社會救助兜底保障的典型范例
——來自安徽涇縣李園村的調研與思考

◎ 民政部第9工作組

為貫徹落實民政部黨組關于“下基層、作調研、抓落實”的統一部署，第9工作組于6月6日至12日赴安徽省宣城市涇縣開展了第一階段蹲點調研工作，重點關注社會救助兜底保障工作進展情況，了解政策落實中存在的困難和問題，研究提出下一步推進工作的思路和建議。

基本情況

李園村位于宣城涇縣西南部，丁家橋鎮西北部，距縣城10公里，距鎮政府2公里。全村共有農戶1034戶3550余人，其中建檔立卡貧困戶89戶151人；低保對象89戶116人，占全村人口的3.4%，低保標準為400元/人月；60周歲以上老年人50人，占低保對象總數的43.1%；重度殘疾人39人，占33.6%；二級以下殘疾人1人，未成年人2人，重病患者2人，其他原因的25人；特困救助供養人員28人，其中在村分散供養18人，在鎮敬老院集中供養10人，特困人員救助供養標準為550元/人月。李園村致貧原因主要集中在三個方面：一是主要家庭成員因病、因殘導致家中基本支出過大，二是主要家庭成員年老缺乏勞動能力，三是個別村民內生動力不足。

主要做法

近年來，李園村在上級民政部門指導下，在切實做好社會救助兜底保障工作方面，實現了精準施救，取得了一些寶貴經驗。

（一）精準識別，確保公平公正公開。通過走訪了解到，李園村的低保對象都是公認的生活困難、需要幫扶的村民。鎮民政所每年都在各村召開村民代表大會，集體評議農村低保名單，張榜公示無異議后，上報鎮政府審查。為防止民主評議的片面性，涇縣民政局引入第三方進行調查，同時要求各鄉鎮將低保評定對象錄入居民家庭經濟狀況核對信息系統進行篩查。對于有預警信息的對象實行鎮、村兩級入戶核查，對核查后不符合要求的立即取消資格。對爭議戶，鄉鎮召開黨政聯席會議，研究后仍有爭議的上報縣民政局，由核查小組最終認定該戶是否符合享受低保條件。

（二）創新制度，破解支出型貧困難題。近年來，各地普遍存在支出型貧困家庭缺少制度救濟的現象，李園村卻解決得很好。如村民張某某，本人精神二級殘疾，2017年其子被查出患白血病，為治病花費數十萬元。雖然這一戶的家庭收入超出了低保標準，但仍被確定為低保對象。這得益于宣城市因地制宜，制定了本市支出型貧困家庭認定公式：（家庭年度總收入-年度個人自付住院醫療費用支出）÷12個月÷共同生活家庭人口數＜當月城鄉居民最低生活保障標準。涇縣民政局進一步細化低保對象的認定辦法，在保障支出型貧困方面成效明顯。

（三）分類施策，助力精準脫貧。自2014年起，李園村對每一個低保戶的基本情況、致貧原因等信息都一一登記在冊。涇縣民政局會同扶貧辦，結合每戶面臨的具體問題，制定了個性化的低保戶、特困戶幫扶清單。如李園村2017年低保對象周必全，因自身發展動力不足致貧，在政府和身邊群眾的鼓勵下主動工作，于2018年初退出了低保。村兩委還積極發揮村特色產業優勢，組織介紹低保對象到就業扶貧基地企業工作，丁渡蔬菜專業合作社就雇用了4名低保對象。李園村積極貫徹落實農業特色種養政策，向92戶從事農業特色種養殖低保戶發放補助資金5.859萬元。在金融扶貧方面，李園村落實扶貧小額信貸總量161萬元，涉及低保戶49戶，直接收益8.05萬元。在健康脫貧方面，民政部門為李園村所有貧困戶、低保戶免費代繳新農合。

存在的問題

通過與村兩委干部、鄉鎮干部和縣級民政工作人員深入座談交流，工作人員就社會救助兜底保障相關工作反映了一些困難和問題。

（一）基層力量嚴重不足。基層民政干部工作量太大，過于辛苦。如丁家橋鎮民政所，僅有兩名工作人員，但對于新申請對象要求100%入戶調查，根本不可能按時完成，老對象抽查、年檢也只能選擇性開展。有工作人員表示，“最可恨的是上面事事要下面報，和鄉鎮一點關系都沒有的工作也要報，今天農房保險給你加個協理員的帽子，明天留守兒童加個關愛兒童主任，實際上來來回回就是這兩個人。”涇縣所轄9鎮2鄉中，已有2名鄉鎮民政所所長于8月提交了辭職報告，近期即將離職。同時，辦公經費嚴重缺乏，沒有專項工作經費，“很多事情想干也沒法干”。

（二）贍養費認定難、索要難。為防止子女逃避贍養義務，各地的低保收入核定中，通常都將子女贍養老人的費用計算在內。安徽省對子女贍養費做出明確規定，計算公式為：贍養費=（家庭月人均收入-2倍月低保標準）×家庭人口數×50%÷贍養人數。然而，實際操作中卻難以落地：一是難以準確計算義務人的家庭收入，義務人如果不提供或是偽造收入證明，民政部門難以強行索要或核實；二是即使計算出贍養費，如果義務人堅決不履行，民政部門只能將被贍養人納入低保。如李園村老人周某某，自己重度殘疾，3個兒子家庭條件良好卻都不愿意贍養老人，民政局只能將其納入低保。

（三）救助標準偏低。李園村雖然將支出型貧困家庭納入低保，但醫療救助報銷的費用和醫療支出相比猶如杯水車薪。特困人員救助供養基本生活標準偏低。目前，李園村特困人員救助供養基本生活標準為550元/人/月，雖然略高于400元/人/月的農村低保標準，但由于近年來分類施保政策的施行，低保中的老年人可多領取部分低保金，同時低保對象還可憑低保身份享受一系列其他政策保障，因此李園村低保對象實際收入有時高于特困人員救助供養基本生活標準，導致部分符合特困人員條件的困難群眾拒絕納入特困。

（四）社會救助協調機制發揮作用不夠。安徽省全部縣（市、區）和大部分鄉鎮（街道）都建立了困難群眾基本生活保障工作協調機制，但運行效果不佳。涇縣民政局工作人員陳燕表示，平時召集開會的次數非常少，即使開了也往往湊不齊眾多部門。研究解決影響社會救助政策落實的核心問題少，研究解決困難群眾急難問題不夠，沒有充分發揮縣級領導作用和相關部門職能作用，沒有形成社會救助資源統籌調度的局面。鄉鎮層面雖然建立了“一門受理、協同辦理”機制，但民政部門將事項轉辦到相關部門后，不能及時收到相關部門的情況反饋，影響救助時效。

政策與建議

李園村社會救助兜底保障工作基礎扎實，思路清晰，工作經驗和做法具有典型意義。結合蹲點調研中了解到的問題，工作組提出以下建議：

（一）把握新時代新要求，不斷健全社會救助體系。根據黨和國家對社會救助工作提出的新要求，健全完善社會救助制度，積極配合相關部門抓緊研究制定《社會救助法》，明確共同生活家庭成員界定、家庭收入（特別是贍養費）和家庭財產核算辦法、部門信息共享責任、騙保騙助人員追責辦法等。指導地方科學制定低保標準，穩步提高特困人員供養標準，確保困難群眾的基本生活得到有效保障。

（二）完善低保制度，探索解決支出型貧困難題。健全低保對象認定方法，一方面將未脫貧建檔立卡貧困戶中的靠家庭供養且無法單獨立戶的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力的貧困人口納入農村低保范圍。另一方面，借鑒安徽省的先進經驗，指導有條件的地方適度延伸低保對象范圍，對于收入型貧困家庭，按戶納入低保；對于家庭收入、財產超標但因重病、重殘等支出過大導致貧困的支出型貧困家庭，可將家庭成員中的重病患者、重殘人員納入低保。

（三）強化部門協作，以制度合力助推脫貧攻堅。強化同國務院扶貧辦、國家健康委、財政部等部門的溝通協調，將扶貧政策范圍向非建檔立卡低保、特困家庭延伸，確保所有不在建檔立卡范圍的低保、特困家庭統籌享受相關扶貧政策，對“邊緣戶”實行政策全覆蓋，打好政策“補丁”。建立健全各部門救助資源信息共享機制，統籌整合救助資源，健全救助聯動服務網絡，避免救助重復和遺漏。加強政府救助與慈善救助的有效銜接，搭建起社會力量參與的社會救助平臺。

（四）全力推進民政基本公共服務能力建設。推動鄉鎮（街道）建立有獨立機構、有辦公場所、有專職人員、有專項經費的“四有”民政所，實現村兩委民政專干配備到位，更好地履行民政服務基層群眾的職能。加強民政基層能力建設，積極推行政府購買服務，引導社會力量參與社會救助，綜合利用社會資源，增加救助服務有效供給，提高社會救助服務的質量和效率。