檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況實證研究

●劉開俊 張 源/文

一、甘肅省檢察機關(guān)公益訴訟的特點

一是行政公益訴訟占比較大。數(shù)據(jù)顯示，甘肅檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件，無論是案件線索、訴前程序還是提起訴訟的數(shù)量，一個突出特點就是行政公益訴訟占了絕大多數(shù)。這一特點契合了檢察機關(guān)作為我國法律監(jiān)督機關(guān)依法對行政公權(quán)力行使法律監(jiān)督的職能，也對規(guī)范行政機關(guān)依法執(zhí)政，限定公權(quán)力邊界發(fā)揮了重要作用。

二是大多數(shù)案件通過訴前程序辦結(jié)。通過訴前程序處理的案件占比為87.98%，實踐中大多數(shù)公益案件都通過檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議的方式，督促行政機關(guān)糾正違法或者依法履行職責(zé)的訴前程序得到妥善解決。

三是資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)階段公益訴訟重點。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公共利益遭破壞的重災(zāi)區(qū)，當(dāng)然成為公益訴訟的目標(biāo)重點。究其原因，是隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，一些地方片面追求GDP，忽視了資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資源環(huán)境問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)到了不得不治的地步。

四是公益訴訟案件勝訴率較高。公益訴訟開展以來，甘肅省各級檢察機關(guān)共提起公益訴訟案件105件，人民法院審結(jié)70件，正在審理的35件。在已經(jīng)審結(jié)的70件中，除1件因行政機關(guān)整改到位檢察機關(guān)撤訴外，法院判決69件，全部支持了檢察機關(guān)訴訟請求。

二、公益訴訟試點的階段性成效與面臨的難題

（一）階段性成效

1.有效維護(hù)了國家利益和社會公共利益。對國家利益、公共利益和公民合法權(quán)利的保障，始終是檢察機關(guān)提起公益訴訟的目標(biāo)追求和價值體現(xiàn)。檢察機關(guān)作為國家的監(jiān)督機關(guān)，本身就具有維護(hù)國家利益和社會公共利益的天然使命。從甘肅省公益訴訟情況來看，這一目標(biāo)得到了很好的實現(xiàn)。

2.強化了檢察機關(guān)對行政機關(guān)的督促作用。公益訴訟使檢察法律監(jiān)督“對公不對私”的屬性在監(jiān)督公權(quán)力方面，尤其對行政執(zhí)法方面表現(xiàn)的尤為突出。通過公益訴訟這種特殊監(jiān)督方式，倒逼行政機關(guān)依法行政，有效促進(jìn)了行政機關(guān)的法治思維和依法行政的進(jìn)程，加快了法治政府建設(shè)的步伐。甘肅檢察機關(guān)在督促依法行政方面，不僅糾正個案中的違法違紀(jì)行為，還督促政府有關(guān)部門積極作為，主動糾正帶有共性的其它問題，有效避免了同類問題再發(fā)生。

3.拓展了檢察監(jiān)督職能。公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新性運用，拓展了檢察監(jiān)督職能，擴(kuò)大了傳統(tǒng)監(jiān)督權(quán)的范圍。檢察機關(guān)作為中立的司法機構(gòu)，將注意力聚焦到與人民群眾生活息息相關(guān)的公共領(lǐng)域，糾正行政違法行為，督促政府依法執(zhí)政，不僅擴(kuò)展了檢察監(jiān)督手段，更彰顯了檢察機關(guān)的權(quán)威和影響力。

（二）面臨的困難及原因

1.線索來源單一，轉(zhuǎn)化機制不暢。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第28條將公益訴訟案件線索嚴(yán)格限定在“履行職責(zé)”過程中，并對“履行職責(zé)”進(jìn)行了限定，即“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察，訴訟監(jiān)督等職責(zé)”。由檢察機關(guān)民行部門在履行職責(zé)中自行發(fā)現(xiàn)，或者由檢察內(nèi)部其它部門移交（此種情況極少），線索來源渠道過于單一。單純依靠民行部門的力量，囿于人力和精力，顯然不可能及時有效的掌握相關(guān)信息。單渠道來源不利于案件線索的及時發(fā)現(xiàn)。檢察內(nèi)部其它部門對公益訴訟的范圍、種類等缺乏明確的認(rèn)識，難免導(dǎo)致案件線索被遺漏。加之檢察自偵部門轉(zhuǎn)隸，使得案件來源管道變得愈加窄小。實踐中，對于來自媒體監(jiān)督、群眾檢舉等線索，是否屬于檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中所發(fā)現(xiàn)，認(rèn)識不一，致使出現(xiàn)“同案不同果”的處理方式，影響了檢察機關(guān)的司法公信力。其實，檢察機關(guān)提起公益訴訟面臨的主要問題，并非管得太多太寬，而是很多檢察機關(guān)對這項工作存在畏難情緒，或者囿于自身執(zhí)法資源等方面的限制，缺乏積極性。

2.受案范圍狹窄，難以充分釋放公益訴訟功能。2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作決定》（以下簡稱《試點決定》），試點地區(qū)開展公益訴訟的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域。《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和《實施辦法》中進(jìn)一步對公益訴訟的范圍進(jìn)行了限縮，將行政公益訴訟限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓三個領(lǐng)域，民事公益訴訟限定在污染環(huán)境、食品藥品安全兩個領(lǐng)域。2017年7月1日開始實施的《行政訴訟法》則將檢察機關(guān)行政公益訴訟的范圍界定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，《民事訴訟法》則將檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域。

3.訴前程序銜接訴訟程序缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。訴前程序作為公益訴訟的前置程序，在民事公益訴訟中可以激發(fā)相關(guān)組織參與社會管理的積極性，在行政公益訴訟中可以督促行政機關(guān)主動履職，依法執(zhí)政，有效發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)性和主動性，行政機關(guān)的自我控制是民主和法治的重要支撐之一。實踐中，大多數(shù)行政機關(guān)在收到檢察建議后，都能采取行之有效的措施，積極處理相關(guān)問題，但是，訴前程序并不能包治百病，一些案件仍然需要訴諸法律。因此，如何確定行政機關(guān)是否盡到法定職責(zé)任往往成為是否啟動訴訟程序的關(guān)鍵問題，也是公益訴訟控辯雙方的爭議焦點所在。

4.舉證責(zé)任不明。對于民事公益訴訟，舉證責(zé)任的分配并沒有太大爭議，主流觀點認(rèn)為應(yīng)該依照《民事訴訟法》執(zhí)行，但對行政公益訴訟中檢察機關(guān)的舉證責(zé)任，卻眾說紛壇。第一種觀點認(rèn)為，行政公益訴訟就其本質(zhì)而言仍然屬于行政訴訟的范疇，所以舉證責(zé)任也應(yīng)該依照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，即“舉證責(zé)任倒置”；第二種觀點認(rèn)為，依據(jù)權(quán)責(zé)相對應(yīng)的原則，應(yīng)該由檢察機關(guān)承擔(dān)更多的責(zé)任，因為檢察機關(guān)相較于行政機關(guān)而言擁有更多的調(diào)查取證權(quán)利；第三種觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)在人、財、物上都有一定的優(yōu)勢，可以和行政機關(guān)相抗衡，所以應(yīng)當(dāng)采取“平均主義”原則，即“誰主張，誰舉證”；第四種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)合理分配檢察機關(guān)與行政機關(guān)的舉證責(zé)任，如果讓檢察機關(guān)承擔(dān)過重的舉證責(zé)任，顯然會挫傷檢察機關(guān)提起公益訴訟的積極性，所以應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)承擔(dān)初始的證明責(zé)任，行政機關(guān)仍然承擔(dān)證明自己行政行為合法性的責(zé)任。《實施辦法》對行政公益訴訟的舉證責(zé)任亦不明確，已經(jīng)影響到案件辦理，一些案件因不能取得關(guān)鍵證據(jù)而流產(chǎn)。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的完善路徑

（一）多舉措并舉解決案件來源問題

1.深入現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題。民行部門要根據(jù)司法體制改革的“親歷性”要求，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和工作方式，發(fā)揚不怕苦不怕累的精神，通過深入環(huán)境、生態(tài)保護(hù)區(qū)，資源開采作業(yè)區(qū)、垃圾堆放處理區(qū)等與國家利益、公共利益密切相關(guān)的重點區(qū)域和與民生相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行實地調(diào)查，現(xiàn)場排查，直接從源頭發(fā)現(xiàn)案件線索。

2.強化內(nèi)部協(xié)作機制。進(jìn)一步加強內(nèi)設(shè)部門之間的溝通協(xié)作、線索移送，內(nèi)設(shè)部門履職中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索和行政機關(guān)違法行為線索，統(tǒng)一向民行部門移送，由民行部門辦理，形成以民行部門為主導(dǎo)，相關(guān)部門積極配合的工作格局。

3.搭建內(nèi)外協(xié)作平臺。一是隨著國家各級監(jiān)察機關(guān)的成立和工作開展，監(jiān)察機關(guān)將會成為檢察機關(guān)公益訴訟案件線索來源的重要渠道，應(yīng)在進(jìn)一步厘清監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，通過頂層設(shè)計或者以聯(lián)合發(fā)文的形式，在建立監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)案件辦理銜接機制的同時，明確公益訴訟線索移送與反饋、聯(lián)合執(zhí)法檢查、信息資源共享等，將是解決檢察機關(guān)線索來源渠道單一的重要途徑。二是積極與地方政府、國土部門、環(huán)保部門溝通交流，就信息共享、線索移送、技術(shù)咨詢等方面建立協(xié)作機制，了解其在執(zhí)法過程中的難題所在，加強與環(huán)保公益組織的溝通交流，拓展線索來源，形成良性互動。

（二）擴(kuò)大案件范圍

從實踐案例來看，當(dāng)前對公共利益的保護(hù)范圍過于狹窄，還不能滿足人民群眾對公共利益保護(hù)的期待。誠然，現(xiàn)階段無論理論界還是實務(wù)界均對“公共利益”的界定說法不一，其概念也具有高度概括性和模糊性，很難對其進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，但我們完全可以對其特性進(jìn)行歸納，描述出一個大概的范圍。檢察機關(guān)在案件辦理過程中，亦可以在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上對案件范圍做進(jìn)一步擴(kuò)展。

當(dāng)前，就公益訴訟案件的類型來看，顯然存在著一部分損害國家利益和社會公共利益的案件未被納入到公益訴訟的范圍當(dāng)中。這就涉及到相關(guān)法律對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件范圍中“等”的理解，是“等內(nèi)等”還是“等外等”？筆者認(rèn)為，這里的“等”是“等外等”，在選擇立法安排模式后，還應(yīng)適度擴(kuò)大公益訴訟的范圍。其依據(jù)在于我國《憲法》中對檢察機關(guān)法律監(jiān)督的定位。在民事公益訴訟中，可以將詆毀英雄烈士名譽權(quán)案、文物保護(hù)案納入進(jìn)來。在行政公益訴訟中，可以考慮將一些社會高度關(guān)注，百姓反映強烈的領(lǐng)域囊括進(jìn)來，例如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，在現(xiàn)實生活中也時常發(fā)生侵害廣大人民群眾利益的事件，將違法使用政府財政資金、對公共設(shè)施造成損害的行為、在城市規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的違法審批事項導(dǎo)致公共利益受損的行為納入到行政公益訴訟的范圍。

（三）正確把握訴訟類型，確立附帶訴訟制度

在既符合民事公益訴訟又符合行政公益訴訟類型的案件中，通常有兩種行為發(fā)生：一是違法者直接侵害國家利益或者社會公共利益；二是行政機關(guān)怠于履職，放任侵害結(jié)果的發(fā)生。這種情況，選擇提起行政公益訴訟，可以對行政機關(guān)的違法行為或者不作為起到一定的督促作用，對以上兩組法律關(guān)系進(jìn)行矯正。但是，在提起行政公益訴訟之前，由于要通過發(fā)送檢察建議的方式履行訴前程序，這一過程會耗費一定的時間和精力，且相對而言在公益的維護(hù)上起到的是間接作用。而選擇民事公益訴訟，直接以侵權(quán)者為訴訟對象，相對來說更具有直接性，效率也較之行政公益訴訟有所提升。但民事公益訴訟并不會對行政機關(guān)的違法行為進(jìn)行矯正，亦存在一定缺陷。所以，要根據(jù)案件的具體情況，選擇提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，厘清訴訟類型，最大程度發(fā)揮公益訴訟作用。需要特別指出的是，此種情況可借鑒刑事附帶民事的訴訟模式，采取行政公益訴訟附帶民事公益訴訟提起訴訟是不錯的兩全選擇，最高人民檢察院在指導(dǎo)性案例中亦有所涉獵，建議在公益訴訟立法中予以明確。

（四）完善訴前程序與訴中程序的銜接標(biāo)準(zhǔn)

從甘肅省公益訴訟開展情況來看，訴前程序在提高檢察監(jiān)督效力，發(fā)揮行政機關(guān)職能作用，有效節(jié)約司法資源方面，起到了舉足輕重的作用。對于訴前程序與訴中程序的銜接問題，在實踐中，則需要區(qū)分不同情形，制定不同標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的進(jìn)行認(rèn)定。最高人民檢察院公布的第八批指導(dǎo)性案例中，提出了“行政相對人違法行為是否停止”這一標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性。筆者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過于原則，實踐中的情況要復(fù)雜的多。甘肅公益訴訟案件中，出現(xiàn)了如下不同標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定：一是行政機關(guān)窮盡了執(zhí)法措施；二是整改目的已經(jīng)實現(xiàn)；三是停止侵害并開始恢復(fù)。最高人民檢察院如能對標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步類化，實踐中的可操作性則會更強。