夯實民政基層基礎工作
——來自吉林省蛟河市的調研與思考

2018年8月27日至31日，按照民政部黨組總體部署，第25工作組赴吉林省吉林市蛟河市開展第三次蹲點調研工作。工作組認真貫徹“民政為民、民政愛民”理念，堅持問題導向，督查了蛟河市6項民政重點工作落實情況，進一步完善和加強基層民政工作機制。此外，工作組按照部領導加強基層民政工作“剖析村、蹲點鄉”的工作思路和方法要求，通過座談研討、入戶走訪、問卷調查等形式，解剖蛟河市新站鎮保安村，掌握村一級民政工作開展情況，聚焦事關困難群眾根本利益的重點問題，總結地方行之有效的管理經驗，探索完善編密織牢民生安全網底的有效路徑。

一、蛟河市概況

蛟河市是吉林省吉林市下轄縣級市，位于吉林省東部，轄8鎮2鄉6街2個省級經濟開發區和1個縣級經濟開發區。蛟河市總人口42.5萬人，其中城鎮戶籍人口17.8萬人，農村戶籍人口24.7萬人。截至今年8月底，蛟河市城鄉低保對象共計9919戶14552人，建檔立卡戶4441戶8891人；特困供養1507人，供養標準城鎮500.5元/月，農村406.8元/月；臨時救助5422人次，支出411.96萬元；醫療救助7184人次，支出808.87萬元；重度殘疾人數3534人；享受高齡津貼人數688人，其中80至89歲老人388人，90至99歲677人；現有孤兒52人，留守老人6745人，流浪乞討人員75人；上年度火葬人數1114人。

二、落實民政部加強基層民政工作重點任務情況

（一）社會組織管理（含取締打擊非法社會組織重點工作任務清單）重點工作任務落實情況。第一，在執法機構建設方面，蛟河市相關科室人員沒有執法證和執法資格，沒有開展過具體執法工作，沒有建立聯合執法機制。市民政局利用年檢對所有社會組織進行了清理整治，取消了28個僵尸組織，公布了非法社會組織投訴舉報方式。第二，在打擊非法社會組織、加強雙重管理方面，蛟河市民政局對全市84家社會組織進行了統一信用代碼信息系統網上登記。此外，市民政局嚴把“入口關”，對符合申請登記條件的社會組織及時做好登記服務工作，對非法社會組織立即取締。蛟河市現有5家商會類社會組織，其中4家已經完成脫鉤，1家已依法予以撤銷。

（二）社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用及農村低保專項治理重點工作任務落實情況。第一，在發揮社會救助在脫貧攻堅中的兜底保障作用方面，蛟河市將建檔立卡貧困人口中符合農村低保條件的全部納入低保。蛟河市參考國家、省扶貧標準科學制定農村低保標準，將低保標準穩定地保持在扶貧標準以上，2018年扶貧線為3600元/年，農村低保標準為3755元/年。出臺了《蛟河市特困人員救助供養制度實施辦法的通知》，將政府設立的供養服務機構運轉費用、特困供養人員所需資金列入財政預算，確保供養機構正常運行。蛟河市臨時救助落實了分級審批，建立了鄉鎮（街道）臨時救助備用金制度，按上季度的需求量、足額撥付備用金。對符合急難型的困難家庭，實行“先救助，后履行程序”，確保困難家庭都能得到及時救治。第二，在開展農村低保專項治理方面，市民政局、駐民政局紀檢第三組在全市開展了農村低保工作中存在的腐敗和作風問題專項治理活動。蛟河市出臺了《蛟河市農村低保專項治理實施方案》，設立了市、鄉鎮兩級投訴舉報電話和舉報信箱。截至目前，共接受電話舉報26件，來信來訪4件，問題線索2起，已全部辦結。第三，在加強基層社會救助經辦服務能力建設方面，蛟河市已向吉林市政府申請，爭取將2018年的新復轉三期士官10人分配到民政局，加強基層民政工作的力量。同時，將基層民政工作經費列入財政預算，縣級民政部門按照“費隨事轉”原則給予支持。

（三）基層政權及社區建設（含掃黑除惡）重點工作任務落實情況。第一，在落實《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》方面，蛟河市出臺了《蛟河市人民政府辦公室關于設置全市社區和居民委的函》《蛟河市創建幸福社區工程示范建設工作實施方案》《關于進一步開展農村社區建設工作的實施方案》《蛟河市農村社區建設標準（試行）》等一系列文件，向省民政廳推薦并上報了民主街實驗社區、藍灣社區和育才社區的3個優秀社區工作法。第二，在社區治理經費投入及人員隊伍建設方面，蛟河市采取“上面爭一點、財政撥一點、單位贊助一點”的辦法，解決社區發展動力不足問題。蛟河市政府每年都按時下撥社區工作經費、人頭費，社區硬件建設都逐步列入地方財政預算。社區服務大廳“一站式”辦公基本實現全覆蓋，但偏遠山村的利用率較低。社區具有實踐經驗的社工和服務特長的志愿者數量少，由于年齡、文化水平、經驗、制度等原因，年輕干部工作經驗不足，老同志缺乏創新意識，評價考核機制還需完善，難以適應新形勢下發展基層自治組織工作的需要。

（四）養老服務工作及提升養老院質量專項行動重點工作任務落實情況。第一，在養老院服務質量建設專項行動方面，蛟河市組織召開了由民政、衛計、公安等部門參加的聯席會議，成立了養老院服務質量建設推進工作協調領導小組，研制下發了《蛟河市開展養老院服務質量建設專項行動實施方案》。民政局牽頭組織市衛計局、質監局等工作人員組成2個檢查組，對32家存在的114項服務質量問題進行了整改并建立了臺帳，督促各養老院與當地醫院、衛生院簽定了醫療服務協議，建立了老人健康檔案。2017年7月，民政局會同公安等部門對全市41家養老機構進行了消防安全專項整治，對12家民宅內無照經營養老機構進行了依法取締。第二，在農村留守老年人關愛服務方面，蛟河市農村留守老人的數量呈逐年增多之勢。目前，60歲以上老人10萬人，其中農村老人7.3萬人；全市留守老人6745人，其中農村老人4720人。蛟河市在農村留守老人關愛幫扶服務工作中主要采取了以下做法：一是組建服務隊伍。依托志愿者服務隊成立村志愿者服務隊，組織身體狀況較好的留守老人成立互助組。二是建立一套服務制度。對60周歲以上的農村留守老人開展摸底調查，建立以空巢、高齡、特困、失能等為主的農村留守老人信息檔案實現動態化管理。三是建立巡查制度。成員部門每半年對留守老人巡查一次，鄉鎮街民政每月巡查一次，村干部每星期巡查一次或電話慰問一次。

（五）殯葬改革和加強公墓管理重點工作落實情況。蛟河市將殯葬管理工作納入了市政府對各鄉鎮街和相關部門的績效考核，民政局負責制定考核細則。蛟河市殯儀館是自籌自支的公益事業單位，隸屬蛟河市民政局。市殯儀館銷售喪葬用品執行物價部門審批價格，明碼標價，不存在違規壟斷經營、欺行霸市行為。遺體存放、整容、祭奠等涉及遺體的服務均在蛟河市殯儀館進行，除農村外，沒有守靈習慣。蛟河市實行陽光便民殯葬政策，低保戶、優撫對象及三無人員、特困人員和12歲以下人員實行全免或減半政策。蛟河市沒有農村公益性公墓，存在一定的農村散埋亂葬行為，火化后，多數人選擇二次土葬建墳。按照國家省市殯葬領域突出問題專項整治會議要求，蛟河市集中開展了專項整治行動，確定公墓建設運營、殯葬服務、中介服務、喪葬用品銷售、散埋亂葬治理等重點整治內容。

（六）民政基礎設施建設重點工作落實情況。蛟河市現有13所農村福利中心，集中供養農村“五保”老人358人，普遍存在消防安全不達標、設施簡陋、服務滯后、地處偏遠等問題。市政府決定建設社會福利綜合服務中心，項目預計總投資5747萬元，占地21399平方米，建筑面積18202平方米，設計床位680張，設自理半自理、不能自理“五保”老人集中供養和社會養老三個區，同時建設附屬生活用房及室外活動場地、甬道、綠化植被等，配備40名養老護理員、5名管理人員開展養老服務。工程分兩期進行，一期從2018年8月至2019年10月，二期從2019年11月至2020年10月，目前已開工建設。

三、工作中存在的問題及改進意見

（一）社會救助工作。由于低保對象認定管理審查嚴格，加之近年來外部審計頻繁，一些因為核查技術手段尚不完善導致的錯保現象需要工作人員承擔相應責任，這在一定程度上給部分民政干部帶來巨大壓力，少部分干部存在畏難心理。在申請對象情況疑難復雜、難以準確評議的情況下，部分工作人員嚴格限制將其納入低保，不排除存在一定的漏保、應保未保現象，影響了低保制度兜底保障功能的發揮。目前，還沒有統一的信息聯動平臺，無法實現數據共享，因此存在信息盲點，導致低保信息核查存在誤差。

對此，建議貫徹落實《社會救助暫行辦法》的有關規定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。在加強低保對象認定管理審查的同時，應通過完善容錯機制、提升技術手段等措施保障一線民政干部的安全感，塑造忠誠干凈擔當的民政隊伍。解決以上問題的關鍵是要推進居民家庭經濟狀況信息化核對，努力推動部、省、市、縣數據對接，擴大核對數據項的范圍，提升救助對象核對與認定的準確性。建設貧困人口數據庫，及時掌握貧困人口的收入、財產、支出等信息，及時預警，為社會救助及扶貧開發提供數據依托。提升各專項救助制度中對象認定的靶向性和精細化，提供多元化的救助服務形式，解決福利捆綁和懸崖效應問題。

（二）養老工作。由于蛟河市養老事業發展不平衡，部分民辦養老院存在環境臟亂、服務設施短缺的問題，并且為了降低成本，服務人員配備達不到國家要求，服務質量無法得到保障。具體來說，蛟河市養老服務質量建設工作存在以下問題：有7家養老院因為沒有取得消防合格手續，至今無法取得養老機構許可；養老院普遍存在護理員年齡偏大、服務能力較低的情況，缺乏專業護理人員；培訓有待加強，雖然多次組織培訓，但是參訓人員熱情不高，流動性較大；維修改造資金不足，多數農村鄉鎮敬老院按照環保要求，需要的鍋爐改造資金不足；鄉鎮敬老院房屋無手續。

對此，建議對照養老院服務質量建設的強制性指標，采取措施在規定時間內完成改造任務。加大培訓次數，聯合消防大隊和人社局開展專項業務培訓，提升養老護理員的專業技能。指導各鄉鎮街道挑選責任心強、有管理經驗的人員從事養老院管理工作，推進養老院的升級改造，積極爭取上級和本地政府配套資金投入到養老院運營管理中。社會福利綜合服務中心建成使用后，按程序將取締13所鄉鎮福利中心。

（三）殯葬管理工作。蛟河市殯儀館沒有環保手續，不能向上級申請改造資金。殯儀館所有設備設施陳舊老化，火化爐、取暖爐環保改造迫在眉睫，但地方財政財力不足，配套資金難以落實。殯儀館自身勉強維持開支，還有400萬元的缺口資金，無法為職工繳納社保。原委托經營者擅自擴大公墓用地面積，想補辦審批手續，相關審批部門又按照新要求辦理，涉及較大的罰款數額，經營者難以完善相關手續。此外，土葬得不到有效控制。

對此，建議繼續推進殯儀館煙氣排放環保項目改造，完成高檔爐和普通爐改造工作。政府在規劃、用地保障、基本殯葬服務、節地生態安葬方面應該承擔主體責任，所需經費由當地財政承擔，納入重點工作目標，實行一票否決和年末績效考核掛鉤。

（四）民政基礎設施建設。蛟河市13所農村福利中心的前身是鄉鎮敬老院，多數始建于上世紀七八十年代，至今未達到消防安全要求，存在安全隱患。在服務方面，由于基礎設施滯后、服務人員短缺及經費困難，老人生活服務特別是對失能、半失能老人的日常照料、患病護理等方面力不從心。在管理方面，福利中心均分散坐落于鄉鎮的邊緣位置，對購物、維修、就醫等方面均造成困難，增加了管理成本。此外，民政局無強制執法權，特別是在機構安全生產隱患排查整治和取締非法民辦養老院過程中，工作成果沒達到預期要求。

對此，建議拓展籌資渠道，除中央轉移支付和地方政府配套資金外，引導社會力量參與民政設施建設，通過多種方式爭取加大對基礎設施的資金投入。改造現有可用的基礎設施，提升循環利用率和使用效率。對已經不符合實際需要的民政基礎設施，要及時予以清理，降低管理成本。