新時代檢察機關法律監督的任務

●郭立新/文

2018年10月26日十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過的《人民檢察院組織法（修訂草案）》（以下簡稱《組織法》）是規定人民檢察院的設置、組織和職責權限的重要法律，是我國司法制度的支柱性法律之一。修訂后的《組織法》堅持憲法定位，在第2條第1款規定“人民檢察院是國家的法律監督機關”，第2款規定“人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益、社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。”上述規定明確了人民檢察院的性質和任務，成為組織法的綱領性規定。筆者試就檢察機關法律監督的任務修改問題作一解讀，以深化對組織法的認識。

一、新中國檢察機關任務的法律淵源及其歷史發展

（一）1954年《人民檢察院組織法》

1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議先后通過了第一部《憲法》和《人民檢察院組織法》。《憲法》第2章第6節對人民檢察院的設置、職權、領導關系和活動原則等作了原則規定，標志著檢察制度為我國根本大法所確定。依據憲法的有關規定，組織法比較系統地規定了人民檢察院的設置、職權，行使職權的程序、組織與活動的原則及檢察人員的任免等檢察制度的基本內容，為檢察制度的建設提供了具體的法律依據。這部組織法雖然沒有對檢察機關的任務作出明確規定，但是我國檢察機關在思想認識和工作實踐中始終明確并堅持為無產階級政治服務的宗旨，把它作為檢察機關的根本任務。［1］

（二）1979年《人民檢察院組織法》

1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第4條專門規定了檢察機關的任務：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一，維護無產階級專政制度，維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行。”“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭。”這一規定，清楚地指明了人民檢察院的職責是打擊什么，保護什么，充分表明了我國檢察機關在社會主義建設事業中的地位和作用，體現了我國檢察機關一貫堅持的為無產階級政治服務的宗旨。［2］同時，該法也對“文革”之后國家法制被破壞而導致社會各種秩序混亂、公民權利被踐踏的現實進行反思，對檢察機關的任務增加了“維護社會主義法制……保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”的內容，體現了時代性。

（三）2018年修訂的《人民檢察院組織法》

新修訂的《組織法》第2條第2款對1979年組織法對檢察機關任務的表述作了幾乎全面修改。主要考慮的是30年來人民檢察院的機構設置、職責權限、運行方式等均發生了諸多變化，人民檢察院的任務不斷擴展，原組織法的規定已經不能完全涵蓋檢察機關實際承擔的任務，而且在對任務的表述上也已不適應當前經濟社會的發展和民主法治建設的進步。

綜觀組織法的歷史發展，可以看到自我國人民檢察制度創設，檢察機關成立之初，就被定位為國家的法律監督機關，雖然在不同的歷史時期具體任務有所不同，但它的社會主義政治屬性始終沒有改變，保障社會主義建設順利進行的根本任務始終沒有改變。檢察機關恢復重建四十年來，1979年組織法為檢察工作依法有序開展、檢察制度長遠科學發展奠定了堅實基礎，起到了重要作用，在檢察機關法律監督性質處于長期爭論的環境下，1979年組織法對檢察機關任務的明確規定，相對統一了對檢察機關、檢察制度的認識。新時代組織法關于檢察機關任務的修訂，是對檢察機關法律監督理論研究重要成果的法律確認，是對“檢察機關是國家的法律監督機關”“檢察權就是法律監督權”的進一步準確、具體和完整闡述，是對檢察機關恢復重建四十年來實踐和理論的科學總結，具有重要的理論研究意義和實踐指引價值。

二、檢察機關法律監督的基本任務

檢察機關的基本任務是由其性質決定的。憲法明確人民檢察院的性質是國家的法律監督機關，意味著其基本任務就是代表國家行使法律監督權。修訂后的《組織法》第2條充分體現了檢察機關性質與任務的關聯性和一致性。人民檢察院的基本任務是：

（一）追訴犯罪

任何犯罪都是對國家利益和社會公共秩序的侵害，當代各國普遍采用由檢察官代表國家追訴犯罪的公訴形式。［3］在我國，各種犯罪活動無論表現形式如何，歸根結底都是侵害了國家利益和社會公共利益，因此我國法律把代表國家追訴刑事犯罪的權力專門賦予人民檢察院，目的就是要“維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益”。

原《組織法》第4條關于檢察機關打擊懲治犯罪任務的規定在表述上已經不符合時代的發展，其“鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子”的表述與憲法、刑法的規定不一致。修訂后的組織法用“追訴犯罪”四個字對原規定作了修改，準確的概括了檢察機關在刑事訴訟中的地位和作用。原條文中“維護無產階級專政制度”以及維護社會秩序、保護社會主義財產、公民合法權利的表述落后于憲法、刑法的規定，新組織法對檢察機關所要保護法益的概括，保持了與憲法的一致和刑法、刑訴法的協調，體現了立法技術的成熟。

人民檢察院對刑事犯罪進行追訴、提起公訴的過程，也是實施法律監督的過程。在刑事訴訟活動中，公訴處于訴訟的中間環節，對前一環節，檢察權可以制約和監督偵查權的行使，對后一環節，可以制約和監督審判權的行使，檢察官在刑事訴訟中起著承前啟后的關鍵作用。［4］根據組織法和刑事訴訟法，除自訴外，對于犯罪，人民檢察院行使公訴權，其他機關、團體和個人無權提起公訴；人民檢察院獨立行使公訴權，其他機關無權干預。檢察機關要有效追訴犯罪就需要賦予其以下權能：

1.審查批準或決定逮捕。逮捕是剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由的最嚴厲的刑事強制措施。根據我國憲法和刑事訴訟法的規定，人民檢察院依法履行批準或決定逮捕職權，加強對逮捕適用的控制和監督，對于保障偵查活動的依法進行，保障當事人的合法權益具有重要作用。

2.審查起訴。刑事案件偵查終結后，凡是需要提起公訴的，一律由檢察機關審查決定。檢察機關審查起訴的任務是：審查案件事實和法律適用，斟酌影響案件定罪量刑的各種情節，以便對案件作出正確的起訴和不起訴決定；對偵查的過程和結果進行審查，對收集和運用證據等方面是否合法進行審查，糾正偵查活動中的違法行為，對偵查中的遺漏進行補救；掌握案件的全面情況，決定起訴的案件，為出庭支持公訴做好準備。

3.提起公訴。根據刑事訴訟法的規定，人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，向人民法院提起公訴。

4.不起訴。根據刑事訴訟法，人民檢察院對移送審查起訴的案件進行審查后，認為不構成犯罪或者不具備起訴條件，或者不適宜提起公訴時，可依法決定不將案件移送法院進行審判而終止訴訟。

5.出庭支持公訴。檢察機關提起公訴后，檢察官以國家公訴人的身份出席法庭，根據事實和法律，支持檢察機關對被告人的指控，要求法院依法對被告人處以刑罰。根據《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）的規定，人民法院審判公訴案件，人民檢察院應當派員以國家公訴人的身份出席法庭支持公訴。國家公訴人在法庭上的具體任務是：代表國家控訴犯罪，要求人民法院對被告人依法審判；通過訊問被告人、詢問證人和被害人或鑒定人、參與法庭調查等，證實犯罪；通過法庭辯論全面闡釋訴訟主張，促使法院依法判決；維護訴訟參與人包括被告人的合法權益。

6.公訴變更。檢察機關對于已經提起公訴的案件，在法院審判結束以前，如果發現案件事實、犯罪性質、指控的被告人等內容發生變化或有遺漏時，可以改變、撤回或者追加控訴。公訴變更是檢察機關追求案件實體真實的客觀要求，我國刑事訴訟法雖然沒有明確規定，但根據司法實踐的需要，司法解釋對檢察機關的公訴變更作了全面系統的規定。

7.刑事抗訴。檢察機關對于法院的刑事判決或裁定，如果認為確有錯誤，可提出抗訴要求其上級法院對案件進行重新審判。根據刑事訴訟法的規定，人民檢察院刑事抗訴有兩種情形：一是對尚未生效的刑事判決、裁定的抗訴，即刑事上訴審或刑事二審抗訴；二是對生效的刑事判決、裁定的抗訴，即刑事再審抗訴。

（二）保障法律正確實施

檢察機關的法律監督，是檢察機關依照法律的授權和法定的程序，對法律的遵守和執行情況進行監督，保障法律的正確實施，目的是“維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴、權威”。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。建設中國特色社會主義法治體系，要建立高效的法治實施體系，更需要嚴密的法治監督體系。檢察機關的法律監督既是法治實施體系的重要一環，也是法治監督的重要組成部分。檢察機關的法律監督主要是在具體案件中，對公安機關的偵查活動、人民法院的審判活動等實施監督，檢察機關只是監督法律實施的一個專門機關，必須在法律規定的范圍內行使法律監督權，不能自行擴大或者縮小監督范圍，特別是不能任意對法律沒有規定的事項進行監督。［5］

1979年組織法沒有明確將“保障法律正確實施”作為檢察機關的任務，雖然在對“檢察機關是法律監督機關”的理解上也有維護法制的統一正確實施的認識，但在具體職權上僅對刑事法律實施的監督作了規定，沒有涉及對民事、行政法律實施的監督。隨著我國社會主義法治建設不斷發展，民事訴訟法、行政訴訟法相繼修改，確立了檢察機關在民事、行政領域的法律監督職權，“保障法律正確實施”更為全面，成為檢察機關各項具體監督職權的統一概括。

1.刑事訴訟法律監督。人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督，是我國刑事訴訟法確立的一項重要原則。人民檢察院對刑事訴訟的法律監督，具體包括刑事立案監督、偵查活動監督、審判活動監督等。

2.民事訴訟和行政訴訟檢察監督。根據民事訴訟法和行政訴訟法，人民檢察院對民事訴訟、行政訴訟法律監督主要包括兩項：對法院所作的生效判決、裁定提出抗訴或者再審檢察建議；對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，向法院提出檢察建議。

3.執行監督。我國刑事訴訟法和民事訴訟法明文規定了檢察機關對刑罰執行活動和民事判決、裁定的執行活動的監督，行政訴訟法雖然沒有規定對行政訴訟判決、裁定執行的檢察監督，但是根據司法實踐，《規則》作了規定。因此，人民檢察院對刑事、民事、行政判決、裁定等生效法律文書的執行工作均有權進行監督，新修訂的人民檢察院組織法對檢察機關的執行監督權予以了確認，另外還明確規定了對監獄、看守所的執法活動實行監督。

4.公益訴訟。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的規定，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。根據修改后的民事訴訟法，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟或支持起訴。根據修改后的行政訴訟法，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

從檢察機關法律監督的基本任務展開，可以看到人民檢察院組織法確定的檢察機關任務與檢察機關職權關系密切。新修訂的《組織法》第20條規定的檢察機關職權，既是檢察機關任務的具體內容，也是實現檢察機關任務的手段和保障。值得注意的是，修訂后的組織法適應國家監察體制改革的要求，對人民檢察院偵查權的規定進行了調整，同時也新賦予了檢察機關公益訴訟職權。組織法對檢察機關職權范圍的調整和拓展并不影響檢察機關基本任務的實現，檢察機關法律監督的基本任務是穩定不變的，但隨著經濟社會的發展和依法治國進程的全面推進，職權范圍可能擴展或者縮小。

三、檢察機關法律監督的根本任務

檢察機關法律監督的根本任務是“保障中國特色社會主義建設的順利進行”。人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪、保障法律正確實施的基本任務歸結到一點，就是保障中國特色社會主義建設的順利進行，這是我國檢察制度的社會主義本質決定的。檢察制度是中國特色社會主義政治制度和司法制度的重要組成部分，檢察事業是中國特色社會主義建設事業的有機組成部分，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論，保障中國特色社會主義建設的順利進行，是檢察機關法律監督的必然要求。［6］

張軍檢察長指出，檢察工作是政治性很強的業務工作，也是業務性很強的政治工作。組織法規定檢察機關“保障中國特色社會主義建設的順利進行”，在法律上宣告了我國檢察機關的政治屬性。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，堅持黨的領導是檢察工作的政治保證，維護黨的執政地位是檢察機關的政治任務。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，堅持和完善社會主義檢察制度，是建設社會主義法治國家的內在要求。［7］

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，檢察機關的根本任務也有了新的內涵，就是要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，通過履行好檢察職能、開展好檢察工作厚植黨執政的政治基礎，努力提供更多更好更實的“法治產品”“檢察產品”，滿足人民群眾的新需要，為實現“兩個一百年”和中華民族偉大復興中國夢的奮斗目標提供有力的司法保障。

注釋：

［1］參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第94頁。

［2］同［1］。

［3］參見姜偉等：《公訴制度教程》，中國檢察出版社2014年版，第7頁。

［4］孫謙主編：《中國特色社會主義檢察制度（修訂版）》，中國檢察出版社2015年版，第184頁。

［5］同［4］，第 41 頁。

［6］同［4］，第 1 頁。

［7］同［4］，第 4 頁。