律師調解的現實困境與解決路徑探討
——以浙江省杭州市試點實踐為視角

丁 潔 詹昀剛（浙江省杭州市司法局）

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，明確規定要建立律師調解制度。2017 年 9月，最高人民法院、司法部聯合頒布《關于開展律師調解試點工作的意見》（司發通〔2017〕105 號），（以下簡稱《試點意見》），對開展律師調解試點工作作出全面部署。律師調解工作開展以來，有力推動了矛盾糾紛多元化解機制建設，為我國司法體制改革作出了貢獻。但試點工作中暴露出的認識混亂、保障不足、機制不暢等問題卻阻礙了律師調解的進一步開展。本文以杭州律師調解試點實踐為樣本，分析研究律師調解存在的問題與不足，并對解決路徑進行探討，以期能真正發揮律師調解的巨大作用。

一、律師調解的概念及特點

根據《試點意見》，“律師調解”是指律師、依法成立的律師調解工作室或者律師調解中心作為中立第三方主持調解，協助糾紛各方當事人通過自愿協商達成協議解決爭議的活動。因此，“律師調解”與“律師參與訴訟調解”是有根本性差別的，律師在兩種調解活動中的地位和作用不同。律師參與訴訟調解的主體是各級人民法院，律師只是參與者。律師調解的主體是律師，律師是調解主導者，不是一方代理人而是以類似于仲裁者的第三方身份引導當事人平等協商以達成調解協議，從而化解糾紛。

律師調解的主要特點是“律師通過運用法律專業知識，促使當事人各自認識理解己方立場在法律上是否有理的‘強弱’態勢，再設法幫助雙方形成法律框架內利益相互兼容的解決方案”①吳學安：《律師參與調解讓司法卓有成效》， http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-04/04/content_137551.htm?div=-1。。正是因為律師有專業的法學知識和豐富的實務經驗，由律師主持調解，不僅能使糾紛解決更便捷更高效，還會使調解的結果具有良好的法律效果和社會效果。而“調解方案因更接近專業性的判斷使其更具有法律的權威，而人們對法律權威的崇尚恰恰給律師在訴訟外糾紛解決機制中的作為提供了廣闊的空間。從一定意義上說，律師調解更符合調解法治化這一現代調解的本質要求”②熊躍敏、張潤：《律師調解：多元解紛機制的制度創新》，《中國司法》，2017年第11期。。

二、杭州市律師調解試點現狀

（一）杭州市律師調解試點概況

杭州市是全國開展律師調解工作先行試點城市之一，在《試點意見》出臺以后，按照要求進一步推進試點工作，形成了以專業調解組織為主要載體、多種形式為補充的律師全面參與調解工作的模式，取得了一定成效。

一是專業調解組織為主要載體。2016年6月，杭州市律師協會成立了以律師為主體的專業性調解組織——“杭州律諧調解中心”（以下簡稱“調解中心”），這是一個在杭州市民政局核準登記的非營利性民辦非企業組織。2017年6月，市司法局、市律師協會分別和杭州中院簽訂《共同推進多元化糾紛解決機制建設合作框架協議》《關于建立律師參與多元化糾紛解決機制的會議紀要》，開展律師調解試點，明確由調解中心在部分法院設立調解工作室，調解成功的案件以調解中心的名義出具調解書，法院審查后予以司法確認，或者根據當事人的需要出具法院的調解文書。2018年3月，市司法局、市律師協會和杭州中院印發《關于進一步加強律師參與法院調解工作的意見》，明確調解員應至少執業5年以上，調解中心統一組織律師參與法院調解工作，并安排若干名調解秘書定期到法院值班負責日常對接等輔助工作，還對組織管理、經費保障等方面明確作出了規定。2017年以來，調解中心已招募調解員312名，專業涵蓋侵權糾紛、婚姻家庭糾紛、勞動人事爭議糾紛、合同糾紛、知識產權糾紛等各領域，先后在市中院、濱江法院、江干法院和省高院設立調解工作室，開展試點工作。（工作數據詳見表一）

二是多種形式為補充。一是法院與某家律師事務所開展合作。如上城、余杭兩家法院分別與一家律師事務所合作，由該律師事務所承接法院的調解案件。律所調解成功的案件，以當事人撤訴或法院出具調解文書形式結案。二是律師個人參與法院調解。律師個人作為某法院的特邀調解員按照法院安排參與調解工作，或者加入浙江“在線矛盾糾紛多元化解平臺”上設立的網上律師調解中心，承接調解工作。調解結果亦由法院出具相關法律文書。三是律所自行設立律師調解工作室，直接接受當事人的委托開展調解工作。

（二）杭州律師調解的調查情況

通過向杭州中院、杭州律協（調解中心）調取統計數據和向律師抽樣調查（向全市13個區縣的律師發放調查問卷330份，回收263份），有關情況如下：

1.律師參與調解數量占法院調解比重小，成功率低。據杭州中院統計，2018年上半年，律師參與調解數只占全市法院調解總數的10.83%，其中委托律師調解4647件，成功872件；公證調解636件，成功202件；法院專職調解31582件，成功14410件；行業專業調解6058件（包括醫療糾紛調解委員會、道路交通糾紛調解委員會等），成功2964件。

圖1 2018年上半年全市法院系統各類調解占比情況

2.律師參與調解的形式多樣，但整體參與度不高。調查顯示，全市律師參與調解方式則主要是通過法院設立的律師調解工作室、在線矛盾糾紛多元化解平臺、杭州律諧調解中心三種方式，上述三種方式占39.33%。沒有參與過調解工作的律師比例超過一半。

表一 杭州律諧調解中心調解工作統計表（2017年7月至2018年8月底）

圖2 2018年全市法院各類調解成功率情況

圖3 全市律師參與調解方式

3.當事人同意法院委托律師調解的比例低。至2018年8月底，調解中心共接受法院委托調解案件2763件，其中當事人同意調解1151件，占41.59%；雙方拒絕調解896件，達32.43%。

圖4 當事人對法院委托律師調解的態度

4.律師調解達成調解協議的司法確認案件總量少。截至2018年6月底，全市律師調解案件申請司法確認的為90件，只占律師調解成功案件數872件的10.32%。

5.律師調解員的補貼少。杭州中院專門制定中院調解案件的補貼標準，對特邀調解員包括律師調解員的補貼基準為每調解成功一件補貼1000元，系列案件、疑難復雜案件另行計算?；鶎臃ㄔ旱穆蓭熣{解員則大多為免費的勞動，少數法院有補貼標準的，也基本與法院專職調解員相同，成功調解一起案件補貼200元到260元不等。

三、律師調解試點中的問題及原因分析

（一）各利益主體對律師調解認識不一致

律師調解涉及法院、司法行政機關、律師行業等，各利益主體對律師調解認識有較大分歧。

對于法院系統來說，實現案件分流是其主要目標。基層法院的案件數量多但法律關系大多比較簡單，不需要太專業的業務知識就可以解決，人手不足是其主要難題所在。為此，這些年法院除了自身招聘了一批專職調解員隊伍，還有人民調解委員會及道路交通、醫療糾紛、物業糾紛等行業性專業性調解組織不斷參與到訴訟調解中。正如某區法院院領導所說的，他們只在意這個案多人少矛盾的解決而不在乎以何種名義解決，只要增加幫忙干活的力量即可。對于高院、中院來說，由于案件的法律關系相對比較復雜，對專業性要求比較高，且大多數都有律師作為代理人，律師參與調解更容易發揮律師的專業性優勢，同時高院、中院也沒有基層法院那樣多的體制外力量幫助法院解決糾紛，因此他們對于律師調解期待要高得多，推動試點也積極得多。

對司法行政機關來說，大力推行律師調解工作，可以創新做大做強律師業務，進一步發揮律師在矛盾糾紛化解中的作用。但基層司法行政機關業務科室力量薄弱，故大多將律師調解業務歸口到基層科（人民調解科）管理，并不重視。

對律所和律師個體來說，參與法院糾紛處理，主要是為了拓展業務渠道、提升品牌影響力等，至于是律師調解亦或是其他形式并不重要，甚至犧牲一些時間和精力免費為法院干活也是可以接受的。

正是因為利益訴求不同，導致各利益主體對律師調解的認識不一致，試點推進中呈現出“上頭熱、下頭冷”的局面，并出現“律師參與訴訟調解”和“律師調解”概念混用、不同部門的統計數據相互沖突等情況。

（二）律師調解的社會基礎仍然薄弱

一方面律師調解的公信力不足。調查情況表明，雙方當事人同意接受調解的案件，律師調解的成功率還是比較高的。但法院委托調解案件遭到近三分之一的當事人拒絕，說明律師調解作為一種新生事物，社會認可度不高。原因在于，訴訟仍然是公眾普遍認同的最終的、甚至是唯一的糾紛解決途徑，這表現為相當多的當事人對非訴訟解紛方式的不認同、不參與。而律師一直以來扮演的是一方當事人利益守護者的角色，這與調解律師的中立身份是相悖的，當事人受以往思維定勢所限，難免對“不是自己的律師”主持的調解有抵觸心理。也正基于此，一些律師受法院委托進行調解時經常以法院工作人員身份聯絡當事人，以避免當事人不信任的尷尬。

另一方面是律師調解力量與實際需求不相匹配。浙江省《關于開展律師調解試點工作的實施意見》明確要求律師調解員應當執業3年以上，杭州市則將資質條件提高到執業5年以上（中院更是要求執業8年以上）。這些執業年限的律師一般具有穩定的案源，業務繁忙，容易與調解時間產生沖突，再加上調解收入與代理費收入差距巨大，調解的積極性并不高。而執業年限較少的律師的經驗能力又難以得到法院和當事人的認可。同時，律師執業中往往處于一方當事人的地位，而調解則需要律師居中協調和溝通，努力在雙方當事人利益之間尋求平衡達成合意，這對于律師原有的思維模式和能力均提出了很大的挑戰。實踐中，具備良好調解能力又愿意投入到調解工作中的律師機構和個體都太少，與調解的實際需求不相匹配。加上律師是自由職業者，難以如專職調解員那樣全身心的投入，導致律師調解案件數量和成功率都難以進一步提高。

（三）律師調解與訴訟銜接機制不合理

《試點意見》對律師調解與訴訟銜接機制作了規定，明確了調解協議與支付令、司法確認程序的對接要求。但調研表明，律師調解協議申請支付令的很少，司法確認案例也不多，實踐中不少律師也反映律師調解協議缺乏強制執行力的問題。這主要是因為，司法確認程序不但要提交各類證明材料還可能需要到法院接受調查，程序復雜、耗時長，除了不收取費用，已經接近一個簡易程序了，而支付令是要另行收費的。這種情況下，當事人可能更傾向于拿到法院的調解書而不是達成了調解協議再申請司法確認。對于調解律師來說，調解本身是沒有收益至少是低收益的，將大量的時間精力花在律師調解及其后的司法確認程序上是極不劃算的，所以很多律師并不在乎參與調解的具體形式，哪種形式更簡便、更節省時間就愿意選擇哪一種。對基層法院來說，給達成調解合意的當事人直接出具調解書，既簡便又可以計算調解案件數量，對適用相對復雜的司法確認程序天然缺少積極性。

（四）律師調解的制度保障不足

《試點意見》對律師調解作出了相當細化的制度安排。但試點實踐證明，目前的律師調解制度設計仍存在很多空白，如律師事務所設立工作室的資質標準、律師調解員的保護機制、對律師調解的獎懲機制以及其他配套機制等，使工作開展缺乏統一標準和規范。經費保障問題尤為關鍵。因為律師調解乃新生事物，尚處于探索階段，浙江省乃至全國并未對律師調解收費標準進行明確。目前接受法院等委托開展調解的，通常采用完全公益、給予勞務補貼等方式，遠低于律師的代理費收入。至于律所受理當事人直接申請調解糾紛的，《試點意見》僅明確“可以按照有償和低價的原則向雙方當事人收取調解費，”但一直沒有收費的明確標準。某律所反映，其調解中心曾接收當事人委托案件并最終調解成功，因為沒有物價部門核定的收費標準和收費名目，最終只按咨詢費和代書費標準收取了較低費用。

四、解決路徑

（一）明確律師調解的定位，提升公信力

律師調解作為社會矛盾糾紛多元化解機制的重要組成部分，是不同于訴訟調解、人民調解、行政調解等一種獨立的矛盾糾紛解決方式，有著與其他調解方式不同的價值和作用。隨著社會糾紛類型化、復雜化趨勢的愈發明顯，傳統人民調解模式已很難適應這一變化的客觀需求，而以市場分工為導向的執業律師群體，恰好能應對這種情況。對此，應當明確律師調解的定位，要區別于人民調解群眾性基層性特點，突出專業化市場化的特質，通過將不同專業領域的律師引入訴前案件調解工作，實現案件調解的專業細分，有效提升糾紛調解成功率，凸顯自身價值。同時，律師的主要任務不再是幫助當事人打贏官司而是如何化解矛盾，這是一個重大的角色轉變，需要在法律上進行明確。因此，應在相關法律中對律師調解進行明文規定，將其法定化、制度化，從而具備應有的公信力。

（二）調整工作模式，建立專業化調解組織

《試點意見》提出了四種律師調解模式：第一種模式是人民法院設立律師調解工作室，這是目前最主要的工作模式。第二種模式是在公共法律服務中心（站）設立律師調解工作室，具有顯著的便民惠民特點，但與原有的公共法律中心（站）律師值班有重合之處，在當下律師值班繁多的情況下③據不完全統計，杭州市的律師除了參加市縣公共法律服務中心法律援助和律師調解值班外，還要參與信訪值班、婦聯值班、工商聯值班、看守所值班、法院值班、勞動仲裁院值班等等。，主要起到法律咨詢作用。第三種模式是律師協會設立律師調解中心。第四種模式是律師事務所設立調解工作室，這一方面可以體現律所的社會責任，另一方面也可以發動更多的律師參與，但存在當事人信任度低、執業利益沖突以及中小所力量不足的缺陷問題。至于浙江省增設的第五種模式是在“在線矛盾糾紛多元化解平臺”設立網上調解中心，這更多的是一種工作形式而非單獨的工作模式。只有第三種模式即律師協會設立律師調解中心，實踐證明，比律所更中立更有公信力，不僅可以整合全市律師資源，實現專業化分工和針對性的人員調配，還可以提升與法院對接效率，實現可持續的穩定發展。

因此，綜合上述模式的試點情況，應放棄目前多種模式并進的撒胡椒面方式，借鑒杭州律諧調解中心的做法，大力培育專業化職業化的律師調解機構，由律師協會或符合條件的大型律師事務所成立調解中心，注冊為民辦非企業組織，接受法院、當事人或其他機構的委托開展調解工作。律師個體不再自行參與相關調解工作，全部整合到這些民辦非企組織里。這些組織統一接受法院或其他調解需求方的委托開展調解，以組織名義出具調解協議，也可以根據需要派駐到法院、公共法律服務中心或者工業園區等其他場所。這不僅便于法院或其他調解需求方的對接聯絡，也將律師調解員從日常聯絡銜接工作中解脫出來，專注于調解工作，提升調解效率和成功率。以此為平臺，通過團隊運作還可以發揮年輕律師的作用，培養調解的后備力量，又能落實對調解員的管理獎懲、績效考核、業務培訓等職能，實現加強管理、提升調解員專業能力的目標。長遠來看，可以推動設立以律師調解為主業的企業，采用市場化運作的方式，為當事人提供專業的矛盾糾紛解決服務。

（三）建立引導激勵機制，實現多方共贏

目前律師調解存在的問題很大程度在于各方利益訴求的不一致，這需要建立正向引導和激勵機制，平衡各方利益，實現多方共贏。

一是完善法院辦案考核機制。將法院委托律師調解成功的案件，計入或折算為有效案件辦理數量，從而提升法院系統推動律師調解的積極性。

二是落實經費保障?！霸谑袌鼋洕庾R日益深入人心、公益理念尚不普及的時代，單純的精神嘉許和微不足道的物質補貼無法對調解員形成實質性的激勵”④劉加良：《論人民調解制度的實效化》，《法商研究》，2013年第4期。。應落實《試點意見》確定的政府購買服務和市場化并行解決律師調解經費的要求，對公益性調解，按照類型由政府購買或補貼，但要提高補貼標準并及時發放到位，法院訴訟費用按照類型予以減免；對當事人直接委托的，要建立收費標準，明確收費要求，在兼顧公益性和可行性的基礎上，確定律師調解員的合理報酬標準。

三是注重對當事人權利的保護。法院在調解不成后的審判程序中要對企圖利用調解制度達到拖延或者從中得利的行為給予否定評價，可判決增加其訴訟費承擔比例或者承擔原告的律師費等。

（四）完善銜接機制，強化律師調解執行力

律師調解達成的調解協議的執行，按照現行規定，是采用司法確認程序進行的。但如前所述，司法確認存在程序繁瑣、耗時長久的缺陷，實際適用率不高，應當盡量簡化律師調解的司法確認程序。“事實上，法院委托律師調解從性質上和組織形式等方面都不同于人民調解，表現出越來越具有司法化的性質，法院的介入程序、專門化的糾紛解決人才、程序化的流程使其案件質量比人民調解有更高的保障，其正規性已經不亞于仲裁的效果。從這個角度來說，在立法上直接賦予委托調解的調解書強制執行的效力未為不可。案件經委托調解達成一致制作的調解書，經法院審查登記后，便具有與判決書同等的效力，并可以作為執行依據⑤楊超：《法院委托調解研究——以東部地區某發達城區為考察樣本》，湘潭大學2015年碩士學位論文。?！?律師調解制度運行成熟以后，甚至可以賦予專業律師調解組織類似仲裁委員會的地位，從而提高調解協議的執行力。

五、結語

律師調解制度的設立是完善我國訴訟制度和律師制度的一項重要改革及創新，是實現繁簡分流、快速高效的司法制度改革目的的必然要求，有利于形成社會矛盾多元化解機制，促進社會和諧與進步。律師調解試點遇到各種問題，既是正常現象也是試點本身的價值所在。要推進律師調解工作深入開展，需要及時總結試點經驗和不足，轉變現有工作模式，建立與律師調解工作實際相適應的制度，甚至在更高層面推動制度化規范化建設，完善相關立法工作，從而發揮律師調解在矛盾糾紛化解中的更大作用。