關于依法逐步提高假釋比例的理性思考

陳治軍（重慶市人民檢察院第二分院）

陳夢琪（最高人民檢察院刑事執行檢察廳）

根據我國《刑法》規定，假釋是對被判處有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，在執行一定刑期之后，因其遵守監規，接受教育和改造，確有悔改表現，不致再危害社會，而附條件地將其予以提前釋放的制度。假釋制度可以有效地鼓勵犯罪分子服從教育和改造，使之早日復歸社會，促進社會和諧，具有獨特的優勢。目前，我國假釋制度存在適用比例明顯偏低等問題，與立法預期存在較大差距，稀釋了假釋的制度優勢①2018年全國兩會期間，司法部透露，目前監獄假釋罪犯的比例明顯偏低，只有2%左右。參見《新京報》2018年3月4日。。擴大假釋適用是尊重和保障人權的需要，也是現代刑事司法文明的發展趨勢，探索提高假釋比例的可行性路徑，對完善我國刑事司法制度具有重要意義。

一、假釋適用的概況

假釋制度是世界各國普遍適用的一種刑罰制度，也是促進罪犯教育矯正、回歸社會的重要途徑。現代意義上的假釋制度來源于19世紀40年代英國對流放罪犯實行的釋放票制度，1929年英國倫敦萬國監獄會議召開后，假釋制度得以在世界各國普遍實行。無論是英美法系國家還是大陸法系國家，假釋均是刑罰變更執行的主要方式，甚至相當一部分國家實行單一假釋制度。美國、英國、法國等國實行假釋為主、減刑為輔的制度，德國、日本、加拿大等國則只有假釋制度。假釋比例方面，2006年，美國假釋率約為35%，英國的假釋率約為38%②董文輝：《中國減刑、假釋制度改革研究》，法律出版社2016年版，第104頁。。另據美國司法部官網數據，2008～2013年美國平均假釋率為37.3%③張東平：《論監獄行刑與社區矯正的一體化互動》，《北京警察學院學報》，2017年第3期。。

相較而言，我國則形成了鮮明的反差。概況來說，就是假釋比例過低。據統計，我國假釋案件的數量每年在2萬多件，適用率僅為1%多不到2%④黃永維：《中國減刑、假釋制度的改革與發展》，法律出版社2012年6月版，第69頁。。1984至1991年，假釋率約為0.55%～0.62%⑤李均仁：《中國重新犯罪研究》，法律出版社1992年版，第204頁。；1992年至1994年，假釋率分別為2.3%、2.66%、2.22%⑥袁英肖：《試論我國假釋制度的適用》，《監獄警官論壇》，1997年第3期。。1995年至2003年，假釋率則為2.30%、2.68%、2.93%、2.07%、2.13%、1.63%、1.39%、1.34%、1.41%⑦白泉民：《刑罰變更執行法律監督制度研究》，中國檢察出版社2009年5月版，第140頁。。2003年至2007年，全國監獄共辦理假釋97622人、21991人、19548人、17531人、19290人、19302人，假釋率為1.41%、1.25%、1.12%、1.23%、1.23%⑧司法部監獄管理局：《依法貫徹寬嚴相濟刑事政策，切實做好執行機關在押罪犯減刑、假釋工作》，最高人民法院審監庭主編《刑事再審及減刑、假釋研討會會議論文集》，第71頁。。最新數據顯示，2016年全國假釋率為1.28%，25個省（區、市）的假釋率不足1%，為近十年最低水平⑨林仲書：《關于完善假釋適用的思考》，《中國司法》，2017年第9期。。

值得注意的是，作為刑罰變更執行環節的兩項主要制度，我國減刑的適用比例則遠高于假釋，減刑、假釋適用存在明顯的“剪刀差”。以2009年全國監獄在押罪犯160萬計算，每年大約有30%獲得了減刑，同時由于罪犯可以不止一次的獲得減刑，因此通過減刑出獄的罪犯占總數的80%左右⑩劉強：《在我國建立以“假釋為主、減刑為輔”的罪犯出獄新模式》，《法學雜志》，2012年第1期。。根據最高人民法院公布的數據，全國法院辦理的減刑、假釋案件比例懸殊。2010年，減刑524006件、假釋35724件，比例為15∶1；2011年，減刑572226件，假釋42784件，比例為13∶1；2012年，減刑603159件，假釋46995件，比例為13∶1；2013年，減刑606970件，假釋48996件，比例為12∶1；2014年，減刑575018件，假釋37254件，比例為15∶1。[11]以上數據來源于最高人民法院官方網站，“權威發布”欄目公布的司法數據統計。此外，我國假釋適用存在著較為明顯的地域差異。如2009年北京、重慶、江蘇、黑龍江的假釋率分別為6.92%、0.07%、5.27%、0.22%[12]黃永維：《中國減刑、假釋制度的改革與發展》，法律出版社2012年6月第1版，第70～71頁。。顯然，“減刑為主、假釋為輔”是我國刑罰執行的常態，假釋制度沒有發揮應有價值，甚至在一些地區極少適用，形同虛設。

二、假釋比例偏低的主要原因

司法實踐中假釋率偏低的原因是多元的，既有理念、思路的因素，又有立法和體制機制的影響，還有司法政策的因素，總體來看，主要是以下幾個方面：

（一）刑罰理念：重刑主義影響。隨著經濟社會的發展和司法文明的進步，我國刑罰理念也與時俱進，刑罰目的也逐漸從單一的報應主義，向刑罰個別化理論、刑罰人道與抑謙理論、刑罰經濟理論等方面拓展。但長期以來，我國受重刑主義思想的影響較深，過分看重刑罰的報復、威懾和懲罰功能。群眾基于對犯罪的恐懼和社會安全感的需要，抱有“以眼還眼、以牙還牙”的心理，天然對假釋比較排斥；受害者及親屬大多認為假釋“便宜”了罪犯，強烈反對罪犯尚未服刑完畢就被假釋出獄；執法司法機關的刑罰理念相對滯后，假釋觀念傾向于保守，存在“寧左勿右”的心理，不愿假釋、不敢假釋，直接導致假釋在司法實踐中的較少運用。

（二）立法技術：法律欠缺合理。其一，立法存在悖論。減刑是優越于假釋的提前釋放，因此減刑的適用標準理應要高，假釋的適用標準相對要低，但我國法律規定確恰恰相反：如法律對減刑規定了十分寬泛的條件，只要“認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現的，或者有立功表現的”，就可以減刑。假釋除了符合減刑的條件外，還需同時具備“沒有再犯罪的危險”才能假釋。由此，產生了一個明顯的悖論：雖然大部分服刑人員不能獲得附條件提前釋放的假釋，但通常卻可以獲得不附條件提前釋放的減刑，也就是說，我們的刑罰執行變更制度雖然不允許大部分服刑人員附條件提前釋放，但是實質上通過減刑卻允許他們不附條件提前釋放。又如，減刑可以適用于管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死緩等五個刑種，但假釋不僅不適用于拘役，而且還有“不得假釋的規定”，這造成了假釋條件過于嚴格而較少適用。其二，假釋的實質條件難以把握和操作。“沒有再犯罪的危險”，這不僅要判斷罪犯是否“確有悔改表現”，還要根據罪犯“犯罪的具體情節、原判刑罰情況，在刑罰執行中的一貫表現，罪犯的年齡、身體狀況、性格特征，假釋后生活來源以及監管條件等因素綜合考慮”。顯然，“沒有再犯罪的危險”的認定，更多的是一種主觀判斷和內心確認，是對罪犯心理和行為的綜合評判，實踐中如何準確把握，具有相當的難度。

（三）執法實踐：功利思想依賴。實踐中，一些監獄對適用減刑有依賴心理，認為減刑能持續激勵罪犯，有助于管理罪犯，多辦理減刑“劃得來”，而假釋“條件高、程序多、時間長”，不僅“麻煩”，且“收益低”，使假釋適用較為困難，對既符合減刑條件，又符合假釋條件的罪犯，一般傾向于提請減刑，而不提請假釋。

（四）責任追究：風險抑制適用。作為人類的一種特殊社會行為，犯罪是極其復雜而又難以預測的[13]梅傳強：《犯罪心理學》，法律出版社2010年7月版，第2頁。。其發生、發展和完成不僅有主觀方面的因素，也受客觀方面的影響。根據規定，假釋案件實行“誰承辦誰負責、誰主管誰負責、誰簽字誰負責”制度，實踐中，個別假釋罪犯在考驗期內再犯罪后，按照規定要啟動相應的責任追究機制。雖然到目前為止，還沒有辦案人員因徇私枉法之外的其它原因造成執法過錯而受到處分，但也不可避免地使辦案人員產生思想顧慮。為了規避執法風險，執法司法機關往往多減刑、少假釋，或者干脆不假釋。刑罰執行機關提請假釋不積極，而多以減刑代之；審判機關從嚴控制假釋的適用，對能裁定減余刑出獄的也不裁定假釋；檢察機關對假釋的監督重點放在了是否違規違法假釋的問題，對于符合條件但未提請假釋的情況，監督力度不大。

（五）社區矯正：銜接難以到位。假釋本質上是一種刑罰變更執行措施，改變的只是刑罰執行方式，被假釋的罪犯需接受社區矯正。自社區矯正開展試點并全面推開以來，社區服刑人員的數量在2010年6月底約有48.6萬人，2016年7月已經累計增長了約298萬人。2013年至2016年，每年新接收的社區服刑人數分別為40.6萬人、43.1萬人、46.8萬人和48萬人[14]張東平：《論監獄行刑與社區矯正的一體化互動》，《北京警察學院學報》，2017年第3期。。總體看，社區行刑的總體規模呈現明顯的擴張和增長趨勢，社區矯正工作也正在蓬勃發展和不斷完善。但不可否認的是，當前社區矯正工作還存在立法缺失、基層監管力量較薄弱、保障不夠有力等問題，導致司法機關適用假釋較為謹慎。如《社區矯正法》尚未出臺，相關規定層級效力較低，執行力、約束力較弱，責任落實和矯正合力的難以形成；調查評估不到位，容易出現內容失真、缺乏規范等問題；制度落實存在偏差，可能間接放任社區矯正人員再犯罪。提升假釋的比例必須以提升社區矯正工作為前提，否則將得不償失，但目前來看，假釋和社區矯正在實現“高墻內外”無縫銜接、一體互動方面還有進步的空間。

（六）在押罪犯：趨利避害心理。出于趨利避害的心理，當部分罪犯既符合減刑條件，又符合假釋條件時，大多數罪犯寧愿申請減刑而不愿申請假釋，其中緣由主要是：一是假釋對履行財產刑的要求較高，大多要求財產刑執行完畢；二是被假釋出獄后，要接受社區矯正，履行按時報到、定期學習、外出請假等義務；三是有可能承擔撤銷假釋的風險。

三、提高假釋比例的可行性分析

當前，實務界和理論界在擴大假釋的適用方面已經成為了共識，這與司法實踐中減刑過多、假釋過低的現象有關，但更深層次的原因則是假釋相較于減刑無可比擬的優勢。我們認為，立足于我國實際，提高假釋的比例不僅必要，而且可行。

（一）假釋制度在某些方面具有優越性。一方面，假釋更有利于罪犯教育改造。減刑主要是監獄根據罪犯某個階段的表現折算成考核分數的結果確認和獎勵，其具有“短、平、快”的特點，即間隔相對較短、結果相對公平、減刑頻率較快，但其不能有效防止罪犯可能產生的唯分是圖、偽裝改造的投機行為，少數罪犯在獲得減刑后放松改造，不服管理，甚至失去改造動力、發生嚴重違反監規的行為。而提請假釋則要求罪犯在刑罰執行期間一貫表現較好，妄圖通過投機和是不可能獲得假釋機會的。因此，假釋比減刑更能促進罪犯的教育改造和自我約束。另一方面，假釋更有利于罪犯回歸社會。罪犯減刑釋放后，除了公安機關將其作為重點人頭進行關注外，與其他社會公民沒有任何差異。假釋則不同于刑滿后的直接釋放，是附條件地提前釋放，能得到社區矯正機關和社會、家庭的嚴格管束和正確引導，假釋考驗期可以讓罪犯從“監獄人”向“社會人”順利過渡。因此，假釋具有風險防范和緩沖功能，比減刑制度更安全。正如有學者所述，有“如果假釋期間嚴重違法犯罪，將收監執行”的法律規定做后盾，假釋犯在假釋期間一般都循規蹈矩，遵紀守法，也分外珍惜經過長時間努力來之不易的假釋機會，重新違法犯罪的比率很低。[15]田文昌、顏九紅：《簡論中國刑罰制度改革》，《法學雜志》，2006年第1期。此外，假釋還具有節約司法成本、減少司法腐敗以及保障人權等優勢。

（二）提高假釋比例具備了現實可行的條件。一是刑事司法理念的現代化轉變。隨著我國經濟社會的快速發展，法治建設已經取得了長足進步，公正司法水平不斷提高，初步確立了實現公正與效率、懲罰犯罪與保障人權并重、實體法與程序法并重，文明司法以及刑罰輕刑化等現代刑事司法理念，刑事司法也向更加公正文明的方向邁進。二是寬嚴相濟刑事政策的有效貫徹。寬嚴相濟刑事政策是我國的基本刑事政策，貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執行的全過程，要求根據犯罪的具體情況，實行區別對待，做到該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪，打擊和孤立極少數，教育、感化和挽救大多數，最大限度地減少社會對立面，促進社會和諧穩定，維護國家長治久安。假釋制度是刑罰輕緩化、人道化、文明化的重要體現，應當予以大力提倡。三是監獄體制改革的漸次推進。目前，司法部在17個省20個示范監獄部署探索了監獄體制改革，通過健全分類矯正體系，創新教育矯正手段，促進服刑人員改善認知、矯正惡習、順利回歸社會，切實提高教育改造質量，提高假釋比例正是對監獄體制改革的積極回應。四是社區矯正制度的不斷完善。社區矯正于2003年試點，并在2011年寫入《刑法修正案（八）》以來，社區矯正逐步發展，制度規范更加完善，矯正教育愈加明顯，至今已經成為與監禁刑相輔相成的兩大矯正體系，其良好實踐和不斷完善，為提高假釋比例提供了重要制度依托。

四、提高假釋比例的路徑選擇

提高假釋比例是應該的，但是在短期內大幅提升假釋比例，并不具有操作性，也容易帶來社會問題。任何改革都必須謹慎，畢竟刑事司法制度關乎社會穩定和人權保障。實現這一目標，應當在轉變刑罰理念的前提下，依法逐步地提高假釋比例。

（一）理念先行：更新刑罰觀念。假釋制度的變革，必須由理念作為先導。一方面，更新刑罰執行理念。摒棄傳統的重刑主義傾向和“監禁是最好的辦法”的陳舊觀念，淡化刑罰的特殊預防功能，更加注重刑罰的矯正感化、一般威懾、法制教育等一般預防功能，認識到假釋既是對罪犯的獎勵，也是罪犯的一項權利，更好地尊重和保障人權；另一方面，全面客觀地評價假釋制度。執法司法工作的最終目標，應當是維護社會秩序、修復社會關系，實現公平正義。假釋相較于減刑具有一定的優越性，其更利于罪犯的教育改造和再社會化，在刑罰的成本控制、實現行刑人道主義等方面也獨具優勢，當然也有假釋后重新危害社會的危險和缺點，但這并不能成為不適用或較少適用假釋的理由，因而，執法司法人員要消除保守心理，為擴大假釋的適用比例，進而改革減刑、假釋制度提供思想基礎和先決條件。

（二）近期目標：適當提高假釋比例。現階段，在對法律不進行大的修改的前提下，適當提高假釋比例到5～10%左右，是可以實現的。

1.優先適用假釋。一是既符合減刑條件，又符合假釋條件的罪犯。如經過一次或多次減刑，剩余刑期較短或者可以通過減刑直接出獄的罪犯。二是被判處三年以下有期徒刑的短刑犯。這類罪犯刑期短、積分少、獲得減刑機會低，導致改造積極性不高，也影響監管秩序。[16]實證研究發現，某監獄短刑犯違紀比例較高，2011～2013年約占所有違紀扣分人員比例的48%，部分短刑犯放任自我，經常不完成勞動任務，抗拒改造，管理困難。參見孟麗莎、陳妍：《短刑犯改造低效的反思及西方循證矯正的啟示》，《廣州大學學報》（社會科學版），2017年第5期。而且，若長期關押則容易增加“交叉感染”的風險，因此，對于短刑犯特別是一些初犯、偶犯，可以適當優先予以假釋。

2.從寬適用假釋。對于過失、中止、脅迫罪犯；防衛過當或者緊急避險過當罪犯；未成人罪犯；基本喪失勞動能力、生活難以自理，假釋后生活確有著落的老、病、殘罪犯，可以在現有法律框架內，盡量從寬假釋出獄。

3.準確把握不予假釋的情形。如司法解釋規定，罪犯確有履行能力而不履行或者不全部履行財產刑的，不予假釋。實踐中，由于無法準確判斷罪犯是否具有履行能力，加上執行財產刑的比例與是否假釋的關系并不明確，導致一些實際無履行能力或者未全部履行財產刑的罪犯喪失了假釋資格，需進一步認真審查和準確把握。

（三）遠期目標：實現假釋的普遍適用。長遠來看，需立法、執法、司法并重，不斷擴大假釋的適用比例，扭轉“重減刑、輕假釋”的客觀現象，充分發揮假釋的價值功能。

1.完善立法。一是修改假釋的實質條件。“沒有再犯罪的危險”的規定在邏輯上不夠嚴謹，條件過于苛刻，實踐中也難以把握，將假釋的實質條件修改為：“經綜合考慮犯罪的具體情節、原判刑罰情況，在刑罰執行中的一貫表現，罪犯的年齡、身體狀況、性格特征，假釋后生活來源以及監管條件等因素，有充分理由、依據證明或相信假釋后不再次犯罪的，可以予以假釋”。二是修改“不得假釋”的限制條件。改變現行根據累犯、罪名、刑期等，普遍規定不得假釋的法律規定，修改為根據每個罪犯的具體案件情節，在罪犯的判決書中個別確定是否屬于不得假釋的對象，充分考慮個別罪犯的主觀惡性和社會危險性，體現刑罰的個別化和差異化。三是設立減刑與假釋的法定銜接。改變現行的減刑制度為預減刑制度，將預減刑的刑期綜合折抵為將來假釋的考驗期。預減刑由監獄減刑、假釋委員會負責每年定期評定，在預減刑累計刑期將近剩余刑期時，由監獄向人民法院提請假釋，由法院裁定是否予以假釋以及假釋的考驗期。在預減刑之后、法院裁定假釋之前，罪犯出現違法違規情形的，可以扣減預減刑刑期或者撤銷預減刑。這樣既避免了減刑難以撤銷的弊端，有利于對罪犯整個服刑期間的監管和考察，也有利于實現法定假釋制度，使絕大多數罪犯都可以獲得假釋，從而發揮假釋的價值功能。

2.科學機制。一是細化假釋后的風險評估機制。在修改假釋實質條件的基礎上，細化罪犯的“人身危險性”評價，為擴大和規范假釋提供可行性的操作方法。可以探索實行累進假釋制，結合罪犯獄內評價和社區矯正調查評估，將犯罪的具體情節、認罪悔罪情況、性格特征、家庭監護條件、假釋后生活來源、對社區的影響、被害人意見等因素綜合考慮，根據權重賦予相應分值，最終形成評估量化表，為規范適用假釋提供科學依據。二是探索假釋保釋制度。借鑒取保候審制度，對假釋實行保證人和保證金擔保制度，二者可以單獨或者同時適用。嚴格保釋義務，對違反假釋后監管制度，或者拒不履行保證人義務的，采取收繳保證金或者對保證人進行法律制裁，促進假釋罪犯加強自律，督促保證人加強管束。三是健全科學的責任追究制度。對假釋后再犯罪的案件，建立以違法性為原則的責任倒查制度。辦理的假釋案件雖然屬于錯案的，但只要在履行職責中盡到必要注意義務，沒有故意或重大過失的，不承擔相應責任；對于在事實認定、辦案程序等方面不符合規定，但不影響案件結論的正確性和效力的，按照執法司法瑕疵對待，依照相關紀律規定處理。

3.推進假釋和社區矯正的一體化互動。一是盡快制定實施《社區矯正法》，明確社區矯正的職責分工、方式方法、保障措施等要素。二是強化處罰懲戒力度，明確對違反社區矯正規定的可以采取行政拘留、罰款、直至收監執行等制裁措施。三是主動運用大數據和人工智能，引入電子監控手段，提升社區矯正現代化水平。四是建設專業化社區矯正隊伍，實行社區矯正工作資格準入制度，培養專業社區矯正人才。五是加強基層基礎建設，選優配齊補強工作人員、辦公硬件等方面的缺口，嚴格培訓、考核、監督，嚴格落實工作責任，切實把假釋罪犯管理到位、矯正及時，最大限度地降低再危害社會的風險，最大限度地發揮刑罰功能、實現刑罰目的。