社會(huì)救助兜底保障的典型范例
——來(lái)自安徽涇縣李園村的調(diào)研與思考

◎ 民政部第9工作組

為貫徹落實(shí)民政部黨組關(guān)于“下基層、作調(diào)研、抓落實(shí)”的統(tǒng)一部署，第9工作組于6月6日至12日赴安徽省宣城市涇縣開(kāi)展了第一階段蹲點(diǎn)調(diào)研工作，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)救助兜底保障工作進(jìn)展情況，了解政策落實(shí)中存在的困難和問(wèn)題，研究提出下一步推進(jìn)工作的思路和建議。

基本情況

李園村位于宣城涇縣西南部，丁家橋鎮(zhèn)西北部，距縣城10公里，距鎮(zhèn)政府2公里。全村共有農(nóng)戶1034戶3550余人，其中建檔立卡貧困戶89戶151人；低保對(duì)象89戶116人，占全村人口的3.4%，低保標(biāo)準(zhǔn)為400元/人月；60周歲以上老年人50人，占低保對(duì)象總數(shù)的43.1%；重度殘疾人39人，占33.6%；二級(jí)以下殘疾人1人，未成年人2人，重病患者2人，其他原因的25人；特困救助供養(yǎng)人員28人，其中在村分散供養(yǎng)18人，在鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)10人，特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為550元/人月。李園村致貧原因主要集中在三個(gè)方面：一是主要家庭成員因病、因殘導(dǎo)致家中基本支出過(guò)大，二是主要家庭成員年老缺乏勞動(dòng)能力，三是個(gè)別村民內(nèi)生動(dòng)力不足。

主要做法

近年來(lái)，李園村在上級(jí)民政部門指導(dǎo)下，在切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作方面，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)施救，取得了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別，確保公平公正公開(kāi)。通過(guò)走訪了解到，李園村的低保對(duì)象都是公認(rèn)的生活困難、需要幫扶的村民。鎮(zhèn)民政所每年都在各村召開(kāi)村民代表大會(huì)，集體評(píng)議農(nóng)村低保名單，張榜公示無(wú)異議后，上報(bào)鎮(zhèn)政府審查。為防止民主評(píng)議的片面性，涇縣民政局引入第三方進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將低保評(píng)定對(duì)象錄入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行篩查。對(duì)于有預(yù)警信息的對(duì)象實(shí)行鎮(zhèn)、村兩級(jí)入戶核查，對(duì)核查后不符合要求的立即取消資格。對(duì)爭(zhēng)議戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議，研究后仍有爭(zhēng)議的上報(bào)縣民政局，由核查小組最終認(rèn)定該戶是否符合享受低保條件。

（二）創(chuàng)新制度，破解支出型貧困難題。近年來(lái)，各地普遍存在支出型貧困家庭缺少制度救濟(jì)的現(xiàn)象，李園村卻解決得很好。如村民張某某，本人精神二級(jí)殘疾，2017年其子被查出患白血病，為治病花費(fèi)數(shù)十萬(wàn)元。雖然這一戶的家庭收入超出了低保標(biāo)準(zhǔn)，但仍被確定為低保對(duì)象。這得益于宣城市因地制宜，制定了本市支出型貧困家庭認(rèn)定公式：（家庭年度總收入-年度個(gè)人自付住院醫(yī)療費(fèi)用支出）÷12個(gè)月÷共同生活家庭人口數(shù)＜當(dāng)月城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。涇縣民政局進(jìn)一步細(xì)化低保對(duì)象的認(rèn)定辦法，在保障支出型貧困方面成效明顯。

（三）分類施策，助力精準(zhǔn)脫貧。自2014年起，李園村對(duì)每一個(gè)低保戶的基本情況、致貧原因等信息都一一登記在冊(cè)。涇縣民政局會(huì)同扶貧辦，結(jié)合每戶面臨的具體問(wèn)題，制定了個(gè)性化的低保戶、特困戶幫扶清單。如李園村2017年低保對(duì)象周必全，因自身發(fā)展動(dòng)力不足致貧，在政府和身邊群眾的鼓勵(lì)下主動(dòng)工作，于2018年初退出了低保。村兩委還積極發(fā)揮村特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，組織介紹低保對(duì)象到就業(yè)扶貧基地企業(yè)工作，丁渡蔬菜專業(yè)合作社就雇用了4名低保對(duì)象。李園村積極貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)特色種養(yǎng)政策，向92戶從事農(nóng)業(yè)特色種養(yǎng)殖低保戶發(fā)放補(bǔ)助資金5.859萬(wàn)元。在金融扶貧方面，李園村落實(shí)扶貧小額信貸總量161萬(wàn)元，涉及低保戶49戶，直接收益8.05萬(wàn)元。在健康脫貧方面，民政部門為李園村所有貧困戶、低保戶免費(fèi)代繳新農(nóng)合。

存在的問(wèn)題

通過(guò)與村兩委干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和縣級(jí)民政工作人員深入座談交流，工作人員就社會(huì)救助兜底保障相關(guān)工作反映了一些困難和問(wèn)題。

（一）基層力量嚴(yán)重不足。基層民政干部工作量太大，過(guò)于辛苦。如丁家橋鎮(zhèn)民政所，僅有兩名工作人員，但對(duì)于新申請(qǐng)對(duì)象要求100%入戶調(diào)查，根本不可能按時(shí)完成，老對(duì)象抽查、年檢也只能選擇性開(kāi)展。有工作人員表示，“最可恨的是上面事事要下面報(bào)，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一點(diǎn)關(guān)系都沒(méi)有的工作也要報(bào)，今天農(nóng)房保險(xiǎn)給你加個(gè)協(xié)理員的帽子，明天留守兒童加個(gè)關(guān)愛(ài)兒童主任，實(shí)際上來(lái)來(lái)回回就是這兩個(gè)人。”涇縣所轄9鎮(zhèn)2鄉(xiāng)中，已有2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所所長(zhǎng)于8月提交了辭職報(bào)告，近期即將離職。同時(shí)，辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺乏，沒(méi)有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，“很多事情想干也沒(méi)法干”。

（二）贍養(yǎng)費(fèi)認(rèn)定難、索要難。為防止子女逃避贍養(yǎng)義務(wù)，各地的低保收入核定中，通常都將子女贍養(yǎng)老人的費(fèi)用計(jì)算在內(nèi)。安徽省對(duì)子女贍養(yǎng)費(fèi)做出明確規(guī)定，計(jì)算公式為：贍養(yǎng)費(fèi)=（家庭月人均收入-2倍月低保標(biāo)準(zhǔn)）×家庭人口數(shù)×50%÷贍養(yǎng)人數(shù)。然而，實(shí)際操作中卻難以落地：一是難以準(zhǔn)確計(jì)算義務(wù)人的家庭收入，義務(wù)人如果不提供或是偽造收入證明，民政部門難以強(qiáng)行索要或核實(shí)；二是即使計(jì)算出贍養(yǎng)費(fèi)，如果義務(wù)人堅(jiān)決不履行，民政部門只能將被贍養(yǎng)人納入低保。如李園村老人周某某，自己重度殘疾，3個(gè)兒子家庭條件良好卻都不愿意贍養(yǎng)老人，民政局只能將其納入低保。

（三）救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。李園村雖然將支出型貧困家庭納入低保，但醫(yī)療救助報(bào)銷的費(fèi)用和醫(yī)療支出相比猶如杯水車薪。特困人員救助供養(yǎng)基本生活標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，李園村特困人員救助供養(yǎng)基本生活標(biāo)準(zhǔn)為550元/人/月，雖然略高于400元/人/月的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于近年來(lái)分類施保政策的施行，低保中的老年人可多領(lǐng)取部分低保金，同時(shí)低保對(duì)象還可憑低保身份享受一系列其他政策保障，因此李園村低保對(duì)象實(shí)際收入有時(shí)高于特困人員救助供養(yǎng)基本生活標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分符合特困人員條件的困難群眾拒絕納入特困。

（四）社會(huì)救助協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用不夠。安徽省全部縣（市、區(qū)）和大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立了困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但運(yùn)行效果不佳。涇縣民政局工作人員陳燕表示，平時(shí)召集開(kāi)會(huì)的次數(shù)非常少，即使開(kāi)了也往往湊不齊眾多部門。研究解決影響社會(huì)救助政策落實(shí)的核心問(wèn)題少，研究解決困難群眾急難問(wèn)題不夠，沒(méi)有充分發(fā)揮縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作用和相關(guān)部門職能作用，沒(méi)有形成社會(huì)救助資源統(tǒng)籌調(diào)度的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面雖然建立了“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，但民政部門將事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦到相關(guān)部門后，不能及時(shí)收到相關(guān)部門的情況反饋，影響救助時(shí)效。

政策與建議

李園村社會(huì)救助兜底保障工作基礎(chǔ)扎實(shí)，思路清晰，工作經(jīng)驗(yàn)和做法具有典型意義。結(jié)合蹲點(diǎn)調(diào)研中了解到的問(wèn)題，工作組提出以下建議：

（一）把握新時(shí)代新要求，不斷健全社會(huì)救助體系。根據(jù)黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)救助工作提出的新要求，健全完善社會(huì)救助制度，積極配合相關(guān)部門抓緊研究制定《社會(huì)救助法》，明確共同生活家庭成員界定、家庭收入（特別是贍養(yǎng)費(fèi)）和家庭財(cái)產(chǎn)核算辦法、部門信息共享責(zé)任、騙保騙助人員追責(zé)辦法等。指導(dǎo)地方科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步提高特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，確保困難群眾的基本生活得到有效保障。

（二）完善低保制度，探索解決支出型貧困難題。健全低保對(duì)象認(rèn)定方法，一方面將未脫貧建檔立卡貧困戶中的靠家庭供養(yǎng)且無(wú)法單獨(dú)立戶的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動(dòng)能力和部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口納入農(nóng)村低保范圍。另一方面，借鑒安徽省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)有條件的地方適度延伸低保對(duì)象范圍，對(duì)于收入型貧困家庭，按戶納入低保；對(duì)于家庭收入、財(cái)產(chǎn)超標(biāo)但因重病、重殘等支出過(guò)大導(dǎo)致貧困的支出型貧困家庭，可將家庭成員中的重病患者、重殘人員納入低保。

（三）強(qiáng)化部門協(xié)作，以制度合力助推脫貧攻堅(jiān)。強(qiáng)化同國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家健康委、財(cái)政部等部門的溝通協(xié)調(diào)，將扶貧政策范圍向非建檔立卡低保、特困家庭延伸，確保所有不在建檔立卡范圍的低保、特困家庭統(tǒng)籌享受相關(guān)扶貧政策，對(duì)“邊緣戶”實(shí)行政策全覆蓋，打好政策“補(bǔ)丁”。建立健全各部門救助資源信息共享機(jī)制，統(tǒng)籌整合救助資源，健全救助聯(lián)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，避免救助重復(fù)和遺漏。加強(qiáng)政府救助與慈善救助的有效銜接，搭建起社會(huì)力量參與的社會(huì)救助平臺(tái)。

（四）全力推進(jìn)民政基本公共服務(wù)能力建設(shè)。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立有獨(dú)立機(jī)構(gòu)、有辦公場(chǎng)所、有專職人員、有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的“四有”民政所，實(shí)現(xiàn)村兩委民政專干配備到位，更好地履行民政服務(wù)基層群眾的職能。加強(qiáng)民政基層能力建設(shè)，積極推行政府購(gòu)買服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，綜合利用社會(huì)資源，增加救助服務(wù)有效供給，提高社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量和效率。