社保改革發展的回顧與展望

■文／金維剛

社保改革發展的主要歷程

社保改革是伴隨著中國經濟體制改革而逐步展開的，首先，為了配合國企的改革，在上個世紀八十年代中期，頒布了四項暫行規定，其中一項是《關于國營企業職工實行勞動合同制的暫行規定》，提出了要對勞動合同制的工人退休養老實行社會統籌，同時發布的《國營企業職工待業保險暫行規定》，也標志著開始建立失業保險制度。除此之外，部分地方開展了大病統籌的試點。與此同時，社保經辦機構也開始逐步建立。

探索建立企業職工養老保險制度。1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，提出了養老保險制度基本的發展方向，隨后又陸續頒布了相關改革文件，逐步完善企業職工養老保險制度。特別是在2005年，國務院頒布了《關于完善企業職工養老保險制度的決定》，使企業職工養老保險制度基本定型。同時，還逐步提高了統籌層次，目前各地已經實行了省級統籌。另外，也制定了養老保險關系轉移接續的辦法。目前正在著手于實施企業職工基本養老保險基金中央調劑金制度。

逐步推進機關事業單位養老保險制度改革。自上個世紀90年代初開始，機關事業單位養老保險制度改革一直處在探索階段。2008年，國務院曾經頒布了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在5個地區試點。2015年初國務院頒布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，實現了與企業職工養老保險制度的“并軌”。這項改革在整個社會保險制度改革中具有重大的歷史性意義。

建立覆蓋全民的醫療保險制度體系。1994年，當時的國家體改委、勞動部等相關部門頒布了《關于職工醫療制度改革的試點意見》，確定了鎮江和九江作為醫療制度改革試點，之后試點擴大到全國40多個地區。1998年，國務院頒布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》。目前，我國已經實現了全民醫保，參保率在95%以上，參保人數達到13.5億人，是全世界覆蓋人數最多的醫療保障體系。另外，2016年在15個城市組織開展長期護理保險制度試點。

推進建立其他各項社會保險制度。在失業保險方面，改革開放初期隨著國企改革不斷深化，1986年國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》；1999年國務院頒布了《失業保險條例》，后續又頒布了相關配套文件，其中最重要的是進一步擴大失業保險基金的支付范圍，充分發揮失業保險在促進就業方面的重要作用。在生育保險方面，1994年原勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》。2017年，國務院辦公廳頒布了《生育保險和醫療保險合并實施試點方案》，在12個城市進行試點，并取得顯著成效。在工傷保險方面，1996年原勞動部頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》；2003年，國務院頒布了《工傷保險條例》，并在2010年對《工傷保險條例》進行了修訂，進一步完善工傷保險制度。

在建立職工社會保險制度的同時，我國從新世紀以來逐步建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度。首先，在醫療保險領域，2003年建立了新型農村合作醫療制度，隨后相應建立了城鎮居民醫療保險制度，后來整合為城鄉居民醫療保險制度。在養老保險領域，2009年國家開始組織實施新型農村養老保險制度試點，2010年又開始城鎮居民養老保險制度試點，2014年把這兩項制度整合為城鄉居民基本養老保險制度。

經過40年的社保改革與發展，我國已經建立了以社會保險為核心并包括社會救助、社會福利、社會優撫等在內的、比較健全的社會保障體系。

社保改革發展的主要成就

改革開放以來，隨著我國社會保障制度改革的不斷發展，我國在社會保障體系建設方面已經取得輝煌的成就。

一是社會保險制度體系日趨健全完善，我們已經構建了一個覆蓋全民的社會保障制度體系。

二是社保覆蓋范圍不斷擴大，各項保險參保人數持續增長，迅速擴大，取得了顯著的成效。目前，我國養老保險覆蓋人數已經超過9.26億人，基本醫療保險覆蓋人數已經達到13.5億人，基本實現全民參保。失業、工傷、生育保險的參保人數均達到2億人左右，覆蓋了絕大多數職業群體。

三是待遇水平穩步提高，待遇調整機制逐步形成。企業退休人員基本養老金自2005年到2018年連續14年上調，待遇水平穩步提高，城鄉居民養老保險基礎養老金最低標準也持續提高。職工醫保和居民醫保基金最高支付限額分別為當地職工年平均工資和當地居民年人均可支配收入的6倍，政策范圍內住院醫療費用報銷比例分別達到80%和70%左右。

四是社保基金規模持續增長。2017年底，各項社會保險基金收支總額已超過12.4萬億元，基金累計結存達7.73萬億元，支付能力顯著增強。同時，社保基金占GDP的比例不斷上升，社保在國家經濟社會發展的地位不斷提高。

五是社保經辦能力顯著增強。社保經辦機構隨著社會保障制度建設逐步發展，從無到有，從小到大，從弱到強，已經建立從中央到地方的五級社會保險經辦管理體系。同時，推進社會保險信息化建設，經辦服務水平顯著提升，目前社會保障卡發卡人數超過了11.5億人，應用范圍不斷拓展。

六是建立國家社會保障的戰略儲備基金。截至2017年全國社會保障基金權益達到了1.83萬億元，應對老齡化的基金儲備更加充裕。

七是社會保障體系法制化建設取得顯著成效。早期的《勞動法》就已經明確了社會保險的相關規定，2010年又頒布了《社會保險法》，形成了較為完備的社會保障法律體系。

八是中國社會保障發展的成就得到國際公認。2016年國際社會保障協會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”，充分證明了中國作為一個發展中國家在改革開放40年的時期內建立了世界上最龐大的社會保障體系，獲得了國際社會的高度評價。

社保改革發展的主要經驗

總結改革開放40年我國社會保障制度改革發展的歷史經驗，主要有以下幾點：

一是黨中央的正確領導以及制定的關于社會保障發展的正確方針是指引我國社會保障改革發展取得輝煌成就的根本保證。

二是堅持走中國特色的社會主義道路是建立覆蓋全民的、公平的、可持續發展的社會保障體系的制度保障。

三是實現國民經濟持續快速發展和加大財政對社會保障的投入是促進我國社會保障事業蓬勃發展的經濟基礎。

四是社會保障制度改革與模式選擇應當遵循社會保障發展的客觀規律，并與所處的經濟與社會環境相適應。

五是社會保障注重社會公平，追求的不是保障水平均等，而是從制度上實現權利公平、機會公平、規則公平，讓全體國民都能夠依法公平享有社會保障。

六是要建立合理的社保待遇確定以及調整機制，堅持適度基本的基本原則，既要適當逐步提高保障待遇水平，又要將待遇調整控制在基金和財政所能承受的范圍之內，不宜隨意過度提高保障水平，妥善處理社會保障待遇剛性增長與保障水平適度之間的關系。

七是堅持權利與義務相對應的原則。在社會保險領域，應當遵循社會保險的基本法則，人人依法參保繳費，并將待遇與繳費適度掛鉤，防止泛福利化。合理劃分各方責任，社會保障體系建設需要相關各方共同努力，共建共享，并由國家、單位、個人合理分擔相應的責任。

八是社會保障注重長遠的制度安排，追求實現可持續發展，應正確處理解決當前突出矛盾與建設長效機制之間的關系。

九是社會保障由政府主導，但并非由政府包辦，應當充分發揮市場機制在社會保障領域的重要作用，從管理走向治理。

十是在不斷擴大社保覆蓋面和基金規模以及提高統籌層次的同時，要更加注重提升制度運行質量，逐步從社保大國轉變為社保強國！

社保發展與改革趨勢

從當前和今后社保改革與發展的態勢來看，未來的趨勢主要體現在以下幾個方面：

一是全面推進社保全覆蓋，繼續促進參保擴面，將法定人群依法納入社保覆蓋范圍，實現人人都能夠依法享有社會保障的發展目標。

二是進一步推進社會保障領域的各項改革，不斷完善社會保險制度，形成更加健全、規范的制度體系。

三是推進實現基本養老保險基金全國統籌，加緊從中央調劑金制度向實現全國范圍內的基金統收統支的方向轉變，全面實現基本養老保險全國統籌。

四是加快推進多層次的養老保障制度體系，其中重點是大力促進企業年金的發展，加緊建立個人養老金制度。

五是逐步將職工醫保和城鄉居民醫保進行整合，未來將朝著建立統一的全民醫療保險制度的方向發展，并促進全民醫保逐步實現全國統籌。

六是建立全國統一的社保公共服務平臺。■