裁執分離模式相關問題探析

趙德關（上海市司法局）

我國的行政強制執行實行行政機關強制執行（限于有法律明確授權情形）與申請人民法院強制執行并存的“二元制”格局。實踐中，大量行政行為因為實施機關沒有法定行政強制執行權，需要通過申請法院強制執行。受復雜因素的影響與制約，法院辦理此類案件的難度較大，執行的積極性與效果不夠理想。于是，界于二者之間，由法院負責“裁”、行政機關負責“執”的裁執分離模式應運而生。由于該模式有效解決了行政機關想執行卻無權、法院有權卻難以執行的困境，確立了制度化的行政、司法協作與監督機制，既調動了雙方的積極性，又確保了執行的合法性與有效性。

一、裁執分離的相關探索

現行“二元制”行政強制執行體制在實踐中碰到了不少問題，主要體現在三個方面。

（一）行政強制執行權的總體配置不夠合理

除稅務、公安、交通、水務、社保、違法建筑拆除等少數領域以外，絕大多數行政機關沒有行政強制執行權，不得不向法院申請強制執行。行政機關在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面承擔了廣泛的職責與任務，需要積極作為以實施法律和進行公共管理。行政強制執行權的不足與缺失，不可避免地會對行政機關的執行力、行政效率甚至公共利益實現產生影響，如農村被征地人拒絕搬遷和交出土地、非法占地人拒絕退還土地以及城市居民擅自破壞房屋承重墻等違法行為，主管行政機關本身沒有強制執行權，現實中又面臨法院不愿受理或受理后難以執行等問題，影響了公共利益①在是否需要由法院強制執行方面，肯定意見認為行政機關既作出行政行為又負責執行，則有既當運動員又當裁判員，甚至有主裁、邊裁兼當之嫌，造成官民關系緊張，形成強制行政爭議，所以有必要在行政權之外再另加以司法權的介入，參見江蘇省南京市中級人民法院行政執行局：《非訴行政執行之機構重建》，《人民司法》，2014年第9期。否定意見認為由法院審查并強制執行的行為，一方面是對行政機關執法能力的極度不信任，也是司法權的任意擴張；另一方面事實上模糊了行政權與司法權的界限，在很大程度上司法權淪為行政執行的工具，參見韓炎紅：《論行政執行訴訟的設立——對非訴行政執行制度的改造與理論整合》，《法治與社會》，2009年第4期。。就法院而言，則另有難言之隱。行政機關申請法院強制執行的案件數量多，往往執行難度與維穩風險大、專業性強，法院不堪重負。以最高人民法院網上公布的統計數據來看，2014至2016年三年中，全國各地法院非訴行政執行案件共收案44.9萬余件，是同期行政訴訟一審收案數58.8萬余件的76.4%。同時由法院強制執行具體行政行為，客觀上有法院被異化為行政機關執行機構之虞，與其自身審判和監督職責不相符。以拆遷領域為例，“讓本來應居間裁判的法院具體實施行政性質的強制執行，很有可能會把行政強制拆遷所引發的爭議、矛盾和利益沖突轉移到法院，法院作為權利救濟的最后一道屏障的地位和作用便難免受到質疑，司法的權威亦將難以維護。②楊建順：《行政強制法18講》，中國法制出版社2011年版，第135頁，轉引自沈福俊：《非訴行政執行裁執分離模式的法律規制》，《法學》，2015年第5期。”概言之，“二元制”格局下的“法院有權卻無力做、政府有力卻無權做”情形，造成執行中責任不清、相互推諉、效率低下，大量行政行為得不到有效執行和實施，行政機關公信力、執行力不彰，公共利益受損。

（二）法院內部受理、審查與執行存在環節分散、銜接不暢

根據有關司法解釋及法院內部職責劃分，對行政機關的行政強制執行申請，由立案庭負責立案，由行政庭負責合法性審查并作出裁定，由負責非訴執行的執行庭、行政庭甚至是法警隊予以執行，三部門之間缺乏有效銜接和明確的時限規定③參見江蘇省南京市中級人民法院行政執行局：《非訴行政執行之機構重建》，《人民司法》，2014年第9期；黃學賢：《非訴行政執行制度若干問題探討》，《行政法學研究》，2014年第4期。。

（三）行政機關與法院之間缺乏有效監督與協作，互動不暢

對行政機關的強制執行申請，在受理條件以及后續審查方式與標準等方面，相關規定過于寬泛和原則。在前期審查與后續強制執行中，在社會穩定風險評估、強制執行實施方案編制、執行和解、強制方式的變通等方面，缺乏法院與行政機關之間制度化的分工與溝通協作機制，實踐中極易產生扯皮和推諉現象。

為緩解上述問題，各地陸續開展了法院強制執行模式的探索與創新。主要經歷了兩個階段。

一是上海率先在國有土地上房屋征收領域探索裁執分離。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后，上海市高級人民法院發布《關于〈國有土地上房屋征收和補償條例〉施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執行工作的若干意見》，其中第23條規定：“強制搬遷在法院監督下由政府部門具體實施”。此為裁執分離模式之始，得到行政機關的響應與配合。2011年9月，最高人民法院下發《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》，明確指出要“積極探索裁執分離即由法院審查、政府組織實施模式，以更好地發揮黨委、政府的政治、資源和手段優勢，共同為有效化解矛盾營造良好環境”④黃學賢：《非訴行政執行制度若干問題探討》，《行政法學研究》，2014年第4期。。經與全國人大法工委等相關單位反復協商并達成共識，2012年3月26日，最高人民法院發布了《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（法釋〔2012〕4號），其中第9條規定：“人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施，也可以由人民法院執行”。此舉標志著“裁執分離”正式成為全國性的一項制度安排。

二是各地進一步探索擴大裁執分離適用范圍。在上海市高級人民法院的大力支持下，金山、奉賢區法院先后與行政機關共同探索在環境保護領域實施裁執分離。兩區在實踐中逐步確立了制度化的工作機制，主要體現在：首先是范圍清晰。僅限于責令停產停業、關閉等行為義務。其次是職責確定。法院負責依法審查與裁定；行政機關負責組織實施，落實對強制執行的社會穩定風險評估、編制預案和組織實施現場執行。再次是全流程覆蓋。從行政機關事先催告、正式申請、法院受理審查、作出準予執行裁定，到行政機關組織實施強制執行，直至后續執行費用承擔與屬地矛盾處理，每個環節的工作部門、職責分工、相互協作、具體要求均有明確的安排。最后監督有力。為確保強制執行的合法性與有效性，建立了法院對行政機關、政府系統內部政府對部門、上下級部門之間的有效監督機制，如在缺乏事實根據、法律依據以及不宜強制執行等情況下的不準予執行或駁回強制執行申請等。

其他地區主要有兩種擴大模式。一是江蘇南京的有限擴大模式。南京市中級人民法院將裁執分離拓展至集體土地房屋征遷類，并明確對環保領域行為處罰案、國有資源土地違法等諸多案件一律禁止采用裁執分離模式。在具體實施方面，該院在非訴執行案件的審查標準、審查方式（如涉及民生的重大案件適用聽證審查）、和解適用范圍、強制方式的變通、強制執行中法院與行政機關的角色與職責分工等方面作了有益探索⑤江蘇省南京市中級人民法院行政執行局：《非訴行政執行之機構重建》，《人民司法》，2014年第9期。。二是浙江省的全面擴展模式。該省在最高人民法院裁執分離發文后即積極推動集體土地征收補償、國土拆違、責令交出土地以及環保責令停產停業等領域的裁執分離。2013年浙江省委轉發了浙江省高級人民法院文件，要求全面推進“裁執分離”機制。浙江省高級人民法院制定了《關于推進和規范全省非訴行政執行案件“裁執分離”工作的紀要（試行）》（以下簡稱浙江《紀要》），明確除罰款、征收社會撫養費等涉及金錢給付義務、具有人身專屬性質的作為義務案件一般不適用裁執分離以外，將裁執分離范圍擴大至集體土地征收中責令交出土地及房屋拆遷裁決案件、根據《土地管理法》作出的責令限期拆除違法建筑或恢復原狀等行為罰案件，以及人民法院與相關行政機關協商一致后同意實施裁執分離的案件。在具體實施制度方面，該省就組織實施機關的確定、組織實施的期限確定、執行情況的反饋、法院制發強制執行注意事項告知書、當事人對適用裁執分離裁定不服有權向上一級法院申請監督糾正、組織實施程序、對相關人員采取限制人身自由措施、未組織實施的訴訟救濟、裁執分離案件轉人民法院強制執行等作了有益探索⑥參見《浙江規范非訴行政執行裁執分離》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-12426.html，2018年10月30日訪問；關于浙江《紀要》，http://zjspyj.com/86.html，2018年10月30日訪問。。

二、進一步完善裁執分離的思考與建議

在探索和發展裁執分離模式過程中不可避免地碰到了一些問題，主要是其合法性如何認定、行為性質如何認識以及如何進一步完善。

（一）關于裁執分離的合法性

如前文所述，裁執分離尚停留在國有土地房屋征收司法解釋與個案層面，《行政強制法》、新《行政訴訟法》以及最高人民法院《關于適用〈中國人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）（以下簡稱《行訴解釋》）對此均未作規定，這就產生了裁執分離是否合法的爭議。要回答這個問題，需要對相關立法的歷程作回顧。在《行政強制法》起草過程中，征求意見稿第四稿第60條曾規定：“行政機關向人民法院申請強制執行的案件，裁定執行的，由人民法院執行”。最高人民法院提出實踐中正在探索法院審查裁定執行的由行政機關組織實施等執行模式，建議予以體現。全國人大法律委員會經同最高人民法院、原國務院法制辦公室研究，考慮到這種執行方式正在改革探索，草案對具體執行方式可不作規定，為法院探索改革執行方式留有空間，故建議刪去上述第60條規定⑦參見《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國行政強制法（草案）〉審議結果的報告》，轉引自沈福俊：《非訴行政執行裁執分離模式的法律規制》，《法學》，2015年第5期。。最終出臺的《行政強制法》第53條、第57條僅規定沒有行政強制執行權的行政機關可以向法院申請強制執行，法院經書面審查作出執行裁定，但未就具體由誰執行作出限定。《行政訴訟法》修訂過程中，全國人大常委會部分委員與最高人民法院建議規定裁執分離，但立法者以“2011年通過的行政強制法已經對執行體制作出了制度安排，司法實踐如果確需建立裁執分離制度，也應該通過修改行政強制法來進行”為由未予采納⑧參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年12月第1版，第267頁。。

鑒于立法中的上述變化與調整，圍繞裁執分離的合法性產生了兩種截然相反的觀點。一種是合法說，認為《行政強制法》征求意見稿中原定的“裁定執行的，由人民法院執行”被刪除，就是法律允許法院探索裁執分離模式的依據所在，裁執分離體現了立法原意。另一種是違法說，認為這與職權法定的法律原則不符，法院與行政機關的職權的分配與行使都必須有明確的法律依據，《行政強制法》最終未就裁執分離作出明確規定，就說明立法對裁執分離并沒有明確的肯定；該法不僅沒有為裁執分離提供法律依據，而且還明確了行政機關在不擁有法律所賦予的行政強制執行權的前提之下必須向法院申請強制執行的機制，是對行政強制執行只能由法律設定原則的進一步強化⑨沈福俊：《非訴行政執行裁執分離模式的法律規制》，《法學》，2015年第5期。。

筆者認為，對裁執分離與《行政強制法》、新《行政訴訟法》及《行訴解釋》的關系上，需要從以下三個方面進行綜合判斷。

首先，裁執分離性質的認定。其核心問題是該模式是否屬于“有關權力尤其是行政權力與司法權力的配置問題”⑩楊建順：《司法裁判、裁執分離與征收補償》，《法律適用》，2011年第6期，轉引自沈福俊：《非訴行政執行裁執分離模式的法律規制》，《法學》，2015年第5期。。《行政強制法》確定了我國的行政強制執行體制與權力歸屬，在該法未明確授權的情況下，裁執分離如果涉及權力配置，則顯然構成違法。筆者認為，裁執分離只是執行方式的調整，并沒有改變行政強制執行權的配置（相關強制執行權仍然屬于法院，只是要求行政機關協助執行），行政機關并沒有因為法院的準予執行裁定而獲得原本其不具有的行政強制執行權，并不屬于行政強制執行體制的重大改變與權力的重新配置，因而與《行政強制法》并不構成沖突。

其次，立法原意的把握。對《行政強制法》第53條規定，立法者在相關釋義中作了權威解讀，“對于金錢給付以外的案件，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院在審查后裁定執行的，原則上由人民法院依照民事訴訟法規定的相關程序執行，但也不排除在人民法院審查裁定執行后，由行政機關具體組織實施”?全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2011年7月第1版，第197頁。。結合《行政強制法》修改意見稿第四稿第60條規定的由法院負責執行事后被刪除，說明《行政強制法》是為裁執分離預留了空間的，裁執分離合法說是成立的。

最后，裁執分離是否需要上升為立法。裁執分離不違法，與其上升為法律制度并不矛盾。裁執分離蘊含著的對行政機關與法院、法院內部審判權與執行權之間各自角色定位、互動關系和規律的再認識與調試，直接關系到當事人財產和人身權益的保護，盡管屬于執行方式的調整，但如果能在《行政強制法》修改時加以體現，明確適用范圍、當事人的權利保護（如不服裁執分離裁定的救濟、致損時的補償賠償等）、行政機關執行程序與規則（如組織實施主體資格、標準、單項強制措施的采取）等內容，將加速其法制化、規范性進程。當然，上升為立法需要時間的沉淀、經驗的總結、成效的檢驗、規律的把握，目前仍以最高人民法院在各地試點經驗的基礎上出臺裁執分離專項司法解釋的方式較為可行。

（二）關于裁執分離的必要性

如前文所述，我國現行“二元制”行政強制執行體制在實踐中碰到了諸多問題，需要進行改革。在具體路徑上，有兩種選擇。

第一種是變“二元制”格局為“一元制”。這方面有先例可循。從境外的強制執行體制來看，大多奉行單軌制。如以德國、奧地利、法國為代表的行政單軌制模式，即公法上的金錢義務、行為義務（包括作為、不作為、容忍）的執行，均交由行政機關負責。以英國、美國為代表的司法單軌制模式，對當事人拒不履行的，英國是通過法院頒布強制執行令，美國是通過行政機關向法院提起民事訴訟或通過檢察機關向法院提起刑事追訴，借助刑罰來保障執行。我國臺灣地區在1998年以前實行雙軌制，此后新《行政執行法》統一改為行政單軌制，區分金錢義務與行為義務，分別由不同行政機關負責強制執行?江蘇省南京市中級人民法院行政執行局：《非訴行政執行之機構重建》，《人民司法》，2014年第9期。。

“一元制”下又有三種方式可供選擇：一是取消行政機關的強制執行權，完全交由法院強制執行。這需要對公安、稅務等領域授予行政機關強制執行權的法律進行調整，同時要全面加強法院執行力量配備。鑒于需要法院強制執行的行政行為面廣量大，又帶有相當的專業性，全部由法院來負責顯然不現實。二是將行政強制執行權普遍授權，作出行政行為的行政機關即有權強制執行。但受行政機關機構與人員編制、執行能力與保障等因素影響，賦予所有行政機關以強制執行權顯然不現實。三是在行政系統內部組建一個執行局，專司行政強制執行，但這需要從法制、體制方面進行重大調整，可行性不高。綜上，“一元制”因涉及到復雜的行政管理與司法體制改革、法制調整等問題，條件并不成熟。

第二種是在維持現行“二元制”格局的前提下，從執行方式和操作層面作微調，即采取裁執分離。其優勢主要為：一是不涉及法制、體制調整，改革成本小。裁執分離屬于執行方式的調整，從性質上來講，屬于行政協助司法執行。無論是執行主體，還是司法強制執行的性質，均沒有發生變化，與《行政強制法》、新《行政訴訟法》的規定不存在沖突。二是有現實基礎。在地方近幾年的實踐中，裁執分離在調動行政機關與法院兩方面的積極性、體現雙方優勢互補等方面的特點已得到充分顯現，長期困擾執行的“人民法院有強制執行權卻無執行需求、相關專業知識與能力欠缺、執行力量不足；行政機關有執行需求、執行力量和專業知識與能力，卻無權參與執行”矛盾得以有效破解。從本市有關行政機關和法院的調研情況來看，裁執分離模式得到了各方的高度認可，擴大適用范圍的呼聲較強。三是裁執分離符合行政強制執行體制改革的方向與要求。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。國務院也明確將“理順行政強制執行體制，科學配置行政強制執行權，提高行政強制執行效率”作為2020年基本建成法治政府的目標之一。裁執分離是現行行政強制執行體制下的執行方式變革，有助于探索和找尋行政權與司法權、審判權與執行權互動的最佳平衡點，為最終改革現行行政強制執行體制、科學配置強制執行權奠定基礎，意義重大。

（三）明確裁執分離下行政機關行為的分類與救濟

在裁執分離模式中，行政機關是根據法院準予執行的裁定組織實施執行活動的，其間涉及到行政機關的多種行為，究竟是協助司法行為還是行政行為，應否納入行政復議、行政訴訟受案范圍，尚存在認識模糊與意見分歧。

首先是整體的組織實施行為。目前，裁執分離中較為通行的做法是法院裁定由區縣政府組織實施。區縣政府在自己的行政管理職責范圍內，基于準予執行裁定的授權開展組織實施活動，行使的并非行政強制執行權，而仍然是自身原本就有的行政管理職權，只不過這個權力行使具有協助司法的性質，因而不是一般意義上行政主體基于自主意志而作的行政行為，不屬于行政復議或行政訴訟范圍?對此如果采賦權說，不具有行政強制執行權的行政機關可以因為人民法院的司法裁定取得行政強制執行權，則屬于行政強制執行體制的重大調整，不僅缺乏法律依據，而且司法權授予行政權本身缺乏法理基礎。。最高人民法院在溫某訴遼寧省某市人民政府強制拆除行為申請再審一案中，參照《最高人民法院關于行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復》（法釋〔2004〕6號）（以下簡稱最高院《批復》）中有關行政機關根據法院的協助執行通知書實施的行為不屬于行政訴訟受案范圍的規定，認定行政機關依據準予執行裁定實施的強制拆除行為，屬于行政機關執行人民法院生效裁定的行為，不屬于行政訴訟受案范圍?參見最高人民法院2016年6月13日作出的（2016）最高法行申729號行政裁定書。。在湯某訴遼寧省某縣人民政府行政強制拆除房屋一案中，最高人民法院裁定根據裁審分離原則，組織實施強制拆除房屋行為屬于人民法院司法行為的繼續，不是行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，除非當事人認為組織實施行為超出裁定的執行范圍，或者強制執行措施、強度超過法律規定造成當事人合法權益損失，一般情況下，市、縣人民政府依照人民法院準予執行行政裁定組織實施的行為不可訴?參見最高人民法院2016年12月9日作出的（2016）最高法行申4140號行政裁定書。。參照上述最高院《批復》以及《國務院法制辦公室對甘肅省人民政府法制辦公室〈關于行政機關根據司法機關的協助執行通知作出的行政行為是否屬于行政復議范圍的請示〉的復函》（國法秘復函〔2007〕561號）（以下簡稱國法辦《復函》），行政機關的組織實施行為如果超出了準予執行裁定的范圍，在對象、客體等方面執行錯誤，或者違法采取措施致損，則應屬于行政復議或者行政訴訟的受案范圍。

其次是具體實施行為與活動。如對物品的清點、搬運（移）、保管，對危險、違禁物品的處置，對設施、設備的拆除、轉移，對違法建筑的拆除，代履行以及周邊環境的恢復、治理等事實行為和活動，原則上不具有獨立性，不能單獨提起行政復議或行政訴訟，而應當納入整體組織實施行為范疇。

再次是單項的強制措施。如在執行范圍內，對相關場所、物品、設施進行查封、扣押等強制措施的，或者對被執行人或相關人員予以限制人身自由的。該類強制措施屬于單獨的行為，不能被組織實施行為所吸收。原則上應由人民法院或者有權的行政機關實施。由人民法院實施的主要依據是司法解釋，如最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）第93條以及《行訴解釋》第160條第三款均規定，需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。如由行政機關實施，因違法實施造成當事人權益受損的，參照最高院《批復》及國法辦《復函》規定，即應單獨屬于行政復議與行政訴訟受案范圍。

最后是整個活動的保障、協助與幫助行為。如落實執行活動相關的人、財、物、設施設備、技術支持及善后、矛盾化解等工作。該類行為不具有獨立性，為組織實施行為所吸收。

（四）建立健全裁執分離的相關工作機制

裁執分離不等于裁執分家，其運作離不開行政機關與法院在法治軌道上的良性互動，這就離不開各自定位與職責的準確界定，并在此基礎上確立有效協作監督機制。

一是明確行政系統內部的職責劃分。行政行為的執行離不開多家行政機關的有效協作，這就需要明確行政系統內部的職責劃分。域外司法大多奉行單一機關的執行模式，因而不存在內部職責劃分問題。比如奧地利1925 年頒布的《行政強制執行法》第1條規定，一般的行政決定由國家行政機關負強制執行之責任，是由作出行政決定的原行政機關執行。我國臺灣地區對于“公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。”

在我國裁執分離實踐中，特別是在國有土地上房屋征收案件中，參與的行政機關不僅有區縣政府、征收實施部門，還有城管、市場監管以及街道辦事處或鄉鎮政府。法院習慣上將區縣政府列為組織實施機關，具體參與機關則由區縣政府自行確定。這樣做的積極意義是可以充分發揮地方政府的組織指揮優勢，但不足之處是制度化程度不強，尚停留在工作層面，如何確定組織實施機關，組織實施機關與相關參與機關、參與機關之間的職責分工缺乏制度化的細致劃分，一定程度上容易產生相互推諉扯皮或者越權亂作為、行政爭議層級過高等問題。

與前述行政機關的行為分類與救濟相對應，筆者認為：首先是組織實施機關，負責整體的組織實施工作。主要起牽頭、總體部署、統籌協調、監督等作用，總體定位是協助司法執行和內部管理。當然，在超越裁定范圍、執行錯誤、違法采取措施造成當事人利益受損等情形下，則對外承擔法律責任。在具體機關的確定上，由法院根據實際情況在裁定中明確，可以是區縣政府，也可以是綜合執法部門或者行政行為的作出機關。其次是業務實施機關，負責具體執行工作。在組織實施機關的指揮下以及在本機關的業務主管范圍內，通過自身或借助外力實施行政行為，促使行政行為內容的實現或達致同等狀態。主要由行政行為的作出機關擔任。再次是強制措施實施機關。主要職責是在法定職權范圍內，對場所、物品或人身獨立采取強制措施，以保障執行活動順利進行或完成。相關實施機關必須是法律明確授權的行政機關。最后是幫助與協助機關。如街道辦事處、鄉鎮政府等單位。主要是協助相關機關實施執行、幫助創造條件、善后、矛盾化解等工作。

二是健全行政機關與法院的良性互動與聯絡機制。法院主要負責行政行為及強制執行申請的合法性、可執行性審查。經審查符合要求，法院在裁定準予執行前后，均可就強制執行中需要防范、注意的事項與風險，需要采取的相關措施，向行政機關書面提出建議。業務主管部門等相關部門應當加強與法院之間的信息溝通，在社會穩定風險、環境風險評估、研究與落實防范措施、編制強制執行預案等準備階段，現場實際實施，以及后續矛盾化解、違法后果消除等善后工作方面，積極接受法院的指導與監督，如可以請求法院派員到執行現場進行監督指導等，確保強制執行工作的合法與規范。

三是強化現場執行的工作制度建設。現場執行是裁執分離的最后一道環節，同時也是風險最高的環節。現場執行時參與單位與人員眾多，除了行政系統相關單位工作人員，還有當事人、見證人，相關公證、施工企業、代履行單位及人員，可能還涉及到供電、供水、供氣等公用事業單位人員，必要時還應邀請法院派員現場監督。這些單位與人員在現場的各自履職、相互協作配合，離不開完善的工作機制安排。此外，在現場物品、設施設備、建筑物、構筑物處置，突發性事件管控，證據的固定等方面，均需要明確的工作流程與制度予以規范和保障，防范法律風險，保障人身與財產安全。

（五）積極穩妥擴大裁執分離適用范圍

就上海市而言，裁執分離無疑取得了巨大成功，除了在全市層面上實施的國有土地上房屋征收補償案件、部分區探索的環保行為罰案件領域以外，實踐中還有大量行政行為有待納入裁執分離適用范圍。目前呼聲較為強烈的是規劃國土部門的責令退還非法占地、城管部門的責令恢復建筑承重墻等方面。這些領域的相關違法行為嚴重損害公共利益，當事人拒不執行的現象也較為普遍，行政機關苦于沒有強制執行權，只能申請法院強制執行；而法院往往因為這類強制執行工作涉及專業性較強、執行標準不明確、難度過大而難以執行。最終各方面的原因導致這類違法現象得不到有效整治。如果將其納入裁執分離范圍，則可以有效解決執行難問題。

在擴大問題上，筆者傾向于浙江模式，即盡可能擴大裁執分離范圍。在具體擴大方式上，可以結合地方實際從三個方面進行：首先，在總體定位上，裁執分離應當限于行為義務（包括作為義務與不作為義務）方面。對于金錢義務的強制執行，參考國內外做法，應當明確不適用于裁執分離，而應由法院直接強制執行。其次，在具體范圍與推進力度上，在國家層面尚未制定或修改相應法律法規的前提下，應當按照“突出重點、逐步推進”的原則，在已開展的房屋征收、環保行為罰的基礎上，綜合考慮公共利益受影響程度、專業性、執行難度等因素，將非法占地、破壞房屋內部結構、不履行責令停產停業決定等案件作為重點納入裁執分離范圍，今后再根據實際逐步予以擴大。最后，在擴大方式上，應當建立政府與法院的聯合工作機制，共同研究、確定納入裁執分離范圍的行政行為領域，實行目錄管理。相關目錄定期調整，以充分適應行政執法實際。