加強和創新基層治理的探索與實踐—基于山東省威海市、煙臺市、淄博市的調研報告

◎中央黨校第43期中青一班第7課題組

“基礎不牢，地動山搖。”城鄉社區是社會治理的基本單元。加強和創新城鄉基層治理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。加強和創新基層治理，是夯實黨的執政根基、鞏固基層政權的最基礎性工作。圍繞這一課題，課題組到山東省威海市、煙臺市、淄博市進行了實地調研，詳細考察了部分鄉鎮街道，召開了座談會并做了問卷調查，了解到一些情況，形成了一些 想法。

一、山東省加強和創新基層治理的做法和成效

山東省各級黨委政府高度重視加強和創新基層治理工作，在完善體系、整合資源、提升能力等方面，積極探索，大膽實踐，創新出臺了不少政策措施，有效維護了群眾切身利益和城鄉和諧穩定。

（一） 突出黨建引領，把基層黨組織打造成為堅強領導核心。一是健全完善組織領導體制。成立了由23個省直部門參加的省社區工作領導小組，出臺20多個專項政策。二是構建區域化黨建工作新格局。普遍建立“街道黨工委—社區黨總支—網格黨支部—樓道黨小組”四級黨組織架構。三是凝聚基層黨組織戰斗力，更好發揮先鋒模范作用。

（二）突出政府負責，打通服務社區群眾“最后一公里”。一是抓設施規劃布局。相繼實施城市社區工作服務用房三年行動計劃、農村社區服務中心建設三年行動計劃。二是抓服務體系建設，出臺《山東省城鄉社區服務體系建設規劃》。三是抓服務能力提升。全力深化“放管服”改革，大力推進“互聯網+政務服務”，建立“一窗受理”“全程代辦”等制度。四是開展社區減負行動，將社區減負工作納入全省城市街道、社區區域化黨建聯席會議重點任務。五是整合服務社區管理力量。威海市環翠區為進一步提高社區建設管理水平,經市編委批準專門成立了社區工作管 理局。

（三） 突出群眾主體，加強民主協商深化群眾自治。一是推動居民議事協商。健全協商平臺、拓寬協商途徑、規范協商程序、豐富協商形式，暢通城鄉居民訴求表達、利益協調和權益保障渠道。二是實施“互聯網+社區”工程。煙臺市芝罘區中臺社區、大海陽社區通過提升社區服務能力，實現社區共治的做法得到了趙樂際同志的充分肯定。三是促進法治德治自治有機融合。在全國率先啟動實施“四德工程”，以“孝、誠、愛、仁”為重點加強公民道德建設，實現群眾自我管理、自我教育、自我服務。

（四） 突出社會協同，健全完善“四社聯動”機制。一是培育發展社會組織。通過政府購買服務等措施，促進社會組織參與社區文化、社區體育、社會救助、居家養老、青少年保護、社區矯正等領域服務。二是加強社區社會工作專業人才隊伍建設。2016年底，出臺《山東省社區社會工作專項計劃實施方案》，對社區社會工作人才配備提出明確要求。三是推進社區、社區社會組織、社會工作專業人才和社區志愿者“四社 聯動”。

山東省加強和創新基層治理的探索實踐，符合中央精神要求，順應發展趨勢規律，切合全省當地實際，不僅有效提升了山東基層治理水平，對其他地區也有一定的啟示和借鑒 意義：

（一） 必須堅持黨的領導。山東省把強化基層黨組織建設、鞏固黨的執政基礎作為貫徹基層治理的主線，推動黨組織管理和服務力量下沉，強化政治功能，建設服務型黨組織，抓住了基層治理的“牛鼻子”“主心骨”，為加強和創新基層治理提供了堅強保障。

（二） 必須堅持以人為本。山東省牢固樹立以人民為中心的發展思想，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所需，把工作做到人民群眾的心坎上，架起聯系群眾的“連心橋”，有效提升了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，為加強和創新基層治理創造了良好環境。

（三） 必須堅持統籌協調。山東省把基層治理納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，分類施策、差異推進，多渠道吸引不同年齡、職業群眾廣泛參與，既扎牢織密了民生保障網，又實現了治理全覆蓋，有效維護了社會和諧穩定。

（四） 必須堅持創新支撐。山東省加強智慧社區建設、創新設計民生綜合保險、打造民生服務品牌等做法，都有效解決了基層社會的一些矛盾問題，充分提高了基層治理的實 效性。

（五） 必須堅持文化引領。山東省以文化建設為切入點，通過實施“四德工程”，興建鄉村文化大院、鄉村博物館等形式，構建人民群眾共有精神家園，既推動了中華優秀傳統文化的創造性轉化，又生動闡釋了社會主義核心價值觀，為做好基層治理打下了牢牢根基。

二、 山東省加強和創新基層治理面臨的困難和問題

調研中各方面也反映了一些情況問題，提出了一些意見建議，其中既有山東人口以及經濟文化社會發展實際等方面的客觀情況，也有許多全國面上的共性問題，特別是人民日益增長的美好生活需求和基層治理發展不平衡不充分的矛盾越來越突出，我們認為應當予以高度重視，認真加以解決。

一是城鄉社區服務不平衡不充分。通過問卷調查分析，三市農村居民對社區服務綜合滿意率比城市居民低6個百分點，對比度差距最大的是對物業服務的滿意率，高達11.15個百分點。社區教育便捷性認可度最高，為80.33%；隨意擾民現象滿意度最低，為70.82%。城鄉居民認為當前村（社區）迫切需要解決的問題占前五位的是：社區養老問題達36.07%，社區環境衛生問題為21.31%，社區治安問題、社區服務問題、居民參與問題并列為20.66%。城鄉社區信息化建設有待進一步加強。

二是社區組織的服務能力建設亟待加強。社區是人們參與社會生活和政治生活的主要場所，隨著各級管理服務重心逐步下移，居民對社區組織的需求度和依賴性逐漸增強。但與此相比，城鄉社區組織的機構設置、經費來源、人員配備、基礎設施等與所承擔的職責卻還有較大差距，有的缺乏固定場所和活動設施，有的只重視硬件投入建管服失衡，再加上工作人員不足，社區規劃工作滯后，社區工作者專業水平低等原因，服務能力很難全方位滿足居民服務需要，更談不上服務質量的提高。

三是基層“人、財、物”配置有待優化。突出表現為社區日常群眾性文化活動、為民服務建設性資金等嚴重不足，與其承擔的繁雜工作形成鮮明對比。相關部門委托社區辦理公共服務事項時，“權隨責走、費隨事轉”也未完全落實，許多工作進了社區，經費人員職權卻沒有到位配齊，社區工作人員經常遇到“看得見卻管不著”的尷尬，亂搭建、亂停車、裝修擾民等問題，他們都無權處理，給工作帶來了很大 壓力。

四是社會工作專業化程度相對較低。一方面社區社工數量偏少，尤其是農村地區，不僅服務設施建設投入不足，社工數量、服務能力也明顯不足。如淄博市持證社工僅有367人，煙臺市70%持證社工集中在中心城區。另一方面，社會組織數量偏少，參與治理領域不充分，普遍存在經費缺乏、場地缺乏、隊伍不穩定和服務水平不高等問題，服務方式單一，管理理念落后，大多處于“自發組織、自由活動”狀態。社區工作方法也有待于進一步創新。

五是以人民為中心的共治機制尚未形成。基層治理過度依賴“黨委領導、政府負責”，依靠專門力量多、社會力量少，采取行政手段多、市場辦法少。社區協商機制還不完善，協商的內容、形式、程序也不夠規范，群眾參與公益、互助和文體活動多，社會熱點、難點問題少；事后公示、開展評議多，事前參與討論少；離退休老人、黨員干部參與多，年輕人積極性不高。駐社區單位共駐共建意識、機制也還有待 加強。

六是基層群眾自治制度有待進一步完善。法律制度不夠健全，《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》亟需適時加以修訂完善。選舉工作不夠規范，一些地方的村委會換屆選舉存在拉票賄選、不正當競爭等問題；社區居委會換屆選舉居民參與熱情不高，直接選舉率較低。參與渠道不夠暢通，部分地方存在村民會議召開不經常、村級協商不普及、村務監督流于形式等問題；城市社區協商制度化、規范化和程序化水平有待提高。

三、 加強和創新基層治理的對策與建議

黨的十九大報告明確提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，這為加強和創新基層治理提供了根本遵循，也對下一步工作提出了新的更高要求。綜合調研情況，我們認為加強和創新基層治理必須從以下幾個方面統籌施策：

第一， 進一步強化黨組織核心作用。完善中央層面城鄉社區治理工作協調機制，將《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》部門重點任務分工涉及的主要部門納為成員單位，切實加強城鄉社區治理的頂層設計和組織領導。各地也要盡快成立高規格的城鄉社區治理領導機構，密切部門協同，構建齊抓共管的工作格局。

第二， 進一步提高社區服務能力。一是統籌城鄉社區規劃建設。落實各級政府責任，將城鄉社區綜合服務設施建設納入當地國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規 劃等。二是深入開展社區減負行動。進一步完善社區工作事項清單及協助政府工作事項清單。三是加快社區公共服務綜合信息平臺建設。

第三， 進一步完善城鄉社區服務體系。一是大力發展社區醫療衛生、社會救助、社會福利、技能培訓等基本公共服務，逐步實現城鄉全覆蓋。二是拓展社區共享空間，提高社區共享承載和服務能力。三是堅持以社會化、市場化為手段，大力支持企業、個人和社會組織發展社區便民利民服務。四是完善社區互助服務 體系。

第四， 進一步加強治理隊伍建設。一方面，分期、分批組織各級政府分管負責同志、民政業務骨干和一線社區工作者等參加專題培訓，幫助大家解疑釋惑。鼓勵參加國家社會工作職業資格評價。另一方面，構建各類社會工作者服務基層長效機制。對于社區工作者，要逐步提高其待遇保障。對于志愿者，則要完善激勵與保障機制。對于社會組織，要充分調動社會組織參與社區建設的積極性、主動性和創造性。

第五，進一步加大基層治理投入。要推動人財物和責權利對稱下沉到基層，同時逐步改變以政府投入為主的形式，建立多元化投入機制。這方面，尤其要積極穩妥地把商業保險引入基層治理體系，發揮好其在完善、提升基層治理中的特殊作用。當務之急，是加強頂層設計，明確將商業保險納入基層治理體系和政府購買服務范圍，鼓勵各級政府深化與保險機構的溝通合作，探索利用商業保險手段提升基層治理水平的途徑 方法。

第六，進一步創新基層治理機制。一是落實基層治理責任制，將基層治理納入各地黨委政府議事日程。二是進一步推進社區黨務公開，健全社區黨員代表議事制度。三是全面推行“四社聯動”機制，完善“四社聯動”平臺，建立健全“四社聯動”聯席會議、信息聯通、組織聯建、服務聯辦等制度規定。四是注重發揮好社區能人、鄉賢群體等的領頭羊、帶頭人、橋梁紐帶作用。五是建立健全基層矛盾化解對話機制,發揮村(社區)兩委的群眾利益代言與協調作用,把矛盾問題特別是信訪問題化解在基層。

第七，進一步完善基層群眾自治制度。一是不斷總結《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》實施中的有關問題，積極推動《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》的修訂完善工作。二是貫徹實施《村民委員會組織法》，修訂完善村委會組織法實施辦法、村委會選舉辦法，規范基層選舉工作。三是持續推進城鄉社區協商，落實擴大人民有序政治參與的“五個民主”要求，進一步抓好城鄉社區協商關鍵環節、制度銜接、支持保障和規范化建設，完善議事規則和工作規程，通過會議協商、書面協商、網絡協商等形式，廣泛多層次制度化開展議事協商，形成有事好商量、眾人的事情由眾人商量的良好氛圍。