統一優化政策 提升公平效率

■文／陳仰東

要實現職工基本養老保險省級統收統支進而實現全國統籌，就需要統一和優化政策。統一政策，就是改變各地自行決定政策的做法，將籌資、待遇等基本政策統一到中央確立的政策上來。優化政策，就是去除水分提高含金量，使政策目標和彼此關系能以“數”說話，做到精準、精確、精細。

社會保險政策是社會保險制度維持生命力的行為準則。擴面征收、參保繳費、籌資分擔、待遇計發、領取資格、關系接續、待遇調整等一系列政策，規定權利義務，塑造制度架構，保障制度運行。沒有政策，制度便失去了靈魂。

公平是社保制度的核心理念，效率是實現可持續的必要條件。統一才有公平，優化才有效率。一個公平可持續、成熟定型的制度，不僅需要政策統一而且需要政策優化，這是實現制度公平、可持續的必然路徑，也是制度成熟定型的基礎條件。

雖然我國建立了世界上最大的社會保障體系，取得了令人驕傲的成就，但毋庸諱言，養老和醫療保險確實存在政策不夠統一優化的問題。主要表現是，職工基本養老保險、醫療保險在不同統籌地區的政策差異很大。職工基本養老保險繳費率、社平工資（或在崗平均工資）、繳費基數、計發基數等政策不統一不規范。職工基本醫療保險也存在同樣問題，三大目錄、起付線、共付線、封頂線、報銷比例等政策在各統籌區有不同規定，門診統籌慢病管理政策紛繁，有的地方甚至基本醫保之外有大病保險，大病保險之外還有大病補充和兜底救助，同質制度重復設置，政策碎片化嚴重，弄得外行看不懂內行記不住。除了政策不統一，政策粗放也很突出。以統計數據作為支付依據，單位繳費基數允許選擇，費率、撫養率、替代率之間本來嚴謹的數量關系普遍失衡，費率點數又不精準，多為整數，遠達不到國外精確到小數，且一旦作出決定長期不變，錢多多花，錢少少花。財政補貼也是一年一決策，無法確立合理的公眾預期。

造成政策“碎片化”“粗放化”的原因，一方面源于地方“摸著石頭過河”先行先試的改革探索路徑，統籌層次低，難以形成統一的政策，這是改革探索過程中無法完全避免的現象。另一方面統籌政策的力度不大。相比較而言，居民養老保險政策比較統一，這是因為頂層設計更加明確，政策管控力度不斷加強。應該承認，在較長一段時間內社保政策決定權限比較模糊，好像哪級政府都可以出臺新政策。客觀上可能統一政策的條件還不充分，但在主觀上推進政策統一和優化的意識不夠強也不能回避。此外，政策的科學決策機制不夠健全。社會保險政策長期缺乏精算技術支持，依靠經驗“拍腦瓜”，這也是政策不夠優化的一個重要原因。

實現社保高質量發展，必須加快政策的統一和優化。首先，要強化頂層設計，及時研制基本政策。比如養老保險繳費率、繳費基數、社平工資、計發基數等基本政策應予統一，即使短期內不能統一的，也應該制定分步統一的時間表和路線圖。一次分配的統計數據是制定政策的重要參考但不能拿來就用。其次，要強化政策管制，劃出政策紅線。如規定不得減免社保費，不得擅自擴大支付項目、提高支付標準等。未經授權地方不得自行出臺基本政策，確有需要的應請示，不允許以改革名義任意突破政策紅線。在基本養老保險全國統籌背景下強調這一點尤為重要。再次，加強對政策的評估和監督檢查。鼓勵開展第三方評估，重點在政策效果，以便發現傾向性問題及時糾正。主管部門應加強政策執行的監督，任意破壞基本政策統一的行為要受到追責，維護政策的嚴肅性。最后，完善科學決策和評估機制，強化精算技術支持力度。從考核收支平衡轉向比較制度成本和運行效率，逐步形成統籌區為核算單位的精算報告制度，提高決策的精準化水平。■