捕訴合一工作機(jī)制的必要性

●史玉平/文

隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深化，尤其是國家監(jiān)察體制改革的全面推進(jìn)，捕訴是分離還是合一，再次成為理論爭議及全體檢察人員關(guān)注的焦點。筆者認(rèn)為，通過對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能定位及工作原理的再梳理和再認(rèn)識，將有助于我們終結(jié)對這個重大問題的多年爭議。

首先，捕訴合一更有利于法律監(jiān)督功能的實現(xiàn)。刑事案件的司法公正，內(nèi)部監(jiān)督并非關(guān)鍵，其主要是通過刑事訴訟三方構(gòu)造來實現(xiàn)。監(jiān)督的方式主要是通過行使訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，對相關(guān)機(jī)關(guān)適用法律行為進(jìn)行監(jiān)督。從監(jiān)督工作原理看，主要是一種制約型監(jiān)督或體內(nèi)監(jiān)督。正是基于這樣的功能定位和工作原理，我們只能采取“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的工作模式，而不能將辦案與監(jiān)督人為地割裂。在實際辦案中，承辦人面臨著公安、法院、犯罪嫌疑人（被告人）、被害人四方的外部監(jiān)督，這些監(jiān)督可能有時看不見，但一旦發(fā)生利益沖突，制約就立刻顯現(xiàn)。捕訴分離模式忽略了檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)，對刑事檢察權(quán)進(jìn)行人為肢解，極大削弱了檢察機(jī)關(guān)在訴訟三方構(gòu)造中的地位，并限制了刑事法律監(jiān)督功能的充分發(fā)揮。

其次，捕訴合一符合現(xiàn)代管理學(xué)理論。在今年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，始終貫穿著這樣一個原則：“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”。這個原則在2018年7月，于深圳舉辦的全國大檢察官研討班上被張軍檢察長再次提及和強(qiáng)調(diào)。筆者認(rèn)為，這正是實行捕訴合一在管理學(xué)上的依據(jù)。以捕訴分離為例，捕訴分離當(dāng)然有增加監(jiān)督的作用，但我們需要對捕訴分離與捕訴合一各自價值進(jìn)行權(quán)衡比對，如果分離成本過高甚至超過收益本身，就說明設(shè)置捕訴分離機(jī)制沒有必要。捕訴分離將一類事項交由若干部門分段履行，將簡單問題復(fù)雜化，在實際運(yùn)行中，成本高過收益，明顯不符合“簡易原理”。因此，從管理學(xué)角度講，采取捕訴合一機(jī)制更加科學(xué)。

再次，捕訴合一具有依據(jù)。目前，捕訴分離的收益主要是加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督，其付出的管理成本主要有：機(jī)構(gòu)、人員的增設(shè)和工作量的增加，以及偵查監(jiān)督、引導(dǎo)取證和刑罰執(zhí)行監(jiān)督的脫節(jié)。從內(nèi)部監(jiān)督效果看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)想效果，其主要原因就在于權(quán)責(zé)不清晰。捕訴分離將一個整體性權(quán)力分段履行，導(dǎo)致各個環(huán)節(jié)承辦人因責(zé)任歸屬不明從而責(zé)任心下降，反而沒有捕訴合一權(quán)責(zé)一體的管理效果好。其實，管理的核心是人。所有的案件質(zhì)量問題和違法違紀(jì)問題，都是人的素質(zhì)出了問題。我們只要準(zhǔn)確抓住這一核心，把牢準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)素質(zhì)培訓(xùn)，做實業(yè)績考核，就沒有必要設(shè)計過于復(fù)雜的內(nèi)控機(jī)制。此外，捕訴合一有利于建立專業(yè)化的辦案模式。采取捕訴合一方式，一個部門辦一類案件，一個承辦人將一個案件辦到底，將“部門檢察官”打造成為“完整檢察官”，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部做到術(shù)業(yè)有專攻，使其成為培養(yǎng)檢察官專業(yè)能力和專業(yè)精神的有效機(jī)制。

最后，捕訴分離易陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的無盡循環(huán)。采取捕訴分離當(dāng)然有其合理性，甚至在理論上還可以再進(jìn)一步細(xì)分，但這會使我們陷入到“先有雞還是先有蛋”式的無盡循環(huán)。實踐證明，過多的內(nèi)部監(jiān)督設(shè)計不僅不利于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，反而會因監(jiān)督泛化而弱化監(jiān)督。從黨和國家機(jī)構(gòu)改革原理看，對機(jī)構(gòu)職能需要整合，對內(nèi)部的監(jiān)督管理同樣需要整合。只有減少不當(dāng)?shù)膬?nèi)部掣肘，檢察機(jī)關(guān)才有精力聚焦主責(zé)主業(yè)，從而輕裝前行。