論刑事訴訟法與監察法的制度銜接

●吳宏耀/文

“深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署。”［1］因此，隨著2018年《憲法修正案》《監察法》的生效實施，“為保障國家監察體制改革順利進行，需要完善監察與刑事訴訟的銜接機制、深化監察體制改革”［2］。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。此次修改決定共計26項內容，其中主要有6項修改決定涉及刑事訴訟法和監察法的制度銜接 （以下簡稱“兩法”銜接）。具體而言，修改后的刑事訴訟法，以貫徹落實深化監察體制改革為導向，以憲法、監察法相關規定為基礎，重新厘定了檢察機關對職務犯罪的偵查權限，明確了監察機關職務犯罪案件調查程序與刑事訴訟程序的銜接機制。

為了準確理解新刑事訴訟法的相關規定，理順職務犯罪案件的制度銜接機制，現根據2018年《刑事訴訟法》的相關規定，以體系解釋的方法，就“兩法”銜接問題提出幾點自己的看法，供方家批評。

一、完善“兩法”銜接機制是深化國家監察體制改革的客觀要求

深化國家監察體制改革，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，是一項“事關全局的重大政治體制改革”［3］。因此，隨著國家監察體制改革的持續推進，亟需對刑事訴訟法有關職務犯罪偵查權的相關規定作出相應的調整。

首先，在國家監察體制改革試點中，根據全國人大常委會的相關決定，刑事訴訟法的相關規定“暫時調整或者暫時停止適用”，一直處于懸而未決的狀態。2016年12月26日，為在全國推進國家監察體制改革探索積累經驗，根據黨中央關于深化國家監察體制改革的部署要求，十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。2017年11月4日，在認真總結北京市、山西省、浙江省改革試點工作經驗的基礎上，十二屆全國人大常委會第三十次會議進一步決定，在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。根據上述決定，在試點工作中，“暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條第2項，《中華人民共和國檢察官法》第6條第3項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項關于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區域內的監察工作的規定。”［4］因此，隨著監察法的頒布實施，上述暫時停止適用的規定何去何從，理應在法律上予以明確。

其次，隨著監察委員會職務犯罪調查權的確立，監察委在辦理職務犯罪案件時，如何與刑事訴訟程序進行有序銜接，已經成為一個迫在眉睫的現實問題。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議審議通過的《憲法修正案》，明確了監察委員會的組成、產生以及在國家機關體系的地位，同時于第127條第2款規定，“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”根據上述憲法規定，2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議審議進一步通過了《監察法》。其中，《監察法》第11條規定，監察委員會依照本法和有關法律規定，“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪”，履行監督、調查、處置的職責；經調查，“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。”此外，結合具體程序銜接事項，《監察法》第31條、第32條、第 45條、第46條、第47條、第49條分別從監察委會議辦理職務犯罪案件的角度，對“兩法”銜接問題作出了較為明確的規定。因此，隨著監察法的頒布實施，刑事訴訟法也必須及時作出相應的修改或調整，以期與監察法的相關規定保持一致。

因此，此次刑事訴訟法關于“兩法”銜接的修改與調整，在某種程度上，是國家監察體制改革的必然延伸，是“為落實憲法有關規定，做好與《監察法》的銜接，保障國家監察體制改革順利進行”［5］的客觀要求。也正是在此意義上，應當從深化監察體制改革的時代需求出發，去認識、研究“兩法”銜接問題。

二、“兩法”銜接機制的初步確立：2018年《刑事訴訟法》修改解讀

2018年《刑事訴訟法》修改，針對“兩法”銜接機制，主要解決了三方面的問題：檢察機關是否繼續保留職務犯罪偵查權及其范圍；監察機關職務犯罪調查活動是否適用刑事訴訟法的規定；對于監察機關移送的職務犯罪案件，如何與刑事訴訟程序進行對接。其中，后兩點內容其實是一個問題的兩個方面：正是因為立法強調監察機關職務犯罪調查活動的獨特性，并將其與刑事訴訟法進行了有效的“切割”，才產生了制度分離之后的程序銜接問題。換言之，通過此次修改，刑事訴訟法基本上接受了以下現實：監察機關的職務犯罪調查活動是一種獨立于刑事訴訟法之外的特殊追訴活動，不適用刑事訴訟法的相關規定。

（一）檢察機關的職務犯罪偵查權

全國人大常委會關于國家監察體制改革試點的決定，明確宣布“暫時調整或者暫時停止適用”“《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條第2項，《中華人民共和國檢察官法》第 6條第 3項”［6］。因此，隨著人民檢察院反貪反瀆隊伍的整體轉隸，檢察機關是否繼續行使職務犯罪偵查權一直是一個懸而未決的問題。2018年4月17日，中央紀委國家監察委員會印發《關于國家監察委員會管轄規定(試行)》，詳細列舉了監察委員會管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名。有研究者注意到，比照此前人民檢察院負責立案偵查的職務犯罪案件，有少量涉及司法人員的職務犯罪案件并沒有納入監察委員會的管轄范圍。但是，這些案件是否由人民檢察院繼續負責，卻并沒有明確的法律依據。

2018年《刑事訴訟法》修改明確規定，人民檢察院在一定范圍內繼續保留職務犯罪偵查權，并根據人民檢察院法律監督者的憲法定位，具體界定了其可以立案偵查的案件范圍。根據《刑事訴訟法》第19條第2款的規定，人民檢察院的職務犯罪偵查權具有以下特點：

第一，僅限于“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的”職務犯罪案件。因此，在新法框架下，人民檢察院的職務犯罪偵查權必須立足于特定的訴訟監督活動，帶有更為鮮明的法律監督色彩。例如，根據《刑事訴訟法》第57條規定，人民檢察院對于偵查人員非法方法收集證據的行為，可以依法進行調查核實；對于調查核實發現的職務犯罪案件，即屬于此類通過訴訟監督發現的職務犯罪案件。再如，根據《刑事訴訟法》第117條規定，對于特定的偵查違法行為，當事人及其利害關系人可以向人民檢察建議申訴；在此類申訴事項的調查核實中，可能發現相應的職務犯罪行為。

第二，在犯罪主體上，僅限于“司法工作人員利用職權實施的”職務犯罪行為。根據《刑法》第94條規定，“本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。”因此，除上述人員外，人民檢察院對于其他主體利用職權實施的職務犯罪行為不再享有職務犯罪偵查權。

第三，在管轄范圍上，人民檢察院的職務犯罪偵查權僅限于有限的罪名。根據最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八次會議通過的《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》（2018年11月1日）第1條規定，《刑事訴訟法》第19條第2款規定的案件范圍僅限于14個罪名。因此，相對于監察委員會，人民檢察院的職務犯罪偵查權僅居于輔助性地位，帶有鮮明的法律監督特色。

第四，實行雙重管轄原則。根據《刑事訴訟法》第19條第2款的規定，對于符合上述條件的職務犯罪案件，“可以由人民檢察院立案偵查”。在此，立法采取“可以”這一法律表述，其本意是一種立法授權，或者是一種立法的傾向性。即，人民檢察院有權對此類案件進行立案偵查，而且原則上應當由人民檢察院立案偵查。因此，在“兩法”銜接上，《刑事訴訟法》第19條第2款的規定，可以視為《監察法》第34條的一項例外規定。《監察法》第34條規定，“人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。”因此，根據建立統一高效的國家監察體制的基本精神，監察委員會是職務違法、職務犯罪案件的唯一調查主體；人民檢察院“在工作中”（當然包含“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中”）發現的職務犯罪線索，應當依法移送監察機關處理。但是，《刑事訴訟法》第19條第2款的規定，事實上是為《監察法》第34條設定了一項法律例外。據此，人民檢察院對于訴訟監督中發現的特定職務犯罪案件可以依法自行立案偵查，而毋庸根據《監察法》第34條的要求移送監察機關。當然，如果監察機關認為有必要自行開展調查，人民檢察院則應當將案件移交監察委員會處理。在此意義上，對于此類職務犯罪案件，實行雙重管轄原則，原則上可以由人民檢察院自行立案偵查，但必要時監察委員會也可以直接管轄。

根據《刑事訴訟法》第19條第2款的規定，立法延續1996年、2012年《刑事訴訟法》的傳統，繼續保留了人民檢察院機動偵查權的規定，即“對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”在此，需要特別強調兩點：其一，在立法上，監察機關才是職務犯罪的一般調查機關，人民檢察院的自行偵查權僅具有輔助性地位。根據《監察法》第34條的規定，《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第3條規定，“人民檢察院立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通，一般應當由監察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監察委員會；認為由監察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。”因此，在職務犯罪案件問題上，雖然立法繼續保留了人民檢察院機動偵查權的規定，但制度背景已經發生了實質性變化。也即，原則上，職務犯罪案件由監察機關負責調查，檢察機關的職務犯罪偵查權僅僅是一種必要的例外和補充。其二，鑒于第一項理由，人民檢察院機動偵查權的適用范圍，也必須遵循人民檢察院管轄案件的基本要求，如必須是在訴訟監督中發現的、司法工作人員利用職權實施的犯罪案件。

第五，檢察系統的內部偵查權限分工。根據《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第2條的規定，此類案件由設區的市級人民檢察院立案偵查。具體偵查活動，由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責。

據此，基層人民檢察院發現犯罪線索的，應當報設區的市級人民檢察院決定立案偵查。設區的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協助偵查。最高人民檢察院、省級人民檢察院發現犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區的市級人民檢察院立案偵查。

人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責此類案件的偵查工作。設區的市級以上人民檢察院偵查終結的案件，可以交有管轄權的基層人民法院相對應的基層人民檢察院提起公訴；需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應當與同級人民法院協商指定管轄；依法應當由中級人民法院管轄的案件，應當由設區的市級人民檢察院提起公訴。

第六，在辦案程序上，《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第4條具體規定如下：

1.人民檢察院辦理本規定所列犯罪案件，不再適用對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定的規定。

2.對本規定所列犯罪案件，人民檢察院擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報上一級人民檢察院審查批準。

3.人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門辦理本規定所列犯罪案件，認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當由相應的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定。

（二）制度分離與“兩法”銜接

2018年《刑事訴訟法》修改，共有6項修改決定涉及到“兩法”銜接問題。除一項決定旨在明確檢察機關的職務犯罪偵查權外，其他5項旨在解決“兩法”的程序銜接問題。現將相關修改內容，列表如下：

?

仔細觀察各項修改決定，我們可以發現，真正以“制度銜接”為目的的只有第12項修改決定。至于第5項、第6項、第8項、第10項修改決定，則是以程序分離為導向的，旨在“注意處理好《刑事訴訟法》與《監察法》……等法律的銜接，維護法律體系內部協調統一”［7］。因此，通過此次刑事訴訟法修改，立法基本上確認了以下趨勢：監察機關有關職務犯罪的調查活動不屬于“偵查”，不適用刑事訴訟法的相關規定。

正是基于上述“制度分離”的立場，呼應《監察法》第47條第1款的規定，此次刑事訴訟法修改明確了監察機關移送案件的強制措施銜接問題。《刑事訴訟法》第170條規定，“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”

現根據監察法、刑事訴訟法的相關規定，將“兩法”已經明確的制度銜接相關問題整理如下：

第一，在案件管轄上，監察機關負責職務犯罪案件的調查；除《刑事訴訟法》第19條第2款規定的案件外，公安司法機關在工作中發現的職務犯罪線索，應當移交監察機關。而且，被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當以監察機關為主調查，其他機關予以協助。

第二，認罪認罰從寬原則。作為一項基本原則，認罪認罰從寬原則同樣適用于職務犯罪案件的調查活動。根據《監察法》第31條、第32條的規定，被調查人主動認罪認罰、揭發有關被調查人職務違法犯罪行為或者提供重要線索的，監察機關在移送人民檢察院時可以提出從寬處罰的建議。

第三，強制措施的銜接。對于采取留置措施的案件，案件移送人民檢察院后，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。拘留后，人民檢察院應當在十日內作出是否逮捕的決定。

第四，退回補充調查。根據《刑事訴訟法》第170條、《監察法》47條第3款規定，經審查起訴，人民檢察院認為需要補充核實證據材料的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于補充調查的案件，監察機關應當在一個月內補充調查完畢。補充調查以二次為限。

第五，不起訴決定。根據《監察法》47條第4款規定，對于監察機關移送的案件，經上一級人民檢察院批準，可以依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。

在此需要特別提醒，根據《監察法》第31條、《刑事訴訟法》第182條規定，對于監察委員會調查期間，被調查人主動認罪認罰且具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的，經最高人民檢察院核準，人民檢察院可以做出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴。

第六，證據制度。根據《監察法》第41條規定，“調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查。”同時，根據《監察法》第33條規定，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。”

第七，審判程序。對于監察委員會移送的職務犯罪案件，符合法定條件的，可以依法適用缺席審判、違法所得沒收程序。

三、“兩法”銜接中值得注意的幾個問題

作為深化國家監察體制改革的延伸，2018年《刑事訴訟法》以立法的方式基本認同了 “兩法”制度分離的立場。因此，隨著刑事訴訟法相關條文刪除“貪污賄賂犯罪”的表述以及調整“偵查”的概念，監察機關的調查活動已經完全獨立于刑事訴訟法，并有可能成為一種具有自身特質的職務犯罪追訴體制。［8］然而，這種“制度分離模式”也可能會引發更多的問題。

第一，作為一種特別的職務犯罪追訴體系，監察機關的調查活動是否應當遵守國際公約的相關規定。例如，有學者指出，“監察制度的改革與監察法的制定與適用主要是解決中國問題，當下在監察法與刑事訴訟法銜接問題的討論過程中，焦點問題主要有兩個，一是在刑事起訴與審判過程中，非法證據排除規則是否應當適用于監察證據？二是留置措施的性質以及如何防止濫用。……對于這兩個問題的探討仍有進一步拓展、深化的空間。在此，筆者主張基于中國簽署和加入一系列國際公約的國際視角審視監察法的相關問題是必不可少的視角。監察證據的非法證據排除規則與聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、留置措施的依法適用與聯合國《公民權利和政治權利國際公約》這兩對關系是首先應當加以認真探討的問題。”［9］如果考慮到，我國職務犯罪的追訴活動往往需要訴諸國際追逃、追贓等國際領域的合作，那么，監察機關的職務犯罪追訴活動，無論其稱謂是什么，都不得不正視與國際刑事訴訟規則接軌的問題。

第二，在監察機關職務犯罪調查的新體制下，刑事追訴的起點究竟在哪里？是將監察機關的職務犯罪調查活動視為一種特殊的刑事追訴活動，從監察機關立案調查時開始起算，還是不承認監察機關調查活動的刑事追訴屬性，從監察機關調查終結將涉嫌犯罪的案件移送檢察機關審查起訴時起算？因為刑事追訴活動的開始，直接關系到追訴時效的計算，因此，需要在立法上予以明確。

第三，監察機關將案件移送審查起訴之后，職務犯罪的追訴活動將完全適用刑事訴訟法的相關規定。但是，由此也將引發與審判程序相銜接的問題。例如，審判活動中，有關證人、鑒定人出庭作證的制度；為調查證據收集的合法性而通知有關偵查人員或其他人員出庭說明情況的規定；在證據真實性存在疑問時，是否可以調取監察機關相關調查措施的同步錄音錄像資料等問題。

簡言之，國家監察體制的建立是我國法治建設的一項新生事物。在監察機關職務犯罪調查體制下，既要承認職務犯罪調查自身所特有的規律和屬性，同時也必須看到，作為一種以追訴犯罪為導向的調查活動，其依然應當遵循現代法律制度的一些基本要求和共性特征。因此，“兩法”銜接，不僅僅是形式上的程序銜接，還應當在內在法治精神和現代刑事訴訟基本規律方面保持一致。

注釋：

［1］李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》，載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室編寫：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第28頁。

［2］沈春耀：《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）〉的說明》，載《中華人民共和國刑事訴訟法》，中國法制出版社2018年版，第100頁。

［3］中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室編寫：《〈中華人民共和國監察法〉學習問答》，中國方正出版社2018年版，第1頁。

［4］《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2017—05/04/content_2021147.htm，訪問日期：2018年11月9日；《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031638.htm，訪問日期：2018年11月15日。

［5］同［2］，第 102 頁。

［6］同［4］。

［7］同［5］。

［8］值得注意的是，監察機關也在積極推動相關規章制度（尤其是內部監督機制）的建立。例如，據新聞報道，為規范監督檢查和審查調查措施使用，中央紀委國家監委于2018年7月26日出臺規定，明確委機關各部門采取相關措施的審批權限、辦理程序和監管辦法。2018年8月24日，中央紀委國家監委印發《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，建立了特約監察員制度。2018年11月23日，中央紀委國家監委印發《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》。該規定共四章33條，對中央紀委國家監委監督檢查和審查調查工作中立案、交辦案件和指定管轄以及結案等相關程序進行規范，特別是明確了以事立案、對涉案人員立案、對單位立案等程序，并設計了5種相關文書格式。

［9］程雷：《“偵查”定義的修改與監察調查權》，載《國家檢察官學院學報》2018年第5期。