淺議檢察公益訴訟的辦案流程

●李延生 劉光輝/文

檢察公益訴訟，是指檢察機關在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，或發現負有監督管理職責的行政機關在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，履行訴前程序未實現公益保護之目的，進而依法提起訴訟，請求法院予以裁判的法律監督活動。

一、案件管轄

檢察公益訴訟的案件管轄，是指各級檢察院之間以及不同地區的同級檢察院之間，查辦第一審公益訴訟案件的職權范圍和具體分工。《民事訴訟法》第55條第2款規定，檢察機關管轄破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。《行政訴訟法》第25條第4款規定，檢察機關管轄生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。根據法律規定，檢察機關管轄的公益訴訟案件依據不同標準可作兩種分類：按被訴對象（客體）不同，可分為民事公益訴訟案件和行政公益訴訟案件；按侵害公益內容（侵權領域）不同，可分為環境公益訴訟案件、資源保護公益訴訟案件、消費者保護公益訴訟案件、國有財產保護公益訴訟案件等。

司法實踐中，檢察公益訴訟案件的管轄可概括為一般管轄、指定管轄、轉移管轄和集中管轄四種類型。一般管轄，是指民事公益訴訟案件一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市級檢察院管轄，行政公益訴訟案件一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層檢察院管轄。指定管轄，是指上級檢察院可以根據案件情況，將民事或行政公益訴訟案件指定轄區內其他下級檢察院管轄。轉移管轄，包括向上轉移和向下轉移兩種情況，向上轉移是指上級檢察院直接提辦下級檢察院管轄案件或下級檢察院報請上級檢察院辦理本級管轄案件；向下轉移是指上級檢察院將本級管轄案件交由下級檢察院辦理。集中管轄，是指部分地區將其行政區域范圍內的部分或全部民事公益訴訟和行政公益訴訟案件集中交由某個或少數基層檢察院和市級檢察院管轄。如陜西西安、安康兩市的環境資源公益訴訟案件都集中交由陜西鐵路檢察機關管轄。

二、線索受理程序

案件線索是檢察機關查辦公益訴訟案件的源頭，線索受理是檢察機關辦理公益訴訟案件的啟動程序。從辦案流程看，檢察公益訴訟案件線索的受理程序由線索發現、審查、受理錄入、移送和管理等環節構成。

檢察公益訴訟線索的發現途徑，法律規定的范圍相對較窄，《民事訴訟法》《行政訴訟法》都限定于“人民檢察院在履行職責中發現”。“履行職責”指檢察機關履行批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。無論是在批捕還是在起訴工作中發現，都要單純依賴公安機關移來的刑事犯罪案件，而實踐中大量存在的損害公益行為，其性質多是民事侵權行為或行政違法行為，因此，對于這些線索不可能通過履行批捕和起訴職責予以及時發現。鑒于此，司法實踐中各地檢察機關在發現公益訴訟案件線索的方法和途徑上都有所突破。除利用控申檢察工作中的舉報、控告、申訴、申請監督等傳統途徑外，還充分利用媒體報道、專項活動、聯席會議、“兩法”銜接平臺、“微信”平臺等渠道發現線索。如江蘇泰州高新區檢察院在“官微”上線“隨時拍”平臺，福建廈門集美區檢察院建立由“網格員”組成的“集美生態環境公益微信群”，方便轄區群眾能夠全天候隨時隨地將公益訴訟線索上傳給檢察機關。這些舉措有效地拓寬和提升了檢察機關發現公益訴訟案件線索的途徑和效率。

解決了案件線索來源問題，下一步就是對線索的處理。在當前內設檢察機構改革實行“一個窗口（控申檢察）對外，一個閘門（案件管理）對內”以及檢察管理實行統一化、科學化、集約化的趨勢下，由控申檢察部門負責受理公益訴訟案件線索較為合理。控申檢察部門負責對外接收公益訴訟案件線索的群眾投訴、控告、舉報和申請監督，檢察機關其它業務部門在履行職責中發現的公益訴訟線索，應當移送控申檢察部門。控申檢察部門負責對案件線索進行程序性審查，對屬本院管轄的案件，報分管檢察長同意受理后，錄入網上辦案系統，同時將線索和相關材料移送公益訴訟檢察部門。對不屬于本院管轄的案件，應當依法移送有管轄權的檢察院辦理。

三、立案調查程序

（一）有侵害公益的違法事實

侵害公益的違法事實是指客觀上存在某種侵害公益的違法行為。違法事實包括兩個方面內容：一是要立案追究的，必須是依照民事、經濟或行政等法律規定構成實體違法且侵害公益的行為。侵害公益但合法的行為，違法但沒有侵害公益的行為，檢察機關都無權立案；二是要有必要的事實材料證明侵害公益的違法事實確已發生，包括違法行為已經實施、正在實施或者預備實施等。

（二）需要追究行為人或行政機關的法律責任

只有當侵害公益的違法事實發生，依法需要追究行為人或行政機關法律責任時，才有必要而且應當立案。公益訴訟檢察部門通過審查，認為沒有侵害公益的違法事實，或者侵害公益的情形已經消失，不需要追究法律責任時，應當作不予立案處理。

《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第6條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合，需要采取證據保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關規定辦理。這是目前對檢察機關辦理公益訴訟案件的調查程序最具權威性的原則規定。其他諸如公益訴訟的調查啟動、調查方式、調查手段以及調查結果處理、調查過程中能否談判和解等環節都缺乏法律或司法解釋的程序規范。

檢察公益訴訟調查兼具法律監督的權力屬性和民事（行政）訴訟的權利屬性，調查的直接目的是有效實施法律監督，積極主動發現并固定侵害公益的違法事實和證據，最終為救濟公益提供司法保障。因此，在權力屬性層面，檢察機關的調查權應當遵循謙抑性原則，除強制性措施禁止外，還應將調查行為限定在查明是否有侵害公益的違法行為和應否追究法律責任的范圍之內。在訴訟權利屬性層面，如果經談判和解能夠實現公益保護目的，應當允許談判和解程序的存在，以利于節約有限的司法資源。

四、訴前程序

訴前程序，是檢察機關在調查程序結束后、擬向法院提起公益訴訟前法定的必經程序。訴前程序的本質是提醒和建議，對相對人不具有法律約束力。訴前程序的價值主要體現在三個方面：一是對法定的民事公益訴訟提起主體和行政執法主體自主性的尊重；二是對檢察機關提起公益訴訟職權的有限制約；三是通過督促起訴、支持起訴、檢察建議等訴前程序可以使部分案件不必通過訴訟達到公益救濟目的，從而節約訴訟成本，避免司法資源浪費。

訴前程序應當在調查程序的基礎上展開。民事公益訴訟的訴前程序在《辦法》中規定了訴前督促起訴、訴前建議起訴和支持起訴三種程序，《解釋》則將訴前督促起訴和訴前建議起訴簡化為訴前公告起訴程序。這種簡化有利于檢察機關節約辦案資源，留出更多時間和人力專注于案件的辦理。行政公益訴訟的訴前程序在《辦法》中規定的程序是向行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責，而《解釋》的規定則變成了向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。顯然，《解釋》遺漏了檢察機關應當履行的督促行政機關糾正違法行為的訴前程序職責。

《解釋》規定，檢察機關提起民事公益訴訟訴前程序的公告期間為30日，檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序期間為兩個月。“30日”是起訴猶豫期間，在這個期間，法律規定的機關和有關組織可以提起也可以不提起訴訟，期間屆滿，檢察機關才能決定是否以公益訴訟起訴人的身份向法院提起訴訟。“兩個月”是行政機關的糾正違法期間或勤勉履職期間，期間屆滿，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關應當提起行政公益訴訟。

五、審查起訴程序

從廣義角度看，無論是檢察公益訴訟的案件受理、立案調查還是訴前程序，其實都可以看作是對案件起訴與否的審查程序，因為在這些程序的任何環節出現問題都可能阻斷審查起訴程序。從狹義角度看，在檢察機關辦理公益訴訟案件流程上，審查起訴程序是訴前程序結束后的結案審查程序，也是與有管轄權法院受理環節相銜接的最后一道程序。審查起訴程序包括審查、審批和提起訴訟三個環節。

審查環節的基本任務是查明案件事實和證據材料是否符合檢察公益訴訟的起訴條件。檢察機關提起民事公益訴訟應查明：是否有充分證據證明存在破壞生態環境和資源保護或者危害食品、藥品安全的侵權事實，是否有證據證明侵害公益的事實是違法行為，是否有證據證明侵害公益的違法行為是被起訴對象實施，是否有證據證明違法行為與損害后果之間具有因果聯系，是否有證據證明損害后果處于持續狀態或仍然存在重大損害危險，是否有證據證明法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟應查明：是否有證據證明被訴行政機關違法行使職責或不履行職責，是否有證據證明國家利益或社會公共利益受到損害或重大損害危險，是否有證據證明行政機關違法行使職責或不履行職責與損害后果或重大損害危險之間存在因果聯系，是否有證據證明行政機關在收到檢察建議后沒有糾正違法或依法履行職責。

提起檢察公益訴訟的審批程序與檢察機關司法責任制改革實行檢察官獨立辦案之間并不矛盾。檢察公益訴訟是國家頂層設計、自上而下推動的一項檢察機關新增業務，政治性強、專業性強、社會關注度高，實行檢察官獨任辦案制，很難順利完成。因此，在現階段，檢察機關辦理公益訴訟案件一般采用檢察官辦案組辦案、主管檢察長或檢察長把關，擬提起訴訟案件需層報省級檢察院或高檢院審查批準的辦案模式。

提起訴訟環節的主要工作是材料整理、向法院移送法律文書及證據材料。根據《解釋》規定，提起民事公益訴訟需要向法院提交民事公益訴訟起訴書并按照被告人數提出副本，被告的行為已經損害社會公共利益的初步證明材料，檢察機關已經履行公告程序的證明材料。提起行政公益訴訟需要向法院提交行政公益訴訟起訴書并按照被告人數提出副本，被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料，檢察機關已經履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。