化程序過程中，應該加強內部管理制度建設和人員專業化培養，形成有效的核查制度。鼓勵收養家庭創造條件建立適合被收養兒童的寬松成長環境，同時也應建立有效的跟蹤管理制度。

三是建立“去粗取精”的服務網絡。建議利用互聯網信息平臺，為收養家庭提供嬰幼兒喂養、教育、心理發育等精細信息支持；并構建以政府為主導、社區社會工作組織為基礎，社會組織和社區共同參與的社會支持網絡，為收養家庭提供更便捷和系統的長效精準服務。在社區治理和服務領域引入專業社工，運用個案、小組和社區活動等專業手法服務居民，以先進的服務理念，為居民提供個性化、專業化服務（朱峰，2016）。針對收養孤殘兒童的家庭或者組織，應建立收養補助金制度或者稅收優化政策。

四是確定“外緊內松”的工作重點。為了有利于孤兒社會融入，我國孤兒收養制度確定了“國內優先”的原則。建議在今后工作中，強化對涉外收養的管制，優先考慮國內收養家庭。