基本養老金調整的適用依據

■文／向春華

核心提示：深圳市人社部門可以結合本市經濟社會發展狀況以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當調整退休人員的基本養老金水平。據此，深圳市人社部門作出調整企業退休人員基本養老保險待遇的決定，符合《深圳經濟特區社會養老保險條例》以及國家政策的規定。《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條規定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養老金3459元的5%”是兩個概念。沒有法律規范規定調整企業退休人員基本養老保險待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養老金的5%”增長。

基本案情

人社部、財政部《關于2015年調整企業退休人員基本養老金的通知》（人社部發[2015]6號）規定，經國務院批準，從2015年1月1日起，為2014年12月31日前已按規定辦理退休手續并按月領取基本養老金的企業退休人員提高基本養老金水平，總體調整水平按照2014年企業退休人員月人均基本養老金的10%確定……各地區的具體調整辦法，由各省、自治區、直轄市人民政府根據當地物價上漲、工資增長等實際情況和企業基本養老保險基金承受能力合理確定。廣東省人社廳、財政廳《關于2015年度調整企業退休人員基本養老金的通知》（粵人社發[2015]64號）規定，從2015年1月1日起，調整全省企業（含參加企業職工基本養老保險的其他單位）退休人員基本養老金，調整對象包括2014年12月31日前（含本日）已領取基本養老金的企業退休人員，具體的調整辦法如下：（一）普遍調整。（1）每人每月按照113元定額計發。（2）2014年12月31日前已經領取基本養老金的人員，按本人調整前基本養老金月標準的5%定比計算調整額；2015年1月至6月首次領取基本養老金的人員，按本人首次領取基本養老金月標準的5%定比計算調整額……各地市（除廣州市）直接按照本通知規定的標準和要求執行，不得另行制定方案，不得以任何理由擅自提高調整水平、突破調整政策。深圳市人社局、深圳市財政委員會《關于2015年調整企業退休人員基本養老保險待遇的通知》（深人社規[2015]9號）規定，對2014年12月31日前已在市社保機構辦理了領取基本養老金手續的企業退休人員，增加基本養老金：每人每月按照113元定額、加上本人本次調整前的月基本養老金的5%計發，納入以上普調基數的基本養老金不包括歷年累計的高級職稱專項津貼、高齡津貼，也不包括補充養老保險、生活補貼、過渡性補貼、工齡補助、生活補助等地方補充養老保險待遇。2015年7月10日，深圳市社保局作出針對黃某的《2015年度企業退休人員基本養老金調整通知書》（以下簡稱《調整通知書》），主要內容為：根據深人社規[2015]9號文件，對黃XX的基本養老保險待遇作如下調整，每人每月按照113元定額計發……黃某對該定額計發的養老金不服，認為深人社規[2015]9號文件以及依據該文件作出的待遇調整是違法的，遂提起訴訟。

審判

一審法院認為，《社會保險法》第十八條規定，國家建立基本養老金正常調整機制，根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇水平。《調整通知書》是依據深人社規[2015]9號文件規定作出的，并未違反該規范性文件的相關規定。深人社規[2015]9號文件是按照人社部發[2015]6號文件和粵人社發[2015]64號文件的要求制定，前者并未違反后兩者的相關規定。根據《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條的規定，市人社部門可以根據國家相關政策，結合本市經濟社會發展狀況以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當調整退休人員的基本養老金水平，報市政府批準后實施。該規定并未規定具體的調整方法，深人社規[2015]9號文件并未違反其規定，原告請求無事實和法律依據。判決駁回訴訟請求。

黃某不服，提出上訴。要求社保機構按深圳市2014年人均基本養老金3459元的5%計發173元定額并補發差額。其主要上訴理由是，《深圳經濟特區社會養老保險條例》雖然未規定養老金具體的調整方法，但第二十九條對如何調整定了規則，首先授予深圳市有權制定特區范圍內實施方案，然后要根據國家政策，同時要結合本市經濟社會發展狀況以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況來確定調整方案。深人社規[2015]9號文件的113元定額是根據廣東省養老金數據計算出來的，而非根據深圳市養老金計算的，所以該文件表面符合深圳市制定，內容不符合本市自己制定的規則，不合法。國家相關政策是人社部發[2015]6號通知，該通知明確要求各地2015年養老金“調整水平按照2014年企業退休人員月人均基本養老金的10%確定”。國家政策對養老金調整10%是確定的，沒有左右，這是一個民生硬指標，深人社規[2015]9號文件調整幅度不到8.3%，違反了國家調整政策。粵人社發[2015]64號文件是廣東省人社廳制定的養老金調整實施方案不是國家政策，不是深圳市制定養老金調整實施方案的依據。也不是《行政訴訟法》規定的判案依據。深圳市人大曾明確“深圳市人大常委會制定的經濟特區法規與廣東省地方性法規不一致時，在深圳經濟特區范圍內，應當優先適用深圳市人大常委會制定的經濟特區法規”。《深圳經濟特區社會養老保險條例》是特區地方性法規，法律效力遠高于作為規范性文件的粵人社發[2015]64號文件。

深圳市社保局、深圳市人社局共同答辯稱，粵人社發[2015]64號文件系根據國家政策制定且報人社部備案，該文件規定除了廣州市外，各地不得另行制訂方案，不得以任何理由調整水平，突破調整政策。這是省廳對深圳市以及其他城市養老金調整的要求，深圳市應當執行。《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條規定是原則性條款而非具體性條款，經濟社會發展狀況以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況僅是參考性背景因素而非具體的調整標準和公式，該條款是授權性而非義務性規定，是彈性而非剛性條款，按照該條例可能出現結合深圳實際在國家和省標準基礎上上浮或下調等結果。2015年深圳市結合實際執行國家和省規定的標準調整了企業退休人員基本養老金水平，這其中既考慮了深圳市經濟社會發展狀況，也考慮了養老金全國統籌的宏觀背景，并報經市政府批準實施，是符合國家、省及深圳市的法規和政策的。上訴人提出的依照“深圳市月平均養老金水平”作為調整待遇的基數的主張沒有法律依據。

二審法院認為，《深圳經濟特區社會養老保險條例》并沒有具體規定基本養老金水平調整方法和計算公式，且明確規定社保部門有權進行適當調整。根據人社部發[2015]6號文件規定，深圳市人社部門可以按照2014年企業退休人員月人均基本養老金的10%合理確定調整水平；根據《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條的規定，深圳市人社部門可以結合本市經濟社會發展狀況以及本市上年度在崗職工月平均工資增長情況，適當調整退休人員的基本養老金水平。據此，深圳市人社部門作出“2015年調整企業退休人員基本養老保險待遇中的普遍調整部分為每人每月按照113元定額”的決定，符合《深圳經濟特區社會養老保險條例》以及國家政策的規定。《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條規定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養老金3459元的5%”是兩個概念。沒有法律規范規定調整企業退休人員基本養老保險待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養老金的5%”增長。故上訴人的該主張缺乏法律依據，不予支持。深人社規[2015]9號文件涉及的2015年調整企業退休人員基本養老保險待遇的調整標準符合法律規定。但需要指出的是，《深圳經濟特區社會養老保險條例》作為經濟特區地方性法規，在深圳市應當優先適用。故深圳市人社局調整企業退休人員基本養老保險待遇的職權來源于《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條的規定。深圳市人社局應該以該法律條文作為其調整企業退休人員基本養老保險待遇的職權依據，而非以粵人社發[2015]64號文件作為調整職權的依據。深人社規[2015]9號文件中沒有引用《深圳經濟特區社會養老保險條例》第二十九條作為制定依據，屬于引用職權依據不完整，由此引起上訴人誤解和訴訟，予以指正。《調整通知書》系根據深人社規[2015]9號文件，故亦應支持。判決駁回上訴維持原判。

黃某仍不服，向廣東省高級人民法院申請再審。再審審查認為，深人社規[2015]9號文件對2015年企業退休人員基本養老保險待遇的調整符合《深圳經濟特區社會養老保險條例》及國家政策規定，再審請求不能成立，裁定駁回申請。[（2015）深福法行初字第1333號行政判決書；（2016）粵03行終336號行政判決書；（2017）粵行申447號行政裁定書]

評析

本案涉及基本養老金調整的法律依據以及慣例在該待遇調整中的意義，對于未來調待政策的適用以及基本養老金調整制度的確定具有重要意義。

■ 一、關于基本養老金調整的法律依據

雖然《社會保險法》第十八條對基本養老金的調整作了規定，但屬于原則性、指導性規定，無法直接作為養老金調整的依據。由此，本案涉及的最為核心的問題是如何適用人社部發[2015]6號、粵人社發[2015]64號、深人社規[2015]9號、《深圳經濟特區社會養老保險條例》等文件規定以及這些文件之間的法律關系如何。

首先，這些文件都屬于規范性法律文件，能否作為養老金調整行為——具體行政行為的法律依據？傳統行政法理論認為，對于具體行政行為來說，“法無授權不可為”。這里的“法”指的是全國人大及其常委會制定的基本法律、國務院制定的行政法規，規范性法律文件不能作為具體行政行為的法律依據，地方性法規亦如此。這主要是為了保護法律主體的人身自由和財產不被非法剝奪。但是，養老金的給付（包括調整）行為屬于授益性具體行政行為，是給予公民權益，因此無需遵循傳統的狹義的法的限制，規范性法律文件可以作為調整養老金給付標準的法律依據。

其次，地方性法規在本地區內具有較高位階的法律效力，相對于規范性法律文件，應當優先適用。但是，《深圳經濟特區社會養老保險條例》也僅僅是給出養老金調整的指導性原則，并沒有具體規定基本養老金調整方法和計算公式，無法依據該條例直接調整養老金；人社部發[2015]6號文件同樣存在這一問題，而且其明確“各地區的具體調整水平的辦法，由各省、自治區、直轄市人民政府……確定”，由此，經過國務院主管部門備案的粵人社發[2015]64號文件實際是本次養老金調整的直接法律依據。深人社規[2015]9號文件是執行粵人社發[2015]64號文件的結果，而黃某的異議實質則在于，深圳市不應當執行粵人社發[2015]64號文件，而應當根據地方性法規制定單獨的調整辦法。從立法權力角度來看，由于深圳作為經濟特區，擁有比較廣泛的地方法規立法權限，確實可以不同于廣東省的規定。但是，廣東省人社廳畢竟是深圳市人社局的上級主管部門，在沒有深圳市人大及其常委會的特定規定時，市人社局必須尊重和執行省廳的政策要求。因此深人社規[2015]9號文件是合法有效的，黃某的異議主張不能成立。

■ 二、基本養老金調整的慣例及其影響

本案中，黃某之所以提出異議，一個很重要的原因就是之前歷次養老金調整幅度較大，本次調整中，人社部發[2015]6號文件也規定“總體調整水平按照2014年企業退休人員月人均基本養老金的10%確定”。而深圳市本次調待中實際調整幅度低于這一比例，由此引發個人不滿。

社會保障待遇具有剛性特征，人們期待待遇水平越來越高，而反感待遇水平的降低（包括預期增長水平的下降）。從法律的視角分析，長期高水平、缺乏明晰計算標準的養老金調整方案會形成養老金調待慣例，而慣例可以作為社會保障給付中行政行為的法律淵源，即慣例一旦形成，將要求行政主體依照慣例作出具體行政行為。慣例的持續時間越長，其產生的法律拘束力越強，作出改變的阻力就越大。本案以及類似的訴訟都是這一狀況的體現。最近兩年國家的養老金調整幅度已經有所下降，一定程度上改變了原有的預期，值得肯定。但是具體調整規則的缺失，養老金調整慣例仍有可能繼續形成，仍然可能使退休人員產生不合理的預期，對未來養老金改革可能產生不利影響。解決這一問題的主要措施就是盡快建立基本養老金正常調整制度。

■ 三、及時建立基本養老金調整制度的必要性

建立基本養老金正常調整制度，根據職工平均工資增長、物價上漲等具體情況，正常、有規律地對養老金進行調整，不僅可以對養老金進行上調，也應當允許對養老金進行下調，但必須依據具體而明確的參數，使公眾明了為何上調、為何下調以及具體的調整金額是如何確定的。這不僅是落實、執行《社會保險法》的要求，保障基本養老保險制度可持續發展的必要舉措，也是引導社會預期、維護社會穩定的必然要求。

法律規則的基本功能就是通過告知人們未來應當會怎么樣，知道什么是可能的，什么是不可能的，從而指引人們合理規劃自己的行為，形成合理的社會預期，有助于社會秩序的穩定。這一切均依賴于法律規則的清晰和具體。現行純粹依據行政命令個別化地調整基本養老金，不僅不能使人們形成合理的社會預期，反而會因為調整慣例產生不切實際的社會預期，須加以避免。■