涉及公民人身、財產權益的行政強制措施*

●廣東省人民檢察院課題組/文

目前對行政強制措施的檢察監督可以分為三種情形：一是檢察機關通過監督行政訴訟對行政強制措施進行間接監督，即行政訴訟檢察監督；二是對在實施行政強制措施過程中存在貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權的情形，涉嫌職務犯罪的行為進行立案查處，屬于職務犯罪查辦的范疇；三是對行政強制措施實施過程中存在的但尚未構成犯罪的違法行為進行監督。

一、涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的必要性

一是涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實施主體復雜、適用范圍廣泛、對公民權益影響巨大。《行政強制法》第17條第2款規定：“依據《行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”我國實施行政強制措施的主體數量眾多，涵蓋公安、工商、稅務、環保、教育等幾十個領域。從適用范圍來看，行政強制措施涵蓋了社會和經濟生活的諸多方面，對公民的日常生活和生產經營影響巨大。因此，有必要建立更加嚴密的監督體系，監督其依法運行，維護公民合法權益。

二是涉及公民人身、財產權益的行政強制措施違法導致公民合法權益受到侵害的現象仍處于常見多發態勢。當前，有法不依、執法不嚴和選擇性執法的問題依然普遍存在。一些部門或其工作人員違法實施行政強制措施，導致公民人身、財產權益受到侵害的案例不時見諸新聞報道。有些是低位階的規范性文件，超越權限設定或者變相設定行政強制措施；有些是違反法定程序實施行政強制措施；有些是工作人員濫用職權，任意擴大查封、扣押、凍結范圍；有些是違法使用或者損毀查封、扣押場所、設施或者財物；有些是借機違法收取費用等。這些違法行政強制措施引發群眾上訪申訴，甚至群體性事件，亟需進一步加大治理力度。

三是對行政強制措施的監督機制不夠完善，檢察監督能夠彌補其他類型監督的不足。我國主要監督類型包括黨內監督、人大監督、政府專門機關的監督、審判機關的監督、政協民主監督、社會監督和檢察機關的法律監督。以上各類型監督各有側重、相互銜接，共同形成了我國較為完整的監督體系。就監督行政強制措施而言，各類型監督的作用各有長短。與黨內監督相比較，法律監督具有國家性和更強的法治性；與人大監督相比較，法律監督具有具體性和專門性；與政府專門機關監督相比較，法律監督具有獨立性；與審判機關的監督相比較，法律監督具有廣泛性、主動性；與政協民主監督、社會監督相比較，法律監督具有強制性。［1］以人大監督為例，人大主要是對重大問題的宏觀監督，監督方式包括聽取和審議工作報告、特定問題調查等，對具體個案無法也不應該一一直接進行查處。這就決定其對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施無法做到日常和同步監督。再以政府專門機關監督為例，無論是行政復議部門、行政監察部門還是審計部門，都是行政機關的組成部分。政府專門機關監督，只是行政權系統內的自我約束，不可避免地具有內部監督的天生局限。其對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督，來自本位主義方面的阻力可能會較大，其公正性受到外界的質疑也會較多。因此，強化涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督，與其他類型的監督形成合力，可以完善現有監督機制，從而減少違法行政強制措施的發生。

二、涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的原則

強化檢察監督在涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督機制中的作用，要符合檢察機關的《憲法》定位，遵循法律監督的客觀規律，不缺位也不越位，做到與其他類型的監督有所區別又相互配合。

（一）合法性監督原則

合法性監督原則即檢察機關僅對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施是否合法進行審查，對違法的行政強制措施予以監督，對行政強制措施是否合理不做審查。第一，合法性監督原則可以保持行政權和檢察權的相互制約的合理界限，不相互過度干預，維護各國家權力的正常運行。《行政訴訟法》第6條的規定，審判機關通過行政訴訟也僅是對行政行為是否合法進行審查，審判權對行政權的制約也是限定在合法性審查。法律在要求國家權力相互制約的同時，有意保持各國家權力之間的適度張力。對行政強制措施的檢察監督同樣應遵循這一原則。第二，與其他法律對檢察機關的授權保持一致，如《民事訴訟法》規定檢察機關對審判程序中審判人員的違法行為進行監督。檢察機關作為國家的法律監督機關，其職責重點是對國家機關及其工作人員行使國家權力的行為是否合法進行監督。對其他事項的監督交由其他監督主體承擔，體現了各類型監督之間的分工。第三，涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督處于改革探索階段，將檢察監督的范圍嚴格限定在合法性審查，有助于檢察機關集中精力做好對重點對象、重點事項的監督工作，也有助于避免不必要的爭議，減少改革阻力。

《行政訴訟法》第70條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；（二）適用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的。”該規定將明顯不當的行政行為納入行政訴訟審查的范圍。因此，有文章認為“在法院通過行政訴訟從而享有對合理行政進行監督的權力時，作為專門的法律監督機關，檢察機關應同樣享有該權力”。筆者認為，對明顯不當的行政行為進行監督只是合法性審查原則的一個例外，不能因此就將合理性審查上升為涉及公民人身、財產權益的檢察監督的一個基本原則。

（二）同步監督原則

同步監督原則即行政機關做出某項涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的決定后，檢察機關即可對該行政強制措施實行同步過程監督，確保檢察監督及時、有效。對于該行政強制措施的決定行為而言，檢察監督是事后的，與檢察監督一貫的事后監督特性相一致。對于行政強制措施的實施行為而言，檢察監督是同步的，不能等該行政強制措施實施終結以后才進行檢察監督，也不能等“窮盡行政救濟”，這與其他民行檢察監督工作有所不同。這是因為：第一，行政強制措施對公民的人身和財產權益具有直接的、重大的影響，應當給予及時到位的監督，才能充分保障公民切身利益；第二，行政強制措施具有即時性的特點，如不及時同步進行監督，侵害結果可能進一步擴大甚至不可逆轉，監督效果和意義將大打折扣。設置行政強制措施檢察監督的目的就是彌補行政訴訟等監督途徑程序復雜、耗時長、監督不夠及時的不足。如果將檢察監督限定為事后監督，將無法發揮其優勢、實現監督目的；第三，對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實施進行同步監督，與法律監督的事后監督特性并不矛盾。在行政機關做出行政強制措施決定前，檢察機關不予介入，已經充分尊重了行政機關的自由裁量權。但是，一旦決定做出進入實施階段，檢察機關即可對其進行合法性審查；第四，不應采用“窮盡行政救濟”原則。涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督實質上是對行政違法行為進行監督，正如檢察機關對審判人員的違法行為的監督、刑罰執行監督一樣，檢察機關應當對違法行為實行過程監督。公民提出監督申請即應當受理立案并開展監督工作，不應坐等行政機關自行糾正，避免公民合法權益受到更大或者不可挽回的損害。公民認為自己的人身、財產權益遭受侵害時，可以自行決定向行政機關申請復議或者向檢察機關申請監督，以尋求最佳權利救濟途徑；第五，行政訴訟同樣對“窮盡行政救濟”作了例外規定。《行政訴訟法》第44條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟。”為了更充分地保障行政相對人的合法權益，行政訴訟中采用了同步監督的做法，不必“窮盡行政救濟”。涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督同樣應當如此。

（三）程序性監督原則

程序性監督原則即檢察機關對行政強制措施做出的檢察監督決定僅具有啟動特定程序的效力，不具有實體處分效力，不能代替行政機關做出或改變行政強制措施。行政強制措施檢察監督只能是通過檢察建議等方式，啟動監督程序，督促行政機關自行糾正或者追究相關責任人責任。第一，程序性監督原則與法律監督效力的程序性特點相一致，是檢察監督與行政機關的內部監督、審判機關的行政訴訟裁判的一個重要區別。檢察機關的法律監督權具有突出的程序性特點，一方面檢察權的行使必須嚴格依照法定的程序進行，另一方面多數權能本身不具有實體性、終局性。［2］這是法律基于檢察監督的外部性和積極主動性做出的防御性的制度設計，防止檢察權專斷，目的是保持各國家權力的均衡制約態勢。第二，程序性監督原則與法律對檢察機關其他監督職能的授權保持一致。檢察機關的刑事、民事和行政抗訴、立案監督、職務犯罪偵查、檢察建議等職能，均是啟動監督和追責程序，但檢察機關并不具有直接作出或者改變實體處理決定的職能，對行政強制措施的檢察監督也應如此。

綜上，上述三原則有機統一，既保證了涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的及時有效性，滿足了保障人權和履行法律監督職能的需要，又保持了必要的限度，與法律監督的基本屬性和法律對檢察機關的授權保持一致，維護了行政權、審判權和檢察權相互均衡制約的國家權力運行形態。

三、涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的方式

法律應當賦予檢察機關必要的監督方式，才能實現檢察監督的目的。同時，這些監督方式還要符合行政強制措施檢察監督的三項原則。結合《民事訴訟法》《行政訴訟法》對檢察機關監督職能的規定，以及當前檢察工作現狀，涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的方式應當主要包括以下四種。

（一）調查核實

《民事訴訟法》第211條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》對此進行了細化，其中第66條規定：“人民檢察院可以采取以下調查核實措施：（一）查詢、調取、復制相關證據材料；（二）詢問當事人或者案外人；（三）咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；（四）委托鑒定、評估、審計；（五）勘驗物證、現場；（六）查明案件事實所需要采取的其他措施。人民檢察院調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。”沒有調查核實權，行政強制措施檢察監督將是一句空話。可參照《民事訴訟法》《民事訴訟監督規則》中的上述相關規定，規定涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的調查核實職能。

（二）檢察建議

檢察機關通過檢察建議，向同級行政機關指出行政強制措施的違法情形和檢察機關的處理意見。根據程序性監督原則，檢察建議的效力體現為程序啟動，而非實體處分。當檢察機關決定采用檢察建議這一法律監督方式時，意味著相應程序將依法啟動：一是檢察機關應當指出被監督對象存在的違法、錯誤或者疏漏等問題，要求其自行處理；二是被監督對象應當對指出的問題自行審查，自行處理，并就是否采納檢察建議作出決定；三是被監督對象應當將處理意見按時書面回復檢察機關。但是，檢察建議的效力只限于啟動處理程序，檢察機關無權代替被監督對象直接進行決定。是否采納檢察建議，以及如何處理指出的問題，仍由被監督對象自行決定。

（三）行政公訴

“盡管將檢察機關作為行政公訴提起主體的主張在我國歷來存在爭議，但直接賦予檢察機關提起行政訴訟的職權是可行的。”［3］根據《行政訴訟法》第25條第4款的規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。行政公益訴訟的被告是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關,以及法律、法規、規章授權的組織。下一階段可以擴大檢察機關提起行政公益訴訟的范圍，全面建立我國的行政公訴制度。當行政強制措施違法造成不特定人人身、財產權益受到侵害，損害國家利益、社會公共利益時，檢察機關可以向審判機關提起訴訟，引入審判機關的監督，由審判機關對行政強制措施是否違法作出中立裁判。建構我國行政公訴制度是維護國家利益和公共利益的需要，能夠彌補行政主體維護公益的不足，強化司法權對行政權的監督制約，救濟弱勢群體，保障人權。

（四）線索移送

民事行政檢察部門在審查過程中發現行政機關及其工作人員采取行政強制措施，嚴重侵害公民人身、財產權益，涉嫌職務犯罪時，應當將案件線索移送職務犯罪偵查部門，由其立案查處。

四、涉及公民人身、財產權益的行政強制措施檢察監督的程序

（一）啟動

檢察監督的啟動實行依行政相對人申請監督為主，檢察機關依職權啟動監督為輔。行政相對人向檢察機關提交監督申請書、身份證明、行政強制措施的實施及其存在違法情形的初步證據、人身或財產權益受到該行政強制措施侵害的初步證據，檢察機關就應當受理，立案審查。當行政相對人人身自由受到該行政強制措施限制時，其近親屬可以代為申請檢察監督，以及時獲得救濟。

應當實行同級監督，由采取行政強制措施的行政機關同級的檢察機關對其進行監督。第一，由于地域距離、案件數量、檢察機關人力配置等現實原因，同級監督才具有及時性、便捷性。上提一級將導致行政強制措施檢察監督的及時性、便捷性嚴重受損，有違設置檢察監督的初衷，有違中央司法體制改革要求。第二，要充分信任各級檢察機關，尤其是實行省以下統一管理，基層院抗干擾能力進一步增強。第三，要充分發揮各級檢察機關的作用，避免再次形成“倒三角”弊端。第四，對于少數辦案阻力大的特殊情況，可以采取一體化辦案機制予以解決。

（二）審查

檢察機關開展調查核實工作，包括詢問申請人和相關人員、調取行政強制措施執法檔案、詢問行政機關相關工作人員等，對證據進行審查，據此作出決定。根據規定，民事檢察監督案件的審查期限為三個月。鑒于行政強制措施本身通常具有較短時限，且對公民人身、財產權益的侵害具有緊迫性，因此審查期限應當根據行政強制措施具體種類和期限相應設置。

（三）決定

檢察機關根據審查情況作出不支持監督申請、終結審查、提出檢察建議、移送犯罪線索等監督決定。檢察建議包括口頭檢察建議和書面檢察建議。為保證檢察監督的及時、便捷，這類檢察建議一般無需提交檢察委員會討論通過，主管檢察長審批即可。司法責任制改革后，審批權應當授予檢察官行使。

注釋：

［1］金波：《法律監督在我國監督體系中的地位與作用》，載《河北法學》2008年第10期。

［2］韓大元、王曉濱：《檢察機關的憲法地位不容置疑》，載《檢察日報》2006年11月20日。

［3］應松年：《行政訴訟檢察監督制度的改革與完善》，載《國家檢察官學院學報》2015年第3期。