侵害未成年人案件強制報告問題研究

●葉玉秋 魏 婧/文

一、問題的提出：建立侵害未成年人案件強制報告制度的必要性

2017年8月12日晚7時許，在南京火車南站候車室，一名小伙在眾目睽睽之下，將手伸進同行女孩的裙子內(nèi)，實施猥褻，而目擊者拍了照片發(fā)上社交網(wǎng)絡(luò)但卻無人報警、無人現(xiàn)場制止。無獨有偶，2017年11月，浙江省某基層人民檢察院受理的一起強奸、猥褻幼女案中，犯罪嫌疑人在案發(fā)當(dāng)晚向幼女被害人飲料中投放安眠藥使被害人昏睡后，對其實施奸淫，致使被害人下體撕裂、流血不止。隨后，在就醫(yī)治療的過程中，被某醫(yī)院的醫(yī)生發(fā)現(xiàn)異常并及時報警，才使案件浮出水面。經(jīng)查，在案發(fā)過程中，犯罪嫌疑人已經(jīng)帶著被害人先后求醫(yī)于兩家正規(guī)醫(yī)院，但在進行例行檢查后，醫(yī)務(wù)人員在可以憑借被害人傷情異常、判斷其可能遭受不法侵害的情況下，沒有選擇及時報警，僅僅以被害人傷勢過重?zé)o法醫(yī)治為由讓犯罪嫌疑人離開，導(dǎo)致犯罪分子險些逃脫法網(wǎng)。

類似情況還如一些在校未成年女孩因與他人發(fā)生性關(guān)系而懷孕，在長達(dá)10個月的懷孕期間明明可以被教師、家長發(fā)現(xiàn)，或者教師已經(jīng)懷疑卻無人過問，致使未成年人自行分娩后不知所措而殺嬰，結(jié)果構(gòu)成犯罪；或者不滿14周歲被他人奸淫后懷孕，而學(xué)校、家長能夠發(fā)現(xiàn)或已經(jīng)發(fā)現(xiàn)卻無人報警等等。

這些現(xiàn)象也集中暴露出社會上相當(dāng)一部分教育、醫(yī)療機構(gòu)和工作人員對于法律所規(guī)定的工作中發(fā)現(xiàn)異常情況及時報案意識欠缺，導(dǎo)致大量此類案件未被發(fā)現(xiàn)，大量侵害未成年人案件沒有及時破獲，甚至導(dǎo)致未成年人長期遭受侵害。因此，建立侵害未成年人案件強制報告制度，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、困境與選擇：侵害未成年人案件強制報告制度的發(fā)展現(xiàn)狀與困境

（一）理論與制度探源

基于“國家親權(quán)”理論和“兒童利益最大化”原則的考慮，所有與未成年人有密切接觸的機構(gòu)和個人，都有保護未成年人不受侵害、在其受到侵害時及時制止侵害并報告的權(quán)利和義務(wù)，這幾乎已經(jīng)是國際通例。目前，美國、澳大利亞、南非、愛爾蘭等國家都設(shè)置了兒童保護強制報告制度。我國《反家庭暴力法》、《未成年人保護法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》、《關(guān)于依法懲治性侵未成年人犯罪的意見》等法律法規(guī)，都或多或少規(guī)定了強制報告的要求以及對報告人的保護與獎勵措施。

（二）實踐探索與發(fā)展困境

我國部分地區(qū)對侵害未成年人案件強制報告制度也開展了一些有益的探索，包括我國現(xiàn)行法律法規(guī)或者相關(guān)司法解釋，雖然解決了部分案件的報告問題，但筆者認(rèn)為也存在一定的缺憾。

1.制度體系不夠完備。強制報告內(nèi)容散落于零星的規(guī)定中，未形成體系，侵害未成年人的強制報告制度在我國還沒有完全建立起來。近年來，雖然各地有一些細(xì)化探索，但各類規(guī)范性文件層級較低，受理的部門不統(tǒng)一，對于“強制”的規(guī)定也各有不同。

2.相關(guān)規(guī)定過于原則，剛性不夠。無論是法律法規(guī)還是指導(dǎo)性文件，雖然觸及了強制報告這一概念，但對于報告的責(zé)任主體、報告時限、報告內(nèi)容與方式、受理的部門和職責(zé)、不履行強制報告義務(wù)的法律后果等都沒有明確規(guī)定，強制性無法體現(xiàn)，在實踐中較難施行。

3.內(nèi)容不全面。大部分規(guī)范內(nèi)容只著眼于家庭暴力這一單方面的侵害形式，未形成對各種形式侵害未成年人案件全方位的打擊。同時承擔(dān)責(zé)任的報告主體也不夠全面，部分地區(qū)只規(guī)定了較為狹隘的報告主體。

4.報告意識不足。強制報告制度的缺失，導(dǎo)致報告主體對報告后的自身安全頗為擔(dān)憂。如醫(yī)生、教師、社工等，如沒有健全的保護措施，有可能會遭受打擊報復(fù)。部分需報告項目會影響內(nèi)部考核、平安項目建設(shè)、所在機構(gòu)、單位的聲譽等，更存在報告責(zé)任主體就是侵害人，其他報告主體不愿報告的情況。

經(jīng)過對杭州市部分小學(xué)老師的調(diào)研，26%的調(diào)查對象發(fā)現(xiàn)有未成年人受到家庭暴力、虐待、性侵的情況會選擇報警，33.3%的調(diào)查對象選擇報告上級主管部門。而80%的老師認(rèn)為報告上級主管部門、報警會擴大事態(tài)的嚴(yán)重性，不利于兒童成長。可見，報告責(zé)任主體的觀念和意識并不利于強制報告制度推進。

三、破局與出路：侵害未成年人案件強制報告的制度設(shè)計

（一）強制報告的主體與責(zé)任

強制報告的主體應(yīng)該是最有可能接觸未成年人和發(fā)現(xiàn)未成年人受侵害,同時是對未成年人負(fù)有保護、照管或救助責(zé)任的人，一般情況下，可以將報告主體規(guī)定為未成年人的監(jiān)護人、看護人（如保姆），警察、律師，醫(yī)療（含心理醫(yī)生、護士等）、教育（包括各類輔導(dǎo)班、培訓(xùn)班等）、衛(wèi)生、民政等部門及其工作人員，村（居）委會、兒童救助、福利機構(gòu)、社會工作服務(wù)機構(gòu)、婦兒工委、共青團、婦聯(lián)、關(guān)工委等單位及其工作人員。同時，基于大量公共場所發(fā)生的侵害未成年人案件無人報告的情況，也可以將強制報告主體擴大到車站、碼頭、機場、公共交通工具及其他公共場所的管理者。

（二）強制報告的內(nèi)容與時限

對所有的侵害未成年人權(quán)益的案件均應(yīng)設(shè)置強制報告制度，包括未成年人遭受或者疑似遭受強奸、猥褻、虐待、遺棄、拐賣、暴力傷害或工傷、火災(zāi)、溺水、自殺等非正常傷害、死亡情況。明確責(zé)任主體在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害，必須要及時進行報告，如果惡意遲報、瞞報需承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政或刑事責(zé)任。明確責(zé)任主體在接觸未成年人過程中高度關(guān)注是否存在第三方傷害等非正常情況，及時予以記錄、保存相關(guān)資料，同時積極配合調(diào)查取證。

（三）強制報告受理的部門與職責(zé)分工

強制報告制度一旦建立，報告情況復(fù)雜、輕重緩急不一，要求責(zé)任主體一遇到疑似侵害未成年人的案件，立即報警，公安機關(guān)警力有限，且公安機關(guān)過早介入會影響事態(tài)發(fā)展。因此，建議在政府部門中設(shè)置保護兒童權(quán)益的專門行政機構(gòu)，由該機構(gòu)專門負(fù)責(zé)強制報告制度的執(zhí)行。拓寬報告渠道，采取線上、線下等多種方式。并在24小時內(nèi)對上報案件進行分類研判，對需要核實的，及時通知相關(guān)部門并報上級主管部門備案；與各職能部門協(xié)調(diào)后續(xù)處理及未成年人安置問題；對涉及犯罪的，及時移交公安機關(guān)；對需要追責(zé)的報告主體進行民事、行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，移交公安機關(guān)。

公安機關(guān)接到報案后，應(yīng)及時出警、迅速審查，決定是否立案，同時通報檢察機關(guān)和強制報告責(zé)任主體的上級主管部門。做好報案人、涉案的未成年人隱私保護工作；及時向檢察機關(guān)通報偵查情況。對惡意瞞報、不報，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的強制報告責(zé)任主體，依法進行查處。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，對于侵害未成年人的重大、敏感案件，應(yīng)提前派員介入偵查，并加強立案監(jiān)督。在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)報告而不報告、造成嚴(yán)重后果等情形的，應(yīng)當(dāng)及時以檢察建議等形式向相關(guān)主管部門提出糾正意見，或者移送監(jiān)察委員會啟動追責(zé)程序。

（四）涉案人員的隱私與人身保護

1.設(shè)立報告免責(zé)條款。無論報告的侵害行為是否屬實，只要報告者是善意的，參與調(diào)查的人員均需對報告者、未成年人的信息等材料嚴(yán)格保密，否則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但免責(zé)條款不適用于惡意瞞報、遲報、虛假報告的行為。

2.允許匿名報告。匿名報告可以打消報告主體的心理負(fù)擔(dān)，進一步使侵害未成年人的“隱案”曝光。但匿名報告也會帶來諸多問題，如容易產(chǎn)生虛假報告、無效報告、加重核實負(fù)擔(dān)等。因此，建議匿名報告途徑為網(wǎng)絡(luò)途徑，匿名報告者需上傳相應(yīng)的憑證或者線索，減少虛假報告，便于受理部門進行核實。

匿名報告與未履行強制報告義務(wù)追責(zé)之間存在矛盾，因此，報告責(zé)任主體需保留相關(guān)匿名報告憑證，如網(wǎng)絡(luò)截圖、注冊信息等，一旦需要追責(zé)，則便于核查。

3.未成年被害人的保護救助。建議由兒童權(quán)益保護機構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)信息資源一體化平臺，在分析研判中，發(fā)現(xiàn)未成年人需要進行監(jiān)護干預(yù)、心理輔導(dǎo)、經(jīng)濟支持、醫(yī)療救助、收容看護等情況，及時協(xié)調(diào)各部門，予以解決。建議整合“24小時便利店”作為“緊急安全島”，為遭受侵害而出逃的未成年人提供食物、水等緊急庇護。

（五）強制報告制度的法律責(zé)任與獎勵措施

強制報告制度的法律責(zé)任以公法責(zé)任為原則，以私法責(zé)任為例外。如未能履行及時報告義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。違背相關(guān)行業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及要求的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。可以在 《教師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》和《執(zhí)業(yè)護士法》等職業(yè)立法中明確規(guī)定對未能履行強制報告義務(wù)主體或者允許聘用人員不履行報告義務(wù)的主管人予以罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰。報告責(zé)任主體惡意遲報或瞞報造成嚴(yán)重后果，或多次未報告的，視情科以拘留、罰款等行政處罰。我國《刑法》尚未設(shè)立強制報告的罪名，但是隨著強制報告制度的建立與完善，可以在《刑法》中設(shè)定刑事責(zé)任，以緩刑或罰金刑為宜。

對于積極履行報告義務(wù)，有效避免未成年人遭受更大侵害的集體或者個人，政府或者主管部門可以予以宣傳表彰。此外，鄰居、朋友、同事等沒有管理和照顧未成年人的法定義務(wù)，但可以設(shè)立相關(guān)獎勵制度，鼓勵他們的報告行為，進一步弘揚正氣，促進強制報告制度的長效發(fā)展。

（六）相應(yīng)的配套措施與完善

1.強調(diào)未成年人保護社會責(zé)任。傳統(tǒng)的社會觀念認(rèn)為父母是孩子的監(jiān)護人，其對孩子的虐待、侵害是家務(wù)事，不容外人置喙。“在這種情況下，不干預(yù)至少是一個極大的道德錯誤，這一點，就如同一個共同體在處理其內(nèi)部事務(wù)時，在面對父母對子女身體的極端虐待以致對其生命造成威脅時，仍然袖手旁觀一樣的。”而今，這樣的傳統(tǒng)觀念亟待改變。未成年人的成長環(huán)境是一個大的社會生態(tài)系統(tǒng)，而未成年人處于弱勢地位，需要借助其他社會資源，改變其的弱勢地位。因此，需要報告主體承擔(dān)更多未成年人被侵害的防治責(zé)任。

2.注重報告責(zé)任主體的培訓(xùn)與宣傳。進一步加強報告責(zé)任主體的法律意識，通過培訓(xùn)宣傳，使報告主體能夠準(zhǔn)確判斷未成年人是否遭受不法侵害、是否有犯罪情況發(fā)生、及時有效固定證據(jù)等。同時，加強強制報告制度的專項培訓(xùn)宣傳，可以讓報告責(zé)任主體進一步認(rèn)識到強制報告的重要性，知曉立法上的隱私保護，打消顧慮，明確報告方式及途徑，提高責(zé)任主體的職業(yè)敏感性和報告的效率、效果。

3.做好社會公眾的普法宣傳。由各級未成年人保護機構(gòu)牽頭，通過報紙、新聞、互聯(lián)網(wǎng)等途徑全面宣傳強制報告制度，讓人民群眾理解強制報告制度的立法原意，培養(yǎng)人民群眾的社會意識，對人民群眾是一種鼓勵與宣傳，讓全社會都成為保護未成年人的發(fā)聲者、監(jiān)督者。同時，對侵害者亦是一種威懾與警告。

四、結(jié)語

雖然，我們研究的只是侵害未成年人案件的強制報告制度，對特殊責(zé)任主體的報告義務(wù)進行細(xì)化，但是誠如聯(lián)合國官方微博所言：“在不公正的情形下保持中立，其實代表已經(jīng)選擇站在壓迫者一邊。”無論我們身處什么位置，從事什么工作，面對的是否是對未成年人的犯罪，我們都應(yīng)該勇敢發(fā)聲，讓這個社會多一點正義的力量，讓邪惡之手不敢伸出，還社會以光明與和諧。