刑事訴訟監督線索統一管理機制研究

●呂 鉞 穆柏川/文

隨著國家司法體制改革的不斷推進，檢察機關內部改革也在不斷深化。強化法律監督職能，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟的法律監督愈發成為檢察機關重要任務。檢察機關的刑事訴訟監督是指人民檢察院根據憲法和法律的規定，依照法定程序，通過行使國家法律監督權，督促糾正刑事訴訟過程中的違法行為，以保障訴訟程序正當合法的一項專門性活動。在此過程中，發現刑事訴訟違法行為線索并進行規范統一管理是進行監督并糾正的前提，否則刑事訴訟監督工作將會啟動乏力。

一、刑事訴訟監督線索的含義和內容

2018年最新修改的《刑事訴訟法》保留了檢察機關對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施犯罪活動的偵查權，因此，刑事訴訟監督線索主要是各類刑事訴訟違法犯罪行為線索，主要是指檢察機關各職能部門通過各種途徑收到或發現的司法機關及其工作人員在刑事訴訟活動中實施的違反法律法規、可能影響司法公正的各種違法犯罪行為。總體來說，檢察機關的刑事訴訟監督包括立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督等四項內容，相關訴訟違法行為線索也基本分為以下四類：

（一）刑事立案監督線索

當前，檢察機關受理立案監督的線索主要有以下幾類：一是經被害人來院控告或通過控告申訴部門上級有關領導批轉的要求立案的信訪材料；二是審查刑事逮捕案件時主動發現的線索；三是通過與行政部門的“兩法銜接”信息共享等平臺主動發現的線索；四是派駐偵查機關的檢察室在工作中發現的線索等。在司法實踐中，各地檢察機關都在不斷創新工作方法，著力破解立案監督難題，暢通立案監督渠道，拓展立案監督線索。

（二）刑事偵查監督線索

檢察機關對偵查活動的監督在實踐中主要由審查逮捕和公訴部門負責，部分地區檢察機關在探索“訴訟職能與監督職能相分離”內設機構改革的情況下，才設有專門監督內設機構。無論如何改革，其線索來源主要有：一是審查逮捕時發現偵查違法線索；二是審查起訴時發現的偵查違法線索；三是派駐偵查機關的檢察室發現的偵查行為、適用強制措施以及刑拘未報捕等違法線索；四是提起公訴時進行非法證據排除時發現的偵查活動違法行為；五是控告申訴部門轉交的偵查活動違法行為的控告材料等。

（三）刑事審判監督線索

在以審判為中心的訴訟制度改革新形勢下，檢察機關的審判監督并不違背“以審判為中心”的制度和理念，而是實現訴訟公正的必要條件，保障訴訟目的、功能和價值實現的必然要求。［1］審判監督的違法行為線索主要有：一是公訴人或檢察員主動發現的審判活動違法的情形；二是因審判不公或枉法裁判收到當事人的舉報或控告材料；三是在因提出抗訴和提出再審過程中發現的違法行為線索等。

（四）刑事執行監督線索

刑事執行檢察監督是人民檢察院對刑事執行主體執行生效的刑事判決、裁定、決定的活動以及執行刑事強制措施、強制醫療等活動是否合法實施監督，發現違法時依法提出糾正意見的活動。相對應的刑事執行違法行為線索主要包括：一是刑事訴訟參與人的申訴和控告；二是刑事執行檢察部門在刑罰執行場所主動發現的線索；三是其他檢察機關相關部門移送的線索等。

二、我國刑事訴訟監督線索管理的現狀

2018年最新修訂的《人民檢察院組織法》再次明確和完善檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，但并未將訴訟違法行為的監督單獨作為一項制度規定，故而在訴訟違法行為案件辦理方面的成文性、配套性制度、機制尚未建立。無論是對于訴訟違法行為及線索的范疇界定，線索受理后的辦案模式、工作機制構建，還是案件辦結后跟蹤監管職責的履行以及監督效果的實現等，都需要從理論上進行分析、研究，并在實踐中進行檢驗，最終形成一項可復制、可推廣的工作機制。［2］

我國檢察機關的訴訟監督因監督領域條塊分割、監督主體分散等原因，導致訴訟監督工作中出現效率低、效果差、重復監督、監督力量薄弱等情況，難以形成監督合力，影響訴訟監督職能的充分發揮。［3］長期以來，檢察監督在檢察整體工作中一直是薄弱環節，究其原因主要是檢察機關內部存在“重辦案，輕監督”的思想，在工作中不善于主動發現訴訟違法行為線索，發現線索后又缺乏相應統一的工作機制，導致訴訟與監督失衡。具體來說主要表現有：一是線索來源主體多又較為分散。從立案、偵查、審查起訴到執行各個刑事訴訟環節，目前對刑事訴訟違法行為的線索如何管理未作統一要求，沒有專門機構或人員負責，各類刑事訴訟監督線索來源多元化而又不盡相同，比較分散的存在于檢察機關各部門辦案人員手中，未能形成統一的線索來源收集、管理的工作機制。二是線索的來源范圍存在盲區。檢察機關作為我國專門的法律監督機關，理應掌握全部刑事訴訟監督信息，但在司法實踐中，在刑事訴訟環節還有諸多可能存在的訴訟違法行為線索為檢察機關所不能掌握，存在監督的空白點。三是線索管理呈現割據化，未形成合力。刑事訴訟是一個動態的過程，某一個刑事案件根據訴訟運行軌跡可能會存在于在刑事訴訟各個環節。當前檢察機關采取管理刑事訴訟違法行為線索的方式和力量均呈現靜態化分布，各個部門多局限于本部門的訴訟監督線索，分別承擔、劃段分配監督任務，各部門之間的聯系也較少，未能對線索信息共享，形成監督空當，影響了監督質效。四是線索辦理的跟蹤反饋機制不健全。我國法律規定的監督手段多是讓監督對象說明理由或提出糾正意見等方式，本身就存在監督剛性不足的問題，目前還存在對刑事訴訟違法行為線索的辦理結果跟蹤監督不到位，對監督線索處理反饋機制缺乏等影響監督效果的根本性問題。

最高人民檢察院于2009年印發《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》，要求進一步加強對訴訟活動的法律監督工作，突出重點完善機制全面加強對訴訟活動法律監督。近年來，多地檢察機關在國家司法改革的大背景下，圍繞強化刑事訴訟監督進行了一系列探索和創新刑事訴訟監督線索管理辦法，取得了明顯成效。為順利推進對訴訟違法線索的統一規范管理，湖北省檢察院于2010年明確由控申部門對訴訟違法線索進行統一歸口管理，負責訴訟違法線索的統一受理、分流、跟蹤督辦以及情況分析等工作。［4］北京市檢察機關司法體制改革試點工作，將訴訟監督職能提到與訴訟職能并重的地位，秉承“兩個適當分離”的原則，成立了專門的訴訟監督部門。［5］中央司法改革方案提出要健全公安派出所檢察監督機制的要求后，各地檢察機關因地制宜地開展了試點工作。強化對公安派出所的檢察監督，規范公安派出所的刑事執法行為，是新一輪司法體制改革的一項重要內容。［6］總體來說，優化檢察職權配置，整合檢察機關內部訴訟監督資源，建立相對集中的刑事訴訟違法線索管理機制，統一對線索的收集、調查、處理環節進行統籌管理，才能更好破解檢察監督工作中存在的一系列問題。

筆者認為，可在檢察機關內部通過頂層設計，制定切實可行的訴訟監督線索統一管理辦法，構建對刑事訴訟監督線索進行統一管理的機制，對訴訟監督的工作流程進行全方位設定，對開展訴訟監督的部門機構和檢察官科學定位，對刑事訴訟監督線索的發現、收集、分流處置和調查處理等環節進行統一管理，從而實現對刑事訴訟違法行為線索科學管理以及刑事檢察監督效能提升的最終目的。

三、統一管理刑事訴訟監督線索的路徑

（一）確定專門的部門統一受理線索

在檢察機關現行的機構設置框架下，可將刑事訴訟監督線索統一由控告申訴或案件管理部門受理登記和管理，即將群眾控告、上級交辦以及批捕、公訴、執行等部門自行發現的刑事訴訟違法行為線索都交由專門的部門統一受理登記，并負責訴訟違法線索的分流、交辦、督辦等工作，以繼續發揮和延伸控告申訴檢察職能，也能從源頭擴展訴訟違法線索來源，促使訴訟違法線索管理水平提高。對刑事訴訟監督線索進行統一管理，并非是不加區分的管理，同時進行分類受理和管理，才能保證刑事訴訟監督線索來源廣、數量多、質量高，使得訴訟監督工作針對性更強，以保證訴訟監督工作高效運行。

（二）構建相互協作聯動工作機制

結合檢察工作實際，可建立“橫向協作、縱向聯動、總體統籌”的工作機制，積極探索構建檢察機關專門的刑事訴訟監督部門或人員協作配合聯動機制。目前，可根據北京、湖北等地檢察機關對訴訟監督和訴訟職能適當分離的有益探索，優化法律監督職能在檢察機關各部門之間的資源配置。可在刑事訴訟監督線索統一受理登記以后，分流到相應的訴訟監督部門，設專職訴訟監督檢察官進行辦理，既加強與對應業務部門的橫向協作，又同時加強各部門之間的縱向協作，呈現立體化的刑事訴訟監督模式。

（三）打造專業的訴訟監督信息平臺

信息先導是推行訴訟監督內部資源整合的前提和基礎，也是推進訴訟監督“四化”的必要手段。需加強檢察機關各部門訴訟監督信息溝通，統一管理，才能有效掌控各類刑事訴訟監督資源，做到有的放矢。具體可打造類似檢察機關統一業務管理系統的訴訟監督信息平臺，由控告申訴或案件管理部門具體掌握管理，對受理的各類刑事訴訟違法行為線索登記后進行程序性管理，即對刑事立案、偵查、公訴、執行各環節的訴訟監督線索進行管控，分流到各環節的訴訟監督部門處理，涉及具體案件的線索在業務系統內按照刑事訴訟法規定進行相應處理，其他線索由各訴訟監督專職檢察官辦理后進行相應處理，刑事訴訟監督線索的辦理過程和結果則由專門的部門進行監督管理，繼而建立一整套刑事訴訟監督線索登記機制、流程監控機制和監督工作督導機制。

（四）將訴訟監督線索辦理過程納入考評機制

當前，檢察機關內部對刑事訴訟監督工作的評價主要是通過上級檢察機關對下級檢察機關的年度業務考核來實現的，存在對訴訟監督工作評價的內容不完整且不能動態反映訴訟監督工作的情況等問題。因此，對刑事訴訟監督線索統一管理并納入檢察機關業務考評和案件質量考核體系，能有效提高刑事訴訟監督線索的辦理和管理水平，從而調動檢察機關各部門開展訴訟監督工作的積極性。

注釋

［1］陸旭：《以審判為中心視角下的審判監督》，載《中國檢察官》2015年第7期。

［2］孫宏偉等：《訴訟違法行為線索管理及辦案機制研究》，載《人民檢察》2016年第19期。

［3］徐燕平：《檢察機關訴訟監督內部資源整合機制研究》，載《犯罪研究》2014年第2期。

［4］湖北省檢察院：《湖北檢察院推進對訴訟違法線索統一規范管理》，載湖北省人民檢察院網站http://www.hbjc.gov.cn/jcyw/201501/t20150105_605871.shtml，訪問日期：2017年7月2日。

［5］苗蓉蓉：《刑事審判監督線索的分類和流程管理》，載北京檢察網http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=57&XXBH=50118，訪問日期：2017年7月3日。

［6］元明、張慶彬：《公安派出所刑事執法的檢察監督》，載《國家檢察官學院學報》2013年第6期。