公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護二律背反之考量

朱方彬+周琨

摘要：網絡反腐是以互聯網為信息交換媒介的一種新型反腐方式，已經成為社會公眾反腐重要陣地，對匯集民意參政議政、監督公權力運行、形成官民互動的良性監督機制具有重要的現實意義。公眾網絡反腐具備反腐正面作用的同時，也可能出現損害相關主體隱私權的負面影響，公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的協調應在基本原則上堅持比例原則、克減原則，限制政府官員的隱私權，在制度安排上健全政府官員的日常行為公開制度、財產申報制度和公民的知情法律制度。

關鍵詞：網絡反腐；政府官員；隱私權；二律背反

中圖分類號：D913文獻標識碼：A文章編號：16738268（2018）01008306

“網絡反腐是以互聯網為信息交換媒介的一種新型反腐方式。”[1]104從網絡反腐第一案的“李信下跪案”，到隨后出現的“表哥局長楊達才案”“天價煙局長周久耕案”“不雅視頻雷政富案”“房叔蔡彬案”“房姐龔愛愛案”等，公眾網絡反腐在我國反腐倡廉建設中的作用越來越不容忽視，日漸成為人們關注的熱點和焦點。然而，公眾通過網絡最大限度地揭露貪腐，甚至基于對貪腐的痛恨情緒而毫無顧忌地利用人肉搜索等工具，往往也容易忽視信息披露的合理范圍，一旦不當披露了當事人及相關人員的隱私，網絡的無國界性、即時性和公開性勢必加重對當事人及相關人員隱私的侵犯，甚至這種侵犯還會因網絡的即時傳播、信息的可復制性與再傳播性而更加不容易得到救濟。現行法律卻對網絡反腐所涉及的各類利益保護界定模糊、責任承擔語焉不詳，公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的二律背反值得深思。

一、公眾網絡反腐之考量

（一）公眾網絡反腐發展概覽

腐敗，通常意義上指“國家公職人員及與公職人員發生權力關系的人利用被賦予的公共權力謀求私人利益的過程和行為”[2]，其社會破壞性影響既表現為經濟上的極大浪費，又會在政治上引發社會的不穩定性，動搖社會公眾對于國家公權力權威性、合法性的信心，甚至還會在心理上給社會公眾帶來強烈的負面沖擊，破壞社會公平正義底線，引發道德失范行為，最終破壞社會秩序穩定和人類終極福祉。杰拉爾德·E·蔡登在國際政治學會第14屆世界大會上就明確指出：“所有的腐敗都是一種為小利而犧牲公共利益的欺騙……它不僅給社會指出錯誤的方向，而且也使政府合法性喪失殆盡。它支持錯誤的公共領導，并為后代樹立一種惡劣的榜樣。”[3]當前我國的反腐倡廉形勢依然不容樂觀，腐敗的主體從政府高官延伸到基層官員；腐敗的形式從傳統權錢交易發展到更加隱秘的家族集體腐敗、干股獲利腐敗等；腐敗的行為從物質利益的單一驅使演變為權錢交易、權色交易、權權交易的相互交織。這些腐敗現象引起社會公眾不滿和憤懣，公眾網絡反腐正是順應這種現實需求應運而生。

從我國網絡反腐發展歷程來看，“網絡反腐最早進入公眾視野，應當是在2003年，被稱為中國輿論監督第一人的安徽人李新德創立了中國輿論監督網，并因在2004年首發‘下跪副市長丑行錄一文而聞名，從而引發國內外媒體關注”[4]。同年，官方舉報網站如火如荼地建設開通，最高人民檢察院在2003年就開通了全國檢察機關統一舉報網站，“全國檢察機關至少已有27個省級檢察院、308個檢察分院（州、市級檢察院）和1106個縣級檢察院開通‘12309舉報電話和網上舉報平臺”[1]86；中央紀委、監察部和中國國家預防腐敗局的舉報網站隨后相繼開通運行，人民網、新華網等國內各重點網站也同步推出網絡舉報監督專區。“網絡舉報已經成為繼來信、來訪、電話之后又一重要舉報渠道。”[5]隨后，“隨著國家的引導與公眾素養的提高，公共部門與民間的網絡反腐互動也日漸增多，網絡反腐的體系正初步形成”。2005年，中紀委、監察部公布舉報中心網址（www.jubao.gov.cn），標志著網上舉報正式被納入官方權威反腐渠道。2008年，微博大V等人士網絡實名舉報貪腐事件眾多，湖南省株洲市更是開全國先河，出臺國內首個網絡反腐文件《中共株洲市紀委、株洲市監察局官員建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，株洲市委常委、紀委書記楊平也因此被譽為“中國網絡反腐第一人”。2009年，最高人民檢察院在修訂的《人民檢察院舉報工作規定》中明確將網絡舉報納入舉報渠道，中央黨校出版的《中國黨建詞典》也正式收錄了“網絡反腐”詞條。2010年，中紀委公報首次列入網絡反腐。2013年，“表哥局長楊達才案”“房叔蔡彬案”這兩個典型網絡反腐案更是讓網絡反腐得到社會認可，同時秦火火、周祿寶等網絡謠言推手也依法受到處理，隨后最高人民法院、最高人民檢察院公布了《利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，黨的十八屆三中全會提出了“運用和規范互聯網監督”，網絡反腐呈法治化、規范化發展。2014年，網絡反腐隨著法制的健全和制度的完善，逐漸進入官方主導階段，由過去社會公眾從知情人網絡曝光的一張照片、一件小事，甚至某個細節中去質疑政府官員可能存在的貪腐行為，進而利用人肉搜索、網絡曝光臺爆料等方式形成強大的社會輿論關注來促使紀委介入的模式，逐漸轉變為紀委主動公布貪腐案，社會公眾輿論熱議的全新模式。2015年，中紀委在中央紀委監察部網站集中公布各地紀委聯系方式、相關法律法規，開通匿名舉報方式，讓公眾參與反腐更具便捷性和及時性，公眾網絡反腐蓬勃發展[6]。

（二）公眾網絡反腐的法律依據

公眾網絡反腐，其實質是公民監督，表現為公眾利用網絡渠道對腐敗事件和腐敗官員的檢舉揭發，是憲法賦予公民言論自由和參政議政權利的行使，其法律依據可追溯到我國的根本大法。我國《憲法》第二條、第三十三條、第三十五條、第四十一條都明確規定了中華人民共和國的一切權力屬于人民。中國公民享有憲法和法律規定的各項權利，依照法律規定通過各種形式和途徑管理國家事務，擁有言論、出版、集會、結社、游行、示威自由，享有對國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利，有權對國家機關、國家工作人員的違法和失職行為進行申訴、控告、檢舉，任何人不得壓制和打擊報復，公眾網絡反腐正是這些法定權利行使的具體體現。同時，我國相關法律、法規和條例亦為其重要法律依據。《中華人民共和國公務員法》第十二條第三款明確規定：“公務員應當全心全意為人民服務，接受人民監督。”《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十三條也規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關應當予以調查處理”。由此可以看出，公眾網絡反腐在憲法、法律、法規和條例層面都有其法律依據，公眾網絡反腐是制度性反腐的應有之義。endprint

（三）公眾網絡反腐的現實作用

1.公眾網絡反腐有利于促進政府官員隊伍的整體建設

通常來說，政府官員是民眾信任的杰出代表，是社會精英人士，肩負著社會公共事務管理職責，政府官員隊伍的整體素質素養應高于其他群體。“在美國要當聯邦法院法官的人，必須由FBI派出官員走訪上百人，調查與他既往生活相關的所有人，誰有過不光彩的污點或制造新的污點，就可能失去民眾的支持，即使上臺也可能引起彈劾、罷免。”[7]53政府官員特定的工作性質和工作職責，要求其負有法律上、道德上的特定義務，一方面，他們理所應當地擔任社會公仆，公平公正處理社會公共事務，不容貪污腐化影響其職責的履行；另一方面，他們也應該成為社會公眾的道德楷模，其言行舉止不應當受到貪腐影響。公眾網絡反腐的威懾和監督作用，有利于促進政府官員始終保持警惕，更加自律自覺保持良好形象、維持社會公認價值標準，促進政府官員隊伍的整體建設。

2.公眾網絡反腐有利于促進政府廉潔高效運轉

公眾網絡反腐不僅是公民追求社會公平正義的價值需要，而且是自身權益維護的現實需要。馬克思主義認為，人們從事一切活動“首先是為了經濟利益而進行的，政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”[8]。政府官員貪腐，其實質是對公權力的濫用，會嚴重侵犯公眾利益。借助網絡渠道，發揮社會輿論監督和公眾參政議政作用，公眾網絡反腐在一定程度上能有效震懾和遏制腐敗行為，督促政府及時向人民公開政務，通報其治理過程，進而促進政府的廉潔、高效運轉。

3.公眾網絡反腐有利于形成全社會反腐倡廉的良好局面

從制度層面來看，傳統防腐倡廉工作往往囿于其裁判主體具有同一性的特征，政府自身很難獨立根治腐敗，社會公眾的幫助和支持力度也無法深入。同時，傳統反腐倡廉工作機制上的層級管理制度、社會公眾監督的作用往往也發揮不出最佳效果，單靠制度內的監督無法完全遏制腐敗的滋生。通過借助網絡的隱蔽性有效防止被舉報人的打擊報復，利用網絡的便捷性降低舉報成本，發揮網絡的快速傳播性督促相關部門及時處置，發揮出體制內和體制外監督的共同作用，能有效克服上述弊端，讓社會公眾力量更好地切入反腐倡廉工作，形成全社會反腐倡廉的良好局面。

4.公眾網絡反腐有利于促進社會穩定與社會和諧

作為社會公眾參與社會運行的途徑和方式之一，公眾網絡反腐具有較強的匯聚民意、形成社會輿論的作用。通過公眾網絡反腐，既能較好地匯集民意參政議政，監督公權力運行，又能形成官民互動的良性監督機制，保障社會運行合理順暢；同時，也能讓社會公眾對貪腐不滿和憤懣的情緒在公眾網絡反腐過程中得到舒緩和釋放，滿足社會公眾的公平正義與社會底線倫理訴求，進而有助于社會穩定與社會和諧發展。

二、政府官員隱私權之考量

（一）隱私權的內涵及法源

隨著人類進入工業時代和信息時代，客觀上出現了人們私人生活被他人窺探、甚至侵犯的可能性，人們普遍感到需要保留只屬于自己內心世界的寧靜，以及與紛亂復雜的外部世界相對隔離的獨處環境，享有不為他人打擾、享受寧靜生活的權利。在這樣的背景下，1890年，美國法學家沃倫和布蘭迪斯在《哈佛法律評論》上發表了題為《隱私權》的文章，正式從理論上提出了隱私權的概念。之后，美國許多州在司法實踐中相繼在州法中確立了隱私權的地位。此后，隱私權在各國逐漸被法律認可和保護。

德國、日本通過“概括性條款推導型方法”勾勒出隱私權的框架[9]，以“人格尊嚴”這一憲法核心權利解釋推導出隱私權的存在并在憲法相關條款中予以規定。我國雖然沒有專門保護隱私權的立法，但在司法實踐中將其納入名譽權范疇予以保護，《憲法》第三十八條、第三十九條、第四十條原則性規定，中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯、住宅不受侵犯，中華人民共和國公民的通信自由、通信秘密受法律保護。《刑法》第一百三十一條、第一百四十九條、第一百九十一條明確規定，禁止非法管制、搜查他人或非法侵入他人住宅，侮辱、誹謗他人和侵犯公民通信自由，這些規定和條款都間接保護著公民的隱私權。

（二）政府官員隱私權的一般性特征

在我國，政府官員通常就是由中國共產黨各級組織部門、中華人民共和國各級人民政府人事部門所任免的干部，也被稱為“領導干部”“權力型公眾人物”“政治公眾人物”[10]等。政府官員雖然身份、職責比較特殊，但作為社會成員的一分子，在享受憲法賦予公民人格權利時，特別是在隱私權方面，仍然具有一般社會成員隱私權的一般性特征。

一是從隱私權的主體上來看，都享有作為自然人或社會公民相對應的特定權利；二是從隱私權的客體上來看，都具有秘密性、保密性、精神性的要素，都包括私人信息、私人生活和私事決定；三是從隱私權的內容上來看，都屬于個人私事自主決定，個人信息自主控制，個人的活動尤其在住宅內的活動不應被監視、監聽，個人住宅不得被非法侵入等；四是從隱私權的性質上來看，都是一項非財產性權利，一般不直接具有財產內容；五是從隱私權的保護來看，都具有相對性，是個人隱私，不為他人非法獲取或公開。

（三）政府官員隱私權的獨特性特征

政府官員雖然具備自然人所享有的一般隱私權，但政府官員作為國家公共事務管理者，他們具有特殊的社會地位，他們的工作內容具有公共利益的相關性和社會公眾的影響力，他們的權力和職責實質上還具有全體社會成員認可的社會契約性質，擁有其獨特的國家意志、國家特征的成分。“在行政官個人身上，我們可以區別三種本質上不同的意志……第三是人民的意志或主權的意志，這一意志無論對被看作是全體的國家而言，還是對被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意。”[11]政府官員公共性特征，必然帶來政府官員隱私權的獨特性。

一是具有同社會公共利益的關聯特性。恩格斯指出：“個人隱私一般應受到保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人的私事就已經不是一般意義上的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權的保護，應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”[12]政府官員的隱私權必然具有應當被適當限制的公共利益特性。二是具有同自身個人利益的沖突特性。政府官員對其隱私權有自相矛盾的糾葛。一方面，從樹立自身良好政治形象訴求來說，政府官員不介意新聞報道和歷史記載，甚至愿意自己主動公開其潔身自好的私人生活等隱私信息，得到社會公眾認可；另一方面，從個人內心世界寧靜訴求來說，政府官員會極力維護自身隱私權，不希望公眾過多干擾其私人生活，特別是影響其家人生活。三、公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的沖突協調（一）公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的沖突endprint

網絡是一把雙刃劍。公眾的網絡反腐，一方面，社會公眾可以利用網絡反腐平臺的技術優勢，迅速、及時、廣泛地傳播被舉報政府官員的信息，引起社會輿論關注，督促政府積極作為；但另一方面，社會公眾也可能將被舉報政府官員與腐敗無涉的私密信息，甚至與貪腐不相關人員的私密信息同樣快速傳播，引發權利沖突。因此，公眾網絡反腐具備反腐正面作用的同時，也可能出現損害相關主體隱私權的負面影響，集中體現在以下兩個方面。

1.可能出現網絡反腐中相關利益主體的沖突

國家機關肩負著雙重職責，既要保障公眾監督權，嚴厲打擊政府官員的貪腐，又要保護公民隱私權，保障個人的人格尊嚴。在公眾網絡反腐中，利益相關者包括相關國家機關、舉報人、被舉報政府官員，還包括被舉報政府官員的家屬、被誤傳與貪腐有關的無辜者等相關者。舉報人在網絡舉報過程中有意或無意收集、披露、散播政府官員非腐敗信息，甚至是與貪腐無關人員的信息，勢必會引發公民監督舉報權與貪腐無關人員的隱私權之間的沖突。“廣州的李云卿案，網絡有人舉報其擁有眾多房產，事后查明，李云卿沒有腐敗行為，此案也進一步表明網絡監督易侵犯當事人的隱私權與名譽權。”[13]

2.可能出現網絡反腐中相關利益競合與沖突

公眾網絡反腐各類主體往往都有各自的權益訴求，這些訴求錯綜復雜，難免出現競合，發生沖突。其中典型利益沖突體現在：一是舉報人根據《憲法》第二條、第三十五條、第四十一條規定享有言論自由權、參政議政權與被舉報政府官員及相關人員根據《憲法》第三十八條、第三十九條、第四十條規定及侵權責任法第二條規定享有的隱私權之間的沖突。二是公眾知情權與被舉報政府官員及相關人員隱私權的沖突。公民知情權在網絡反腐中體現為知政權，即“依法知悉國家機關的活動及國家機關工作人員（尤其是經選舉或任命產生的高級官員）的活動及背景資料的權利”[14]。公民具備知政權，暗含了對被舉報政府官員隱私權的克減。從這個角度來看，政府官員一旦從事公職，則選擇了讓渡其部分隱私權。但對于許多公眾出于窺私、娛樂等心理，對不涉及反腐等公共利益的隱私進行搜索，自然不應以公眾知情權為借口犧牲相關人員的隱私權，例如“中石化女處長非洲牛郎門”“情婦舉報公安分局局長”等消息，就屬于網絡監督非理性的典型案例，造成了對當事人隱私權和名譽權的極大傷害。

（二）公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的協調

通常來說，公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的邊界體現在個人權益與公共利益的平衡點上，但公共利益在學理上和實務上均因未形成公認標準，還不是一個確定的概念。對此，“法律應當協調各種合法利益，確定相對統一的價值評判標準，為人們的行為提供相應的評價規范，通過確定利益位階等衡量方法明確各類權益的界限，實現個人權益和社會公益的平衡”[1]13。具體來說，公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的協調，一方面應在基本原則上堅持克減原則和比例原則，適度限制政府官員的隱私權，另一方面應在制度安排上健全政府官員的日常行為公開制度、財產申報制度和公民的知情法律制度。

1.堅持公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的克減原則

政府官員作為社會公共事務的管理人員，其隱私權的內涵和邊界自然不同于一般自然人，他們的隱私權往往需要受到一定限制，這也是“公人不自由，自由不公人”民謠樸素的法理基礎。公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的克減原則，就是要對公眾行使監督權和言論自由權保持適度容忍，要求政府官員有義務容忍其與公職有涉的隱私被披露出來，能夠公布其財產收入狀況、人際交往關系、教育背景情況等必要信息。

2.堅持公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的比例原則

在網絡反腐隱私權保護上，即使是涉及與公共利益相關的貪腐政府官員私生活曝光、查處和傳播，也應類同于對犯罪分子起碼人格尊嚴保護一樣，對其人格尊嚴給予最起碼的尊重和保護。剖析“李信下跪案”“表哥局長楊達才案”等典型網絡反腐案可以看出，當時形成的網絡熱點關注可能因時間久遠，案件處理會逐漸淡出人們的視線，但對涉案當事人來說，其影響是深遠的，甚至還可能造成永久性傷害，致使貪腐政府官員接受懲治和教育后仍難以回歸社會，過上正常人的生活。同時，并非所有公眾都是基于社會正義的單純動機，還有可能基于幸災樂禍，甚至是追求不道德桃色事件對娛樂眼球強烈刺激等心理，如“雷政富不雅視頻案”中，在批判其貪腐行徑的同時，不少網民也對其奇特長相加以戲謔。從法律角度嚴格分析，這是在侵害公民人格尊嚴，構成了對他人名譽權、肖像權的侵害。還比如2013年的“張民強案”，隨著網絡渲染與肆意傳播，使得當事人父母因不堪重負而重病不起，當事人也因其一絲不掛的丑態被曝光而產生尋死念頭。由此，公眾網絡反腐與政府官員隱私權保護的比例原則，就是要適度調查和披露相關政府官員的隱私情況，在保證公民合法知情權的基礎上，對被舉報政府官員與腐敗無涉的個人隱私予以最起碼的尊重和保護[15]。

3.健全政府官員的日常行為公開制度

世界各國政府官員的日常行為公開制度各有特色，新加坡實行政府官員廉政日記；《瑞士聯邦公務員章程法》規定公務員必須公開自己的近親關系；瑞典采用衛星監控用車去向來防止公車私用；《聯邦德國公務員法》和《聯邦德國官員紀律條例》則要求政府官員兼職、酬金，甚至下班后逗留辦公區等信息都要上報。我國則主要以新聞報道方式向社會公開政府官員的日常行為，而這種新聞報道往往受一定制約，更多都是對政府官員“八小時內”職務行為的正面報道。實際上，“據我國對查處的貪腐案件分析，70%的腐敗分子有‘八小時之外違法違紀的問題”[16]。有鑒于此，我國政府官員日常行為公開制度還需要借鑒世界各國經驗，在日常行為公開的內容、方式、渠道等方面進一步健全完善。

4.健全政府官員的財產申報制度

1883年，英國在《凈化選舉、防止腐敗法》中率先承認了財產申報制度。韓國《公職人員道德法》、日本《國家公務員倫理法》、新加坡《反貪污法案》、法國《資金透明法》以及美國《政府行為道德法》等都規定了政府官員的財產申報制度。我國直至1995年發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，才開始實施政府官員財產申報制度。21世紀以來，我國先后發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定》《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》等，規范和固化了我國政府官員的財產申報。但實際上在財產申報內容、申報方式、申報責任追究上還有待健全，對于家族集體腐敗等腐敗行為依然不具備剛性約束力，財產申報制度對政府官員產生切實威懾和約束作用還有待強化。endprint

5.健全公民知情權的法律制度

公民知情權發端于美國，早在1920年就“首次把公民知情權作為憲法賦予的民主權利提了出來，它是指公民了解政府機關的各種公共信息及政府官員的私人信息的權利，這是一項新的公民權利，與公民知情權相對應的是政府和官員有告知信息的義務”[7]87。后來挪威、丹麥在1970年、英國在1976年、法國和荷蘭在1978年、加拿大和澳大利亞在1980年也先后立法確認了公民的知情權。2007年4月24日，我國正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，賦予公民對政府工作的知情權、參與權和監督權，在我國民眾獲知政府信息方面邁出了關鍵一步。但這離全面邁入政府信息公開時代還有距離，從觀念轉變到技術支持，從信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和保障等方面仍需要進一步健全和完善。

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The Considerations of Antinomy between the Public Network

Anticorruption and the Protection of Private Rights for

Government Officials

ZHU Fangbin，ZHOU Kun

（Chongqing University of Posts and Telecommunications， Chongqing 400065， China）

Abstract：Network anticorruption， a new mode based on the internet as the medium of information exchange， has become an important battlefield for the public to combat corruption. It has important practical significance for collecting the public opinion in political participation， supervising the public power operation and forming a sound supervision mechanism of interaction between officials and people. Although the network anticorruption has a positive effect， it may also undermine the privacy of relevant entities. Therefore， the coordination between public network anticorruption and government officials privacy protection should， in terms of basic principles， adhere to proportionality and derogation to restrict government officials privacy， and in terms of system arrangement， improve the publicity system of officials daily behavior， property declaration system and legal system of citizens right to know.

Keywords：network anticorruption； government officials； privacy right； antinomy

（編輯：段明琰）endprint