檢察機關提起環境公益訴訟制度程序問題研究

●楊洪吉 張 洛/文

我國確立了環境公益訴訟制度，該制度對保護國家利益和社會公共利益，推進法治政府建設，實現社會公平正義具有積極的作用。隨著經濟社會的發展，新型環境問題不斷出現，如何將環境公益訴訟問題轉換為環境公共利益的法治治理問題，實現維護環境公共利益、促進環境公益訴訟持續健康發展的目標，是司法實踐中必須關注的重要課題。

一、檢察機關提起環境公益訴訟的法理基礎與實踐需要

環境公益訴訟，是指法律授權的主體，在環境公共利益受到侵害或者威脅時，為保護環境公共利益而對侵害主體提起訴訟的活動。檢察機關作為環境公共利益的維護者和司法公正的監督者，擁有相對獨立的地位、法定的調查權、專業法律監督隊伍等天然的自身優勢，其參與環境公益訴訟應是解決環境糾紛、維護環境公共利益和公民環境權益的最有利方式。

（一）檢察機關提起環境公益訴訟符合公益法理

國家利益、社會公共利益受到侵害，應由相對中立的機關或社會組織來行使公益訴權。檢察機關與生俱來的公共性特征決定了檢察機關在履行職責時不僅是國家利益的代表，而且是包括環境公益在內的公共利益代表。檢察機關作為環境公益訴訟起訴人的身份符合我國的利益格局和“國家—社會”形態，不僅是特殊國情下的本土需求，而且現行體制框架已經具備促使其生發的條件。［1］

（二）檢察機關提起環境公益訴訟具有綜合優勢

“賦予檢察機關公益訴訟起訴人的權利，既體現了民事、行政檢察監督權的獨立性和完整性，又體現了通過司法程序及時解決問題的法治精神。”［2］檢察機關有提起環境公益訴訟的專業知識和能力，具備不受行政機關干涉的獨立地位，有法定的調查核實權，有利于解決立案難、取證難、勝訴難的問題，避免濫訴現象的出現和司法資源的浪費。建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，使檢察機關對損害環境公益行為的視角和切入點發生變化，形成訴前監督、訴中監督和訴后監督的一體化格局，監督職能得以拓展，監督效能得以增強，監督權威得以提升。

（三）檢察機關提起環境公益訴訟是國家治理體系和治理能力現代化的現實需要

檢察機關以訴訟作為保障，充分發揮環境公益訴訟職能，不僅使訴前檢察建議具有較之前更為明顯的剛性色彩，形成嚴密的法治監督體系；而且能夠提升行政權力的運行效能，保障行政機關依法行政，推進法治政府建設，促進良法善治的實現。

二、檢察機關提起環境公益訴訟面臨的現實問題

公益訴訟試點過程中盡管成績突出，但或多或少存在經驗不足、角色定位不清、無強制措施保障、制度構建不完善等諸多現實問題，主要體現在以下方面：

（一）受案范圍定位不清，影響公眾對環境公益訴訟的期待

依據修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，環境公益訴訟的受案范圍為生態環境和資源保護。學界在環境公益訴訟受案范圍上沒有達成統一認識，未明確哪些利益屬于環境公共利益。有學者認為，公共利益概念的不確定性使處于模糊地帶的環境公共利益無法通過提起公益訴訟的方式得到保護。［3］在現實生活中，因受案范圍不明確，一些不屬于檢察機關提起環境公益訴訟的案件轉移到檢察機關，法院也可能因此不受理有關環境公益訴訟案件。

（二）訴訟成本較高，檢察機關動力不足

相關法律對環境公益訴訟的訴訟成本承擔問題并未涉及，環境公益訴訟作為檢察機關維護環境公共利益的訴訟制度，在調查取證、污染鑒定等方面往往耗資較多，需要投入大量的人力物力。檢察機關屬于財政撥款性質的國家機關，沒有其他的經濟收入渠道，而環境公益訴訟往往涉及技術鑒定等問題，鑒定費用比較昂貴，檢察機關在訴訟成本的分擔上存在困難。而被告多為資本雄厚的大型企業，雙方實力對比懸殊，一旦敗訴，有可能引發國家賠償訴訟程序的啟動，檢察機關將承擔由此帶來的全部不利后果，基層檢察機關動力明顯不足。

（三）訴訟請求模式化，訴訟價值實現受限

檢察機關提起民事公益訴訟的訴訟請求是要求被告停止侵害、恢復原狀、消除危險等，這與《民事訴訟法》第134條的規定基本一致。由于受害主體的不特定，在損失難以確定的情形下，環境公益損害賠償訴訟請求難以實現。［4］但環境民事公益訴訟應當有其獨特的規定，不應照搬一般民事侵權的解決方式，而應結合實際，具體問題具體分析，除讓被告及時作出停止侵害、消除危險等立足于現狀的訴訟請求外，應著眼于未來，盡最大可能恢復被損壞的生態環境，維護廣大人民群眾的長遠利益。

此外，提起環境行政公益訴訟的訴訟請求限縮在撤銷之訴、履行之訴、確認之訴三個方面，但檢察機關提起環境行政公益訴訟的初衷是彌補現行環境民事公益訴訟在結構上的缺陷，強化司法機關對行政機關的監督，因此環境行政公益訴訟應當遵循行政訴訟的基本邏輯，建議增加請求判決行政行為無效、變更行政處罰等內容，以實現社會公益的最大化。［5］

三、檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計與路徑選擇

制度設計是檢察機關提起環境公益訴訟的重要保障，路徑選擇決定公益訴訟背后的社會效益和公共利益。針對目前實踐中存在的困境，建議完善檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計與路徑選擇。

（一）劃定環境公益訴訟的案件受案范圍和管轄

確定檢察機關提起環境公益訴訟案件的受案范圍應當考慮公益訴訟的特點和制度價值，兼顧檢察機關的法律地位及其與行政機關職能部門的權限劃分。確定提起環境公益訴訟的案件受案范圍，應遵循維護環境公益、維護法治及國家適度干預的原則。［6］應合理界定環境公益范圍，既能盡量保護社會公共利益，使公益訴訟在可接受的范圍，防止片面擴大公益概念造成公益濫訴，又能防止公益范圍過小造成公共利益保護不足的問題。因此，環境公益訴訟案件的受案范圍應當以環境公益為限，不得涉足到私人利益層面，同時，侵害環境公益行為應當具有典型性，即不得不通過司法途徑進行救濟的侵害行為。建議在立法或修法時采取概括加列舉方式，盡可能最大限度的列舉生活中已經出現的環境侵害行為，如水污染、土壤污染、資源破壞和行政不作為、不履職等侵害環境的行為，同時輔之兜底條款，將日常生活中尚未出現的侵害形式納入其中，以保持立法的前瞻性。

環境公益訴訟中，環境侵權行為所引起的環境公益損害具有一定的地域性和群體性，檢察機關的管轄范圍應以環境侵權行為的發生地決定環境公益訴訟的地域管轄為基本原則。同時，地域管轄除基本的民事侵權行為地管轄原則和行政被告所在地管轄原則以外，探索建立跨區域環境公益訴訟專門管轄機制，以破除地方保護主義，維護法律的統一正確實施。環境公益訴訟的級別管轄，建議在與我國現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》保持一致，適當考慮環境侵權行為的影響范圍與程度。

（二）優化檢察機關環境公益訴訟費用相關制度

檢察機關提起環境公益訴訟制度，目的是通過訴訟保護國家和社會公共利益，不應對其設置訴訟費用門檻以抑制其對該制度的使用。建議采取區別于一般民事行政案件訴訟費用收取的辦法，調動檢察機關提起環境公益訴訟的積極性。因此，對于檢察機關提起的環境公益訴訟案件可以借鑒國外經驗，無需預交訴訟費用，若被告敗訴則由被告承擔訴訟費用，若檢察機關敗訴則從環境公益訴訟基金中支付。［7］

對檢察機關為提起環境公益訴訟所支付的檢測、鑒定、評估等費用，應當根據案件訴訟結果具體分析。在被告敗訴的情況下，由被告承擔全部訴訟費用，這是適應訴訟慣例和由被告自己承擔其加害行為所衍生出的加害后果。在檢察機關敗訴的情況下，費用本應由檢察機關承擔，而考慮到檢察機關行使公益訴權的神圣職責，且檢察機關除了財政撥款外沒有其他收入渠道，建議由國庫承擔訴訟費用，同時探索建立環境保護基金，該基金主要來源于對損害環境者的罰款、社會各界捐贈的資金等，以利于保證環境公益訴訟的費用支出。

（三）創新環境公益訴訟的案件訴訟請求，實現公益保障最大化

環境問題日益復雜化，相應的解決方式也應呈現出多樣化的特點，試點方案將檢察機關的訴訟請求限定在規定好的框架內，不能適應現代社會日漸的多樣化和復雜性，且在今后的司法實踐中不斷暴露出其存在的弊端，現區分民事公益訴訟和行政公益訴訟分別提出建議：

對于環境民事公益訴訟，另辟蹊徑，增加訴訟請求，如借鑒《民事訴訟法》先予執行的規定，增加向法院提出先予執行的訴求，并由履行環境保護職責的行政機關予以協助執行。先予執行是事先救濟途徑，大多數環境污染屬于情況緊急需要先予執行的范圍，即通過停止侵害、排除妨礙等，能夠最大限度地保護環境公益。同時，對于環境公益訴訟，檢察機關應結合環境問題的特點和規律，根據公平正義司法理念和相關法律原則、法律規定，提高放眼將來的能力，適時提出在框架范圍之外的事項，以實現社會關系的理性和諧與平衡。

目前檢察機關環境行政公益訴訟的訴訟請求僅限于撤銷之訴、履行之訴和確認之訴，特別是撤銷之訴、確認之訴一旦作出，容易引發判決結果不具有執行性的爭議，而吉林省長白山市檢察院訴江源區衛計局及區中醫院行政附帶民事公益訴訟案件就是通過提起行政附帶民事公益訴訟來一并解決民事損害賠償問題，有利于更加徹底的保護環境公益，這對環境行政公益訴訟的訴訟請求確定有很好的借鑒意義。同時，當前法律缺乏行政公益訴訟問責制度，與《公務員法》、《刑事訴訟法》的銜接不夠，會出現檢察機關提起行政公益訴訟勝訴，確認行政機關違法行使職權或不作為，卻難以追究行政機關相關責任人的違法違紀責任現象，行政機關依然會知法犯法，類似領域的公共利益可能依然受到損害，削弱對公共利益的保護力度。建議在立法層面增加有關公益訴訟行政與刑事責任追究機制的銜接制度，按照罪責刑相適應的原則依法追究相關工作人員的法律責任，維護公共利益最大化。

注釋：

［1］劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，載《民事行政檢察指導與研究》2017年第19期。

［2］黃亞宇：《生態環境公益訴訟起訴主體的多元性及序位安排》，載《廣西社會科學》2013年第7期。

［3］黃鳳蘭：《對檢察機關提起公益訴訟的再質疑》，載《中國行政管理》2010年第12期。

［4］張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，載《清華法學》2013年第7期。

［5］王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載 《中國法學》2016年第1期。

［6］鞏富文、楊輝：《我國檢察機關提起公益訴訟制度研究》，載《人民檢察》2015年第5期。

［7］張鋒：《檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構》，載《政法論叢》2015年第2期。