淺議檢察機關(guān)特定偵查權(quán)的有效行使*

●苗生明/文

2018年10月《刑事訴訟法》修改保留了檢察機關(guān)的偵查權(quán)，即“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”從法條表述來看，檢察機關(guān)的偵查權(quán)包括對特定罪名的偵查權(quán)和機動偵查權(quán)。對于機動偵查權(quán)，本次刑事訴訟法修改對其進一步限縮，適用范圍由原來的“國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件”，限定為“公安機關(guān)管轄”的案件。對于依照監(jiān)察法規(guī)定應由監(jiān)察委管轄的案件，檢察機關(guān)不享有機動偵查權(quán)。對于機動偵查程序的啟動，則依然要求經(jīng)省級以上人民檢察院審批決定。鑒于機動偵查權(quán)在適用范圍和啟動程序等方面較為明確，本文擬重點探討檢察機關(guān)對特定罪名的偵查權(quán)如何有效行使。

一、檢察機關(guān)偵查權(quán)的歷史演變

（一）檢察偵查權(quán)范圍不斷調(diào)整

新中國建立伊始即賦予檢察機關(guān)偵查權(quán)，1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定檢察機關(guān)職權(quán)包括“對刑事案件實施偵查，提起公訴”。1979年第一部《刑事訴訟法》出臺，規(guī)定“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴”，賦予檢察機關(guān)自由度較高的機動偵查權(quán)。1996年《刑事訴訟法》修改，檢察機關(guān)機動偵查權(quán)范圍被限定為“國家工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件”，檢察偵查權(quán)范圍被限定為國家工作人員利用職權(quán)實施的犯罪。2012年《刑事訴訟法》修改時檢察偵查權(quán)未作調(diào)整。但隨著國家監(jiān)察體制改革的完成，2018年《刑事訴訟法》修改對于檢察偵查權(quán)做出調(diào)整，強調(diào)檢察偵查權(quán)運行的訴訟監(jiān)督效果。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察偵查權(quán)作為檢察權(quán)的一個重要組成部分，其行使應當圍繞法律監(jiān)督的基本職能展開。突出檢察機關(guān)對與法律實施直接有關(guān)的犯罪案件的偵查，是對檢察機關(guān)法律監(jiān)督憲法定位的回歸。同時，也可保障訴訟監(jiān)督工作的剛性。

（二）檢察機關(guān)具備繼續(xù)行使偵查權(quán)的良好基礎

雖然“兩反”轉(zhuǎn)隸，檢察機關(guān)依然具備行使偵查權(quán)的良好基礎。第一，檢察機關(guān)具備偵查權(quán)行使的獨立地位。涉及司法領(lǐng)域的職務犯罪，犯罪人關(guān)系網(wǎng)復雜，具有對抗或妨礙偵查的條件和能力。檢察機關(guān)依據(jù)憲法定位和獨立行使檢察權(quán)原則，能夠有效排除來自機關(guān)、團體、個人的辦案干擾。第二，檢察機關(guān)具備偵查權(quán)行使的基本設施。偵查權(quán)行使需要專門的辦案用房和技術(shù)用房，用于開展審訊、指揮和檢驗、鑒定等。檢察機關(guān)早在2008年底就已基本完成建設辦案用房和技術(shù)用房建設，最高人民檢察院2017年6月底建成職務犯罪司法辦案電子數(shù)據(jù)庫，積極推進偵查信息化建設。第三，檢察機關(guān)形成了有效的工作機制。檢察偵查向一體化模式轉(zhuǎn)變，通過加強偵查指揮，充分發(fā)揮上級檢察院的組織指揮和協(xié)調(diào)作用，摸索出了上下互動、左右聯(lián)動、分工協(xié)調(diào)的工作機制。第四，檢察機關(guān)實現(xiàn)了從“由供到證”向“由證到供”的偵查理念轉(zhuǎn)變。隨著律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的充實完善，訴訟對抗性增強，檢察機關(guān)注重緩解對口供的過分依賴，調(diào)查視野更加開闊，取證種類更為齊全。第五，檢察機關(guān)構(gòu)建了偵查規(guī)范運行的制度體系。2003年8月人民檢察院實施人民監(jiān)督員制度，2007年10月開始職務犯罪偵查訊問全程同步錄音錄像；2009年9月實施職務犯罪案件批準逮捕上提一級等，這一系列制度建設保障了檢察機關(guān)偵查活動的規(guī)范化。

二、檢察機關(guān)特定偵查權(quán)的基本內(nèi)涵

（一）檢察機關(guān)“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”的范圍

“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”，即通常所說的訴訟監(jiān)督。訴訟監(jiān)督包括了刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。一是刑事訴訟監(jiān)督，包括三個方面。首先是偵查監(jiān)督，包括立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督兩個方面。前者是對偵查機關(guān)應立案不立案或不應立案而立案予以監(jiān)督糾正；后者是在審查逮捕、審查起訴時發(fā)現(xiàn)偵查活動違法的，通知偵查機關(guān)予以糾正。其次是刑事審判監(jiān)督，即對人民法院的刑事審判活動的監(jiān)督，包括對一審法院還未發(fā)生法律效力的判決、裁定提出抗訴和對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定依照審判監(jiān)督程序提起抗訴，以及對法院審判活動是否遵循法定程序進行監(jiān)督。最后是對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動如果發(fā)現(xiàn)有違法情況，應當通知執(zhí)行機關(guān)糾正。二是民事訴訟監(jiān)督。從1982年《民事訴訟法（試行）》規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督”，到2012年《民事訴訟法》規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，民事訴訟監(jiān)督范圍從審判活動擴大到民事執(zhí)行監(jiān)督和民事調(diào)解監(jiān)督。三是行政訴訟監(jiān)督，早在1989年頒布的《行政訴訟法》第10條即規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。2014年修訂的《行政訴訟法》細化了人民檢察院對法院生效行政裁判實施法律監(jiān)督的規(guī)定，并且明確規(guī)定，人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行和監(jiān)督，行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

（二）檢察機關(guān)對“侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”的偵查權(quán)

此類案件需要符合侵犯公民權(quán)利與司法公正兩個條件，才能由檢察機關(guān)偵查。根據(jù)我國刑法規(guī)定，符合上述兩個條件的罪名有14個，即：非法拘禁罪；非法搜查罪；刑訊逼供罪；暴力取證罪；虐待被監(jiān)管人罪；濫用職權(quán)罪；玩忽職守罪；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執(zhí)行判決、裁定失職罪；執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪；私放在押人員罪；失職致使在押人員脫逃罪；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪等。同時，根據(jù)2018年修改后的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察偵查權(quán)的對象是司法工作人員，即有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的國家工作人員。并非司法工作人員的所有職務犯罪行為檢察機關(guān)都有立案偵查權(quán)。一方面，檢察機關(guān)對司法工作人員職務犯罪的偵查限于上述14個罪名；另一方面，即使是司法工作人員實施的上述職務犯罪，檢察機關(guān)也不是都有權(quán)管轄，比如針對濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，必須是在對訴訟活動實施法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的，檢察機關(guān)才有管轄權(quán)。

（三）“可以由人民檢察院立案偵查”的含義

刑事訴訟法對檢察偵查權(quán)的表述為“可以由人民檢察院立案偵查”。之所以使用“可以”的表述，是因為對特定罪名偵查管轄存在監(jiān)察委監(jiān)察調(diào)查和檢察機關(guān)刑事偵查的競合。依據(jù)《監(jiān)察法》第11條和第15條規(guī)定，監(jiān)察委對公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查。從行為主體和行為性質(zhì)來講，司法工作人員的職務犯罪都屬于監(jiān)察調(diào)查的對象，在這一背景下再賦予檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)，就會出現(xiàn)職權(quán)競合，監(jiān)察委與人民檢察院何者具有優(yōu)先管轄權(quán)？當二者出現(xiàn)職權(quán)競合時，檢察機關(guān)應當被賦予優(yōu)先權(quán)，理由有三點：一是符合特殊法優(yōu)于普通法的原則，從法律層級的角度看，刑事訴訟法和監(jiān)察法都屬于基本法律，但在職務犯罪管轄的規(guī)定上，后者規(guī)定具有一般性，是普通法，而前者規(guī)定具有特殊性，是特殊法，檢察機關(guān)優(yōu)先管轄符合特殊法優(yōu)于普通法的原則；二是符合司法運作實際情況，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督與司法工作聯(lián)系更緊密，更具備發(fā)現(xiàn)司法人員犯罪的優(yōu)勢，由檢察機關(guān)管轄，可以更有效打擊此類犯罪；三是與監(jiān)察機關(guān)管轄規(guī)定一致，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》列舉了監(jiān)察委員會管轄“職務犯罪”所對應的具體罪名，其中只涉及濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪兩個檢察機關(guān)有管轄權(quán)的罪名，而這兩個罪名，也可從行為主體和發(fā)現(xiàn)領(lǐng)域區(qū)別監(jiān)察調(diào)查和刑事偵查的范圍，這其中隱含了檢察偵查優(yōu)先原則。因此，對于刑事訴訟法規(guī)定的檢察機關(guān)立案偵查的罪名，應以檢察機關(guān)管轄為主，監(jiān)察調(diào)查為輔。

（四）依法保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利

對于特定罪名的案件，在由監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查時，被調(diào)查人不能委托辯護人，但該類案件在由檢察機關(guān)立案偵查時，則必須依照刑事訴訟法規(guī)定，切實保障犯罪嫌疑人的法定訴訟權(quán)利。具體來講，檢察機關(guān)在第一次訊問犯罪嫌疑人或?qū)Ψ缸锵右扇瞬扇娭拼胧r，應告知其有權(quán)委托辯護人。犯罪嫌疑人沒有委托辯護人，法律援助機構(gòu)也沒有委派律師提供辯護的，應告知其有權(quán)約見值班律師，并為約見提供便利，使犯罪嫌疑人在法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施以及對案件處理意見等方面獲得法律幫助。犯罪嫌疑人被逮捕的，檢察機關(guān)要開展羈押必要性審查，對不具有羈押必要性的，及時變更強制措施。辯護律師提出要求的，檢察機關(guān)在偵查終結(jié)前應當聽取辯護律師的意見。最高人民檢察院規(guī)定，省級以下人民檢察院立案偵查的職務犯罪案件批準逮捕上提一級，訊問犯罪嫌疑人應當全程錄音錄像等，在對特定罪名案件立案偵查時，檢察機關(guān)要遵守最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定。

三、完善檢察偵查權(quán)運行模式的舉措

（一）暢通檢察機關(guān)偵查案件的線索來源

暢通有效的案件線索來源是檢察偵查權(quán)有效運作的前提。概言之，線索來源有兩種：被動受理與主動發(fā)現(xiàn)。被動受理包括檢察機關(guān)通過受理控告、申訴、舉報、檢舉發(fā)現(xiàn)案件線索，以及接受公安機關(guān)、審判機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)等移送的涉嫌違法犯罪的材料。檢察機關(guān)要與監(jiān)察機關(guān)構(gòu)建線索移送的渠道，對于涉及對方管轄的控告、申訴、舉報、檢舉，在受理后及時移交。主動發(fā)現(xiàn)，則是通過辦理各類案件注重發(fā)現(xiàn)隱藏于案件背后的司法腐敗線索，并通過法律賦予檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)進一步發(fā)掘線索。訴訟活動具有一定的內(nèi)部性，不參與很難了解，因而對于一些反映涉嫌職務犯罪的材料，檢察機關(guān)必須通過辦案活動和調(diào)查核實，才能確定其性質(zhì)和啟動相應的程序。同時要完善檢察機關(guān)信息共享的渠道，包括介入重大刑事案件偵查、列席審判委員會、參與刑罰執(zhí)行等，重點是保障檢察機關(guān)的信息共享權(quán)、參與權(quán)和調(diào)查權(quán)，為職務犯罪案件線索的發(fā)現(xiàn)奠定堅實的基礎。

（二）協(xié)調(diào)一致行使檢察偵查權(quán)與調(diào)查核實權(quán)

2018年新修訂的《人民檢察院組織法》明確賦予檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能方面的調(diào)查核實權(quán)。法律監(jiān)督是對訴訟違法的監(jiān)督，檢察機關(guān)必須具有發(fā)現(xiàn)違法的手段。而發(fā)現(xiàn)違法最有效手段就是調(diào)查核實。因而，調(diào)查核實權(quán)對法律監(jiān)督的履行具有根本性和基礎性促進作用。調(diào)查核實工作做好了，實施法律監(jiān)督職責才會有事實根據(jù)，監(jiān)督要求和建議才會讓被監(jiān)督者信服。由于存在職務掩護，司法人員瀆職行為具有隱蔽性，只有深入調(diào)查核實，才能判斷其是否涉嫌犯罪。可見偵查權(quán)與調(diào)查核實權(quán)具有一致性、協(xié)調(diào)性，有密切聯(lián)系：一方面，通過調(diào)查核實的篩選，能夠排除涉嫌職務犯罪的線索，為檢察偵查提供高質(zhì)量案件線索；另一方面，調(diào)查核實權(quán)強制性弱，檢察偵查權(quán)則可用其強制性為調(diào)查核實權(quán)實施提供有力保障。當前，調(diào)查核實權(quán)分散在檢察機關(guān)各業(yè)務部門，但由于調(diào)查核實是主動搜集證據(jù)、積極查證線索，其運作更適合一體化模式，適宜集中行使，建議嘗試設立專門的調(diào)查偵查部門，統(tǒng)籌行使特定偵查權(quán)與調(diào)查核實權(quán)，推動調(diào)查偵查工作的專業(yè)化建設，確保持續(xù)發(fā)展和提高調(diào)查偵查水平，培養(yǎng)和儲備調(diào)查偵查人才，為偵查權(quán)的有效行使提供隊伍保障。

（三）由分州市級以上檢察機關(guān)集中行使檢察偵查權(quán)

依據(jù)最高人民檢察院2018年工作報告，2013年至2017年全國檢察機關(guān)共立案偵查職務犯罪254419人，其中以權(quán)謀私、貪贓枉法、失職瀆職的司法工作人員11560人。檢察機關(guān)立案偵查的職務犯罪人員中，司法工作人員占比4.54%，平均每年2312人，再平均到32個省區(qū)市，各省年均72人。考慮到發(fā)案領(lǐng)域限定于訴訟活動中的特殊要求，針對部分司法工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守的犯罪，檢察機關(guān)并無管轄權(quán)，所以過去5年中以省為單位，各檢察機關(guān)對特定罪名的年均偵查辦案量不足70人。隨著司法責任制的深入推進和司法規(guī)范化程度不斷提升，在可預期的未來，此類案件應當不會有過多增長。本著總量不多集中處理的原則，建議由分州市級以上檢察機關(guān)行集中行使特定案件的立案偵查權(quán)。同時因為該類案件的犯罪主體均為司法人員，社會影響大，關(guān)系網(wǎng)密集，辦案阻力大，由分州市級檢察院統(tǒng)一進行立案偵查，有利于防止干擾，加強偵查力度。對于特別重大、疑難、復雜的案件，在必要時可由最高人民檢察院、省級人民檢察院直接立案偵查或者指定下級院立案偵查。

（四）豐富檢察偵查權(quán)運行的方式手段

長期以來，檢察機關(guān)偵查職務犯罪手段較為單一，“一張嘴、一支筆、兩條腿”的辦案模式是職務犯罪偵查的生動寫照，手段落后導致職務犯罪偵控能力大大降低。近年來，各級檢察機關(guān)信息化偵查辦案的理念普遍增強。數(shù)據(jù)恢復、話單分析、聲紋查詢、心理測試、DNA鑒定等不斷投入實戰(zhàn)應用，并取得顯著成效。隨著職務犯罪行為日趨隱蔽化、智能化、職業(yè)化，應進一步豐富檢察權(quán)運行的方式手段。《聯(lián)合國反腐敗公約》第50條第1款規(guī)定：“各締約國均應當在其本國法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國法律規(guī)定的條件在其力所能力及的情況下采取必要措施，允許其主管機關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和其認為適當時使用諸如電子或其他監(jiān)視形式和特工行動等其他特殊偵查手段，并允許法庭采用這些手段產(chǎn)生的證據(jù)。”《聯(lián)合國反腐敗公約》認可的特殊偵查手段包括以下三個方面：一是控制下交付，即指在反腐敗機關(guān)知情并由其監(jiān)督與控制的情況下允許非法交易，其目的在于偵查某項犯罪并查明參與該項犯罪的人員；二是特工行動，特工行動一般包括特情、臥底偵查、誘惑偵查等手段；三是采取電子或其他監(jiān)視形式。2005年10月全國人大常委會正式批準《聯(lián)合國反腐敗公約》，顯示了我國治理腐敗犯罪的決心和力度。但迄今為止我國刑事訴訟法仍沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)可以運用這些特殊偵查手段，鑒于此建議最高人民檢察院推動實施 《聯(lián)合國反腐敗公約》中規(guī)定的特殊偵查手段，以增強案件突破能力。此外，還應充分運用法律和政策空間借鑒污點證人制度，通過減輕或免除刑事責任，爭得污點證人的合作，有效瓦解職務犯罪的攻守同盟。