監(jiān)獄巡回檢察改革若干問題研究

●周 偉/文

黨的十九大對深化依法治國實踐、推進(jìn)司法體制改革和堅持總體國家安全觀作出重要部署。習(xí)近平總書記指出，貫徹落實總體國家安全觀，必須既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全。監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是國家內(nèi)部安全體系的一個重要環(huán)節(jié)，其刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造質(zhì)量如何，直接關(guān)系刑罰目的的最終實現(xiàn)，也直接關(guān)系總體國家安全觀的全面落實和社會的安全穩(wěn)定。對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動實行法律監(jiān)督是我國法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項重要職責(zé)。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定：人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，也可以對上述場所進(jìn)行巡回檢察。這為我們進(jìn)行監(jiān)所監(jiān)督體制改革提供了依據(jù)，也指明了方向。

一、監(jiān)獄檢察監(jiān)督體制的發(fā)展

（一）歷史沿革

目前實行的以派駐檢察為主、巡回檢察為輔的監(jiān)獄檢察體制是歷史形成的具有中國特色的監(jiān)所檢察制度。1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定,最高人民檢察署直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級檢察署行使“檢察全國司法與公安機(jī)關(guān)犯人改造所及監(jiān)獄之違法措施”的職權(quán)。1957年下半年，為貫徹中央提出的對勞改單位的檢察工作要經(jīng)?；闹甘?，人民檢察院開始實行派駐監(jiān)管場所檢察，向勞改場所派出駐場（廠）檢察員。1964年7月，最高人民檢察院召開了部分省、直轄市監(jiān)所檢察處長座談會，提出要在1964年內(nèi)建立勞改檢察院。1979年1月最高人民檢察院設(shè)立了監(jiān)所檢察廳（當(dāng)時也稱最高人民檢察院三廳），隨后各級檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)組建監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)，逐步開展了監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)工作，［1］主要的監(jiān)督方式是派駐檢察。

為加強(qiáng)和規(guī)范派駐監(jiān)所檢察工作，2003年以來，最高人民檢察院陸續(xù)制定下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)派駐監(jiān)管場所檢察室規(guī)范建設(shè)的意見》《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》《關(guān)于加強(qiáng)派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)的意見》等規(guī)范性文件。目前，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動主要是采取同級檢察機(jī)關(guān)派駐檢察和巡回檢察，上級檢察機(jī)關(guān)不定期巡視檢察和針對突出問題開展專項檢察等監(jiān)督方式。其中，派駐檢察是最主要的日常監(jiān)督方式。截止2018年4月底，全國檢察機(jī)關(guān)共設(shè)置667個派駐監(jiān)獄檢察室，對全國監(jiān)獄派駐檢察的比例達(dá)到了97%以上。

（二）監(jiān)獄檢察體制改革：“巡回+派駐”結(jié)合模式

派出檢察與巡回檢察各有利弊。派駐檢察有利于及時、全面、多渠道、動態(tài)地掌握監(jiān)管場所的情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管執(zhí)法中的違法行為等。不足之處在于，監(jiān)所檢察人員不足，不利于全面統(tǒng)籌開展工作。［2］同時，長時期的派駐易造成角色錯位，產(chǎn)生“同化現(xiàn)象”。巡回檢察符合檢察監(jiān)督外部性、獨立性的特點，有利于避免“同化”現(xiàn)象，但存在及時性較差，由于責(zé)任不明確而出現(xiàn)監(jiān)督走過場等問題。關(guān)于實行派駐檢察為主的監(jiān)督模式還是改為實行巡回檢察為主的監(jiān)督模式，目前實務(wù)界的主流觀點認(rèn)為，要堅持和完善派駐檢察制度。少數(shù)學(xué)者主張，針對云南晉寧看守所“躲貓貓”事件所暴露出的派駐檢察存在的問題，要建立巡回檢察為主，派駐檢察為輔的監(jiān)所檢察監(jiān)督模式，擴(kuò)大巡回檢察適用的范圍。［3］

2018年5月29日，最高人民檢察院發(fā)布了“關(guān)于印發(fā) 《檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄實行巡回檢察試點工作方案》的通知”，決定在山西等8個省份的部分地區(qū)開展為期一年的監(jiān)獄巡回改革試點。最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳于同年9月14日印發(fā)了《關(guān)于在試點?。▍^(qū)、市）全面推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄實行巡回檢察試點工作的通知》，決定進(jìn)一步擴(kuò)大試點省份與范圍，在山西、遼寧、黑龍江等12個省全面推開監(jiān)獄巡回檢察試點工作，要求承擔(dān)試點任務(wù)的省級檢察院所轄的市級院、派出院以現(xiàn)有派駐檢察人員為基礎(chǔ)，調(diào)整充實和整合力量組成若干個檢察官辦案組，對轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)獄全面實行巡回檢察。各派駐檢察室原則上應(yīng)當(dāng)保留一名檢察人員，負(fù)責(zé)監(jiān)獄日常檢察工作和巡回整改措施的跟蹤落實等，派駐檢察人員原則上每季度輪換一次。這兩個文件的下發(fā)與執(zhí)行，標(biāo)志著監(jiān)獄”巡回+派駐”結(jié)合模式的開始。

二、開展監(jiān)獄檢察體制改革的背景及原因

第一，派駐監(jiān)獄檢察方式存在許多問題和弊端，監(jiān)督質(zhì)效不夠理想。派駐檢察客觀上有助于強(qiáng)化監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動的監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)獄依法嚴(yán)格文明規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)罪犯合法權(quán)益保障。但這一監(jiān)督方式也存在問題和弊端：派駐檢察人員相對固定，缺乏必要的交流輪崗，有的長期派駐在一個監(jiān)獄，導(dǎo)致監(jiān)督的敏感性不強(qiáng)，甚至被監(jiān)獄“同化”，存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，監(jiān)督流于形式、缺乏實效的問題。

第二，刑事執(zhí)行檢察職責(zé)和任務(wù)發(fā)生了很大變化。2012年修改后的刑事訴訟法和檢察院刑事訴訟規(guī)則實施后，刑事執(zhí)行檢察部門在原有職責(zé)的基礎(chǔ)上增加了許多新的職責(zé)，而人員數(shù)量沒有明顯增加，任務(wù)繁重與人員不足的矛盾更加突出。尤其是隨著司法責(zé)任制改革的深入推進(jìn)和2016年底統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)執(zhí)檢子系統(tǒng)的上線運行，一些地方現(xiàn)有人員已無法兼顧大量的日常派駐檢察工作和繁重的減假暫案件辦理任務(wù)。

第三，近年來對一些監(jiān)獄開展巡視檢察和巡回檢察，為試點地區(qū)全面實行巡回檢察提供了一些實踐經(jīng)驗。近年來，最高人民檢察院和各省、市級檢察院刑事執(zhí)行檢察部門對轄區(qū)的一些監(jiān)獄，采取隨機(jī)抽查、突擊檢察和不定期檢察等方式進(jìn)行的巡視檢察，實際上帶有巡回檢察的性質(zhì)，這種巡視檢察集中發(fā)現(xiàn)并糾正了監(jiān)獄存在的一些較為嚴(yán)重的問題，取得了很好的效果。還有一些派駐檢察室負(fù)責(zé)兩個以上監(jiān)獄的監(jiān)督任務(wù)，實際上是采取了“派駐＋巡回”的監(jiān)督方式。

第四，智慧執(zhí)檢建設(shè)為巡回檢察提供了技術(shù)保障。從近年來全國監(jiān)獄檢察信息化建設(shè)情況看，刑事執(zhí)行檢察部門與監(jiān)獄監(jiān)管信息聯(lián)網(wǎng)已普遍實現(xiàn)，一些地方還實現(xiàn)了與監(jiān)獄監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，整體上監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化程度也有了明顯提高，探索實行巡回檢察試點的條件進(jìn)一步具備。

第五，前期調(diào)研的情況體現(xiàn)了對改革舉措的支持。最高人民檢察院通過發(fā)函、座談交流、實地調(diào)研等形式，多次征求司法部監(jiān)獄管理局、擬安排開展試點工作的檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和監(jiān)獄的意見和建議，各機(jī)關(guān)、部門都表示了對改革試點的積極支持。調(diào)研情況顯示，在部分?。▍^(qū)、市）檢察機(jī)關(guān)開展巡回檢察試點確有必要，也切實可行。這不僅僅是對監(jiān)獄的監(jiān)督方式的改革與創(chuàng)新，也是對監(jiān)獄檢察人員力量的整合，對監(jiān)獄檢察監(jiān)督理念、工作重點和主要任務(wù)的調(diào)整。

三、監(jiān)獄巡回檢察改革的主要內(nèi)容

（一）巡回檢察辦案組織

在試點地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)以現(xiàn)有派駐檢察人員為基礎(chǔ)，調(diào)整充實和整合力量，組成若干個檢察官辦案組，負(fù)責(zé)對監(jiān)獄進(jìn)行巡回檢察。主要職責(zé)是對監(jiān)獄執(zhí)行刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法等法律規(guī)定情況，對刑罰執(zhí)行和罪犯改造活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督。各派駐檢察室應(yīng)當(dāng)保留一名檢察人員，負(fù)責(zé)監(jiān)獄日常檢察工作、減刑假釋保外就醫(yī)的同步監(jiān)督和巡回整改措施的跟蹤落實。

（二）巡回檢察的方式

巡回檢察包括常規(guī)巡回檢察、專項巡回檢察、機(jī)動巡回檢察、全面巡回檢察、交叉巡回檢察、專門巡回檢察等方式。巡回檢察辦案組可以針對監(jiān)獄改造活動中的單個或多個內(nèi)容重點開展常規(guī)巡回檢察，主要內(nèi)容包括：刑罰執(zhí)行檢察、教育改造檢察、監(jiān)管改造檢察、勞動改造檢察、監(jiān)管安全防范檢察、戒具使用和禁閉檢察、罪犯合法權(quán)益保障情況檢察等。針對常規(guī)巡回檢察發(fā)現(xiàn)的線索和突出問題，可以開展專項巡回檢察。針對常規(guī)巡回檢察發(fā)現(xiàn)的整改落實情況，可以開展機(jī)動巡回檢察。省級檢察院可以統(tǒng)一抽調(diào)本省檢察人員組成巡回檢察辦案組對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和罪犯改造活動進(jìn)行全面巡回檢察。監(jiān)獄發(fā)生罪犯死亡、罪犯脫逃、罪犯獄內(nèi)再犯罪案件、罪犯群體性公共衛(wèi)生安全事件等重大事件的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行專門巡回檢察。省級檢察院可以抽調(diào)全省刑事執(zhí)行檢察人員組成交叉巡回檢察辦案組，對轄區(qū)內(nèi)監(jiān)獄開展交叉巡回檢察。交叉巡回檢察主要內(nèi)容包括：監(jiān)督檢查常規(guī)、專項、機(jī)動、專門巡回檢察的開展情況和發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動檢察，對違法犯罪線索提出處理意見，以及完成省級檢察院交辦的事項。常規(guī)巡回檢察、專項巡回檢察、機(jī)動巡回檢察和專門巡回檢察由對監(jiān)獄負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院組織，全面巡回檢察和交叉巡回檢察由省級檢察院負(fù)責(zé)組織。

（三）巡回檢察具體方法措施

開展巡回檢察主要的方法包括：調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)案卷材料、檔案資料、帳表、會議記錄、罪犯計分考核、獎勵材料等資料，調(diào)看監(jiān)控錄像和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管信息；實地查看禁閉室、會見室、監(jiān)區(qū)、監(jiān)舍、醫(yī)療場所及罪犯生活、學(xué)習(xí)、勞動場所；抽取一兩個監(jiān)室，與罪犯逐一談話；與出監(jiān)或者即將刑滿釋放的罪犯談話；聽取監(jiān)獄工作情況介紹，列席監(jiān)獄獄情分析會等有關(guān)會議，與監(jiān)管民警進(jìn)行談話；進(jìn)行問卷調(diào)查等。

（四）巡回檢察發(fā)現(xiàn)問題的處理

一是發(fā)現(xiàn)輕微違法情況和工作漏洞、安全隱患的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場向監(jiān)獄提出口頭糾正意見或者建議。二是發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法情況或者存在可能導(dǎo)致執(zhí)法不公和重大事故等苗頭性、傾向性問題，需要向監(jiān)獄發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議書的，應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)督案件辦理，依法提出糾正意見或建議，并落實專人跟蹤督促糾正。對發(fā)出糾正違法通知書后15日內(nèi)，監(jiān)獄仍未糾正或者回復(fù)意見的，應(yīng)當(dāng)及時層報省級檢察院，由省級檢察院通報?。▍^(qū)、市）監(jiān)獄管理局進(jìn)行監(jiān)督糾正。三是發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法人員涉嫌貪污受賄、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的線索的，依法處理或者辦理。同時，要注意加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，適時安排不同的檢察官辦案組對同一監(jiān)獄進(jìn)行巡回檢察，及時發(fā)現(xiàn)和解決上次巡回檢察工作存在的問題和不足。

四、巡回檢察與派駐檢察的區(qū)別

第一，監(jiān)督方式的變化。派駐檢察是檢察人員常駐監(jiān)管場所，最大的特點是派駐，要求每一名派駐人員每個月派駐檢察的時間不得少于16個工作日，而且每個工作日派駐檢察室都要有人員在崗。而巡回檢察是不定期檢察，雖然對試點期間巡回檢察的次數(shù)及每次的時間、人員安排沒有具體要求，但必須保證巡回檢察的工作質(zhì)效。各試點單位還可以采取不固定人員、不固定監(jiān)獄的方式，組織開展交叉巡回檢察。

第二，工作重點的變化。巡回檢察與日常派駐檢察的重點不同，更突出監(jiān)管改造情況檢察。派駐檢察工作職責(zé)較多，主要包括對監(jiān)獄日常監(jiān)管執(zhí)法活動的監(jiān)督和辦理監(jiān)獄提請減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督案件。巡回檢察工作重點強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對監(jiān)獄管理改造、教育改造和勞動改造等活動的監(jiān)督，與監(jiān)獄共同促進(jìn)提升監(jiān)管改造效果，將罪犯改造成守法公民。

第三，問責(zé)追究的變化。檢察機(jī)關(guān)對派駐檢察工作中發(fā)現(xiàn)的違法問題，根據(jù)違法程度不同，通過口頭或書面的糾正違法和檢察建議的方式予以糾正，督促監(jiān)獄嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。巡回檢察在注重糾正違法的同時，還注重檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約和責(zé)任追究，如對監(jiān)獄的違法問題應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)，或者對發(fā)現(xiàn)的違法問題不予報告、未依法及時提出監(jiān)督糾正意見的，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員失職瀆職的責(zé)任，更注重提升監(jiān)督工作的質(zhì)效。

第四，監(jiān)督實際節(jié)點的變化。按照目前監(jiān)獄檢察工作有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄出監(jiān)收監(jiān)、禁閉等活動進(jìn)行日常監(jiān)督，填寫監(jiān)獄檢察日志，記錄罪犯每日變動情況、開展檢察工作等情況。試點中，對這些活動不再實行日常監(jiān)督，而是通過巡回檢察方式監(jiān)督出監(jiān)收監(jiān)、禁閉等是否符合法律規(guī)定。

五、監(jiān)獄檢察體制改革后如何保證與提升監(jiān)督質(zhì)效

第一，注重治本安全觀的落實，督促監(jiān)獄更加重視對罪犯的教育改造。要求試點單位不僅注重維護(hù)監(jiān)獄監(jiān)管秩序的穩(wěn)定，更要監(jiān)督監(jiān)獄加強(qiáng)對罪犯的教育改造，從實際行動上落實好總體國家安全觀。

第二，建立健全工作機(jī)制。試點單位要建立健全巡回檢察工作機(jī)制，規(guī)范巡回檢察工作流程，保障人員配備和車輛裝備。有條件的地方，可以探索建立專門的巡回檢察機(jī)構(gòu)。承擔(dān)試點任務(wù)的省級檢察院要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)試點院開展巡回檢察工作，制定巡回檢察工作規(guī)范，建立完善考核激勵機(jī)制。同時，要與監(jiān)獄建立聯(lián)席會議等工作聯(lián)系和溝通協(xié)作機(jī)制，及時了解監(jiān)獄重要工作部署和發(fā)生的重大情況，共同分析監(jiān)管執(zhí)法和檢察監(jiān)督工作中存在的問題，研究改進(jìn)工作的措施。

第三，嚴(yán)格規(guī)范巡回檢察記錄和報告工作。每次巡回檢察都應(yīng)當(dāng)制作檢察記錄，報告重大事項。主要內(nèi)容包括巡回檢察工作基本情況、發(fā)現(xiàn)的問題、處理措施、有關(guān)意見或者建議等，報本院領(lǐng)導(dǎo)和上級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門。巡回檢察工作開展情況，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式公開，接受人民群眾監(jiān)督。

第四，注重對罪犯舉報控告申訴案件的辦理，切實維護(hù)罪犯合法權(quán)益。巡回檢察過程中，抽取部分監(jiān)室與罪犯逐一談話，查看檢察信箱，接受罪犯及其法定代理人、近親屬的舉報、控告和申訴，按照相關(guān)規(guī)定認(rèn)真辦理并及時反饋。

第五，嚴(yán)肅責(zé)任追究。對不依法履行巡回檢察職責(zé)，對監(jiān)獄存在的違法問題應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員失職的責(zé)任；對發(fā)現(xiàn)的違法問題不予報告、未依法及時提出監(jiān)督糾正意見的，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員瀆職的責(zé)任。對上輪巡回檢察發(fā)現(xiàn)的違法問題提出監(jiān)督糾正意見后，不及時采取措施督促監(jiān)獄整改落實，履行監(jiān)督職責(zé)不到位的，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員失職的責(zé)任。同時，要注意加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，適時安排不同的檢察官辦案組對同一監(jiān)獄進(jìn)行巡回檢察，及時發(fā)現(xiàn)和解決上次巡回檢察工作的問題和不足。

第六，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全力保障巡回檢察所需的人員、經(jīng)費、車輛和裝備。巡回檢察主要由原來承擔(dān)派駐檢察職責(zé)的人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門負(fù)責(zé)，也可以抽調(diào)下級檢察院負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行檢察的檢察人員或者安排本院負(fù)責(zé)民事、行政、控告申訴、檢察技術(shù)等工作的檢察人員參加；根據(jù)巡回檢察工作需要，還可以邀請司法、安監(jiān)、審計等具有專門知識的人參加。

第七，加強(qiáng)請示報告和溝通協(xié)調(diào)。承擔(dān)試點任務(wù)的省級檢察院和試點院對于試點工作中的重要問題和重大事項，要及時向地方黨委請示報告，積極爭取地方黨委、人大、政府和有關(guān)部門的支持。要建立與?。▍^(qū)、市）司法廳（局）、監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。試點工作中遇有重大問題，要及時報告最高人民檢察院。

第八，加強(qiáng)專題培訓(xùn)和督導(dǎo)檢查。開展專題培訓(xùn)，組織巡回檢察人員學(xué)習(xí)監(jiān)獄檢察有關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋、規(guī)范性文件和典型監(jiān)督案例，提升巡回檢察監(jiān)督能力和水平。采取切實措施抓好督導(dǎo)檢查，督促各項工作落到實處。最高人民檢察院將跟蹤了解試點工作進(jìn)展情況，對試點工作進(jìn)行總結(jié)評估，提出在全國推廣的意見，并對試點中成效突出的地方給予通報表揚(yáng)。

第九，加強(qiáng)巡回檢察制度建設(shè)。最高人民檢察院將及時總結(jié)巡回檢察經(jīng)驗做法，指導(dǎo)試點地區(qū)制定巡回檢察規(guī)范性文件，同時著手修改監(jiān)獄檢察辦法，為下一步全面推開巡回檢察工作提供制度依據(jù)和保障。

第十，加強(qiáng)對巡回檢察改革重點問題的研究探索，為該制度的進(jìn)一步完善提供理論指導(dǎo)。要堅持問題導(dǎo)向和質(zhì)效導(dǎo)向，正確處理治本安全觀與以辦案為中心的關(guān)系，探索刑罰執(zhí)行語境下的監(jiān)督與辦案的關(guān)系、監(jiān)獄檢察語境下的監(jiān)督與共贏的關(guān)系、如何實現(xiàn)三個效果的統(tǒng)一，研究巡回檢察的職責(zé)與組織建構(gòu)、派出院建設(shè)，明確巡回檢察中檢察官的權(quán)力、責(zé)任清單與業(yè)績考核，加強(qiáng)巡回檢察試點中規(guī)范監(jiān)督與制度化建設(shè)，加強(qiáng)智慧執(zhí)檢建設(shè)，建立科學(xué)合理的巡回檢察工作績效評估體系。

注釋：

［1］參見周偉：《刑事執(zhí)行檢察:監(jiān)所檢察理論與實踐的發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2013年第4期。

［2］同［1］。

［3］同［1］。