讓檢察官當家作主：從理想變為現實

●劉 哲/文

多年司法體制改革的理想，一朝變為現實。司法責任制的確立是本次 《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）修訂的最大收獲，并使之成為檢察機關內部權力運行的核心機制，體現了司法體制改革去行政化的決心。在 《組織法》第8條就明確規定了：“人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統一的司法權力運行機制。”讓檢察機關從內部運行上回歸司法機關的本色，真正讓檢察官當家作主。這并不僅僅是一種象征和姿態，就像《組織法》中所說的，它體現的是一系列的運行機制，是檢察權運行制度體系的根本性調整，觸及了很多根本性問題，有些是以條文的形式直接體現出來的，有些則是隱于文后，需要我們仔細體味。

一、司法辦案責任制的本質

對于檢察機關來說，司法辦案責任制的本質就是建立以檢察官為中心的組織體系，實際上體現的是以檢察業務為中心，而不是以行政管理為中心，其本質是去行政化，其最主要的方面體現為檢察官辦案責任制。《組織法》第34條規定：檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任。也就是“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”。這只是形式層面的意義。真正的意義是絕大部分案件將由檢察官決定，也就是 《組織法》第29條規定的：檢察官在檢察長領導下開展工作，重大辦案事項由檢察長決定。檢察長可以將部分職權委托檢察官行使，可以授權檢察官簽發法律文書。因為重大辦案事項必然是少數，因此絕大多數的法律文書都可以授權檢察官簽發，這為檢察官辦案決定權建立了基礎。這就是說，司法辦案責任制就是從檢察長獨攬檢察決定權的一元權力結構，向檢察長授權檢察官行使部分決定權的二元權力結構轉變。這種授權甚至不僅僅是辦案意義上，還包括檢察事務權。《組織法》第33條就明確規定，檢察官可以就重大案件和其他重大問題，提請檢察長決定。這種二元權力結構就是司法責任制之于檢察機關的本質。

而這種授權方式并不是一案一授權的隨機模式，目前在司法體制改革的過程中普遍以檢察官權力清單的方式固定和確認，實際上形成檢察權運行的二元權力結構的穩定狀態。隨著司法體制改革的深化，對檢察官行使權力必要性的認識不斷提高，放權的力度也在隨之提高。以北京市檢察機關為例，就實行了“抓兩大放兩小”的原則，即重大疑難復雜案件和可能影響其他執法司法機關判決、裁定、決定的訴訟監督案件，仍由檢察長（副檢察長）、檢察委員會決定；一般案件的處理決定權，以及所有案件的非終局性事項、事務性工作決定權授予檢察員。目前已經將放權的范圍延伸到不批捕、不起訴領域，對于一般案件的批捕、起訴，包括不批捕、不起訴，未成年人刑事案件附條件不起訴，均由檢察官依法作出決定，檢察長（副檢察長）不再審批。目前，放權的實踐效果良好，不起訴適用率在不斷提升的同時，復議復核率不升反降，表明公安機關對不起訴決定的質量也是認可的。但是從地域分布上看，朝海豐等大院放權力度更大，一些案件量小的院在不起訴的適用率上低于平均水平。

這又引發了深層次的問題，放權或者說是推行司法辦案責任制的原因到底是什么？是因為檢察長管不過來，還是因為提高辦案質量的需要？事實上，按照三級審批制，檢察長也并不親自管大量的案件，而是逐級授權副檢察長、部門負責人履行審批權限，實際上三級審批也是一個放權原則，也不是事事審批、件件審批。三級審批的本質是逐級審批，行政化審批，案件的決定權不是依托于審查，而且依托于行政級別。也就是用行政化的方式管理司法問題，這背離了司法親歷性的基本原則。而親歷性是心證的形成機理。司法人員對全案心證的最后形成，是眾多個別的心證（主要是對各個證據的判斷）積累和綜合的結果，其間需要經歷量變到質變的過程。顯然，司法人員只有親歷訴訟，直接感知證據與事實，精心審查每個證據的客觀性、關聯性和合法性，并綜合全案證據作出自己的判斷，心證才能真正形成。［1］因為對證據與事實的直接感知，能夠使事實判定者掌握而生動的信息內容，而這些信息內容是形成合理心證最重要的保證。［2］否則，如果司法人員單憑聽匯報、閱卷或根據案外因素對案件作出判斷，那就不可能形成符合該案實際的準確的心證，司法不公或冤假錯案就難以完全避免。這里需要特別指出的是，直覺對心證的形成往往具有重要作用，而直覺只有親歷，包括對被告人、證人近距離觀察才能獲得。直覺是人腦的高級機能，具有非邏輯性和非理性，但研究表明，司法人員的判斷從來都不是首先在制定法的指導下完成的，而是依據其從社會生活或職業訓練中獲得的直覺作出的一個基本的案件歸類和判斷，然后才去發現他認為是比較適當的思維，進而對自己的直覺進行考察和修正。［3］這就是司法的基本規律，也是司法責任制推行的基本原因，不是檢察長管不過來的問題，而是不能以行政化、科層制的方式去管司法辦案的問題。司法辦案責任制就是讓形成心證者做決定，就像讓看病的醫生開處方是一個道理，這就是在遵循司法規律，也是檢察機關司法屬性的直接體現。即使是重大案件的檢察長決定，也要剔除掉中間的審批環節，讓決定者距離案件盡量近一些。這也是最高人民檢察院不斷推行的檢察長親自辦案的初衷。就是讓這些不能夠放權的案件，也盡量按照親歷性的原則，由檢察長親自辦理，從而最大限度減少聽匯報審批情況的出現。使檢察權二元結構由縱向的科層結構，進一步向分案辦理、分案決定的橫向結構轉變。所以司法辦案責任制最大的本質就是尊重司法親歷性原則，司法辦案責任制成為檢察權內部運行的核心機制的確立，就是檢察機關司法屬性的進一步強化。司法辦案責任制的深化過程也就是檢察機關對自身司法屬性的理解深化過程。當然檢察官的獨立性是相對的，不是絕對的，因此檢察權采用的二元結構，是由檢察長授權下的檢察官辦案責任制，檢察長可以調整對檢察官的授權，可以行使職務收取、轉移等權力，統一調配檢力資源，但更多的是機制層面、制度層面的管理，體現在管方向、管政策、管原則、管干部，從個案審批的微觀管理向全院全員全過程的宏觀管理轉變，在基礎層面更多的還是要尊重檢察官的親歷性，保障檢察官權力行使的穩定性。

二、真正實現以辦案為中心

司法辦案責任制就是以檢察官為中心重構檢察權運行機制，而以檢察官為中心就是真正以司法辦案為中心，以檢察業務為中心。但這是一項系統工程，牽一發而動全身。

首先，要給檢察官放權。只有說話算的檢察官，才是真正的檢察官。因為，放權將形成一種認知壓力。就像教孩子騎自行車，一開始的時候你幫他把著，他就有依靠，自然是不害怕的。你一旦松手，他自己把車把，他就害怕，手就抖。但是只有你真正放手，讓他知道他要對自己的命運負責了，他才會真正學會自己把握方向，手也就不抖了。覺得放手了檢察官就不會辦案了，就一定要出錯，其實是一種“家長思維”。你一天不放手，孩子就沒有成熟的一天。檢察官也一樣，只有讓他獨立面對案件，他才能真正學會把握事實和法律。很多檢察官說，現在也沒人審批了，反而要更認真了，因為錯別字都沒人管了，但是案子還是要終身負責啊，甚至起訴書還要公開啊，出問題全是自己的。放權其實是一種認知壓力。所謂親歷性，對案件的審查判斷就是一種對未知的探索，是帶著法律思維對證據之路的一次冒險，因為你的判斷未必對，很可能出錯，除非你認真。只有認真才能避免出錯，只有親身經歷的認真審查才是通往正義的必由之路。親身和認真缺一不可，缺少親歷性可能背離真相，但是不能做到認真將沒有能力探尋到真相。也有一些領導說，放權會害怕檢察官濫權，但這是一個偽命題。因為責任追究制度并沒有因為司法責任制而有任何的松動，相反由于權力從集中行使變為分散行使還增加了腐敗的成本。事實上，有這種誤解的人其實是將權力當作了一種可以任意揮霍的資本。好像有權就可以任性。事實上，權力首先意味著的是責任。權力用不好，除了法律的追究之外，還有良心的譴責。在放權之后，在心理承受上將沒有任何屏障，沒有人可以推諉。而這就形成了壓力，而這種壓力反而成為檢察官認真辦案的動力。

其次，要給檢察官松綁。好的檢察官不是管出來的，而是干出來的。責任除了過錯追究以外，還意味著信任。所謂用人不疑，也就是放權不疑，不能不放心。對放權的猶疑必然會成為行使權力的顧慮，最后必然產生審批制的回潮。成了對檢察官的“杯酒釋兵權”，導致檢察官將權力自動上繳，司法責任制必將失去意義。具體體現在對案件監控的過度緊張，對無罪多頭復查，案管、上級業務部門，甚至檢務督查部門層層復查，反復通報，唯結果論。從而導致檢察官對證據的過多敏感和緊張，輕易不敢起訴，但是不批捕、不起訴案件也是重點復查對象。案件質量監控形成兩頭堵效應。但是證據不足的案件是堵不住的，還是不敢起訴，在已經放權的情況下，就形成上檢察官聯席會，部門負責人、主管副檢察長對不起訴文書事前審核的等變相審批制度，從而提高了不起訴的審批成本，換來的是帶病起訴的增加，最后以撤回起訴換無罪，但卻這需要法院的配合，從而必然以犧牲審判監督為代價。另一方面，為了規避不起訴流程，相對不起訴被極大壓縮，從而導致了輕罪案件的高羈押率和高起訴率。案子辦了，但是效果誰來關注？本來經過親歷審查的檢察官是最了解案件情況，也最明白如何處理案件效果會最佳。但是經過變相的流程監管之后，案件的走向變了味。對案件除罪化的處理意見成了徇私枉法的作案嫌疑而層層喊打，日益復雜的變相審批環節也讓檢察官視為畏途，所幸一訴了事。通往地獄之路就是以善意鋪就的。可以預見的是，短期內有可能使審批制回潮，背離親歷性規律，從而增加冤假錯案的風險，長期來看必然嚴重損害檢察機關的公信力。因此，信任應該成為責任的前提，在遴選時把住關口，在履職使給予充分信任，在責任認定和追究時不要過多緊張，是司法責任制推行的必要保障。

再次，順暢履職可以成為檢察官的內在激勵。能定的就自己定，這既是最符合親歷性的辦案方式，也是最有效率的辦案方式。這種效率本身就是對檢察官的一種內在激勵，是對檢察官專業能力的一種認可和褒獎。權力-責任-壓力-認知-處斷，將成為司法責任制的內在激勵鏈條，形成一種職業成就感。任何一個環節被打斷都將影響檢察官自身積極性的發揮。以督辦機制為例，對于一些重要案件或者特定類案，檢察機關內部形成一種上級院對下級院的督辦機制，這就是案件的決定權不能由檢察官本人行使，甚至都不能由本院決定，需要層層匯報、層層審批。每個辦案節點都要匯報，并等待指示。這就是導致案件的決定流程人為延長，案件的決定者與案件辦理者之間的距離越拉越長，與親歷性越來越遠。成為司法辦案責任制的一種例外，或者是阻卻事由。有些檢察官說，既然督辦了那就是事事交由上級決定吧，自己能夠溝通協調的，也不想溝通協調了。這表明了一種態度，其實就是對其內在激勵機制的中斷和破壞。而且拉長的決策審批流程牽扯了上下級多名檢察人員的精力，隔著親歷性這一玻璃天花板再認真的督辦也難以代替承辦檢察官的審查，而承辦檢察官審查積極性的影響是后續的認真督辦所難以挽回的。正因此，這種情況應該是極力避免的。雖然是檢察一體，更多體現的是檢力資源的調配，充實辦案力量，組織精兵強將去審查，而不是在審批流程上層層建構。因此，有必要改變現有的督辦模式，最大限度限定此類案件的范圍，變審批式督辦為直接提辦。這才是檢察一體化的本質。事實上，《組織法》第24條也對上下檢察機關的權力關系進行了限定，只有四種：（1）認為下級人民檢察院的決定錯誤的，指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更；（2）可以對下級人民檢察院管轄的案件指定管轄；（3）可以辦理下級人民檢察院管轄的案件；（4）可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件。而且這些決定還需要以書面形式作出。可見，《組織法》明確將上級檢察管理權的范圍限定在司法領域。行政審批不是檢察一體化的本質，司法辦案責任制+檢察資源的整合才是檢察一體化的本質。

最后，司法辦案責任制還需要必要的配套機制。一是以辦案為核心重新配置檢察資源。在內設機構的設置上和檢力資源調配上都體現辦案職能為中心。檢察官員額的數量實行省級總量控制、動態管理。動態管理的標準應該是辦案，將有限的檢察資源向核心檢察業務集中，要審判中心和檢察職能發展為導向重新配置檢察資源。充分把握檢察輔助機構和行政管理機構設置的必要性原則，保證檢察主業資源配置的優先性。精簡輔業機構和人員，也是在減少檢察官承擔綜合性工作的負擔，減少了“派活”的人，增加了“干活”的人，實際上辦案的力量也就得到了成倍的增加，專注度也更高，只有這樣才能做到真正以辦案為中心。二是轉變傳統的辦案機制。突出的就是逐漸實現去審查報告化。以往的辦案模式可以說是以審判報告為中心的，“審查報告中心主義”是與偵查中心主義和司法行政化相伴而生的。偵查中心主義制造了大量的卷宗，司法行政化要求承辦人對這些卷宗進行審閱、整理、提煉、分析和論證，形成更為清晰的報告，也就是案件審查報告，以便逐級審批和匯報。檢察官的大部分精力都消耗在審查報告的撰寫過程中，所謂辦案，大部分就是“打報告”或者“打卷”。之所以如此，主要有兩個方面的原因，一方面是庭審形式化，變數小、挑戰小，除了個別的案件，大部分案件沒有人關注庭審的效果，庭審不是檢察工作的主戰場，出庭能力也不會作為檢察官的主要評價依據。事實上，庭審也不是整個訴訟流程的重心，重心在偵查，主要載體是卷宗。因此，檢察官的工作重心也是在庭前，在案頭。另一方面是司法行政化。案件的審查權和決定權分離，為了讓遠離親歷性的決定最大限度地了解案件全貌，檢察官必須想法設法的將案件的事實和證據提煉好，這當然要耗費檢察官的大量精力。審查報告的精細化程度往往取決于決定者與檢察官的審批距離，距離越遠精細化程度越高。也就是審批流程越繁瑣，審查報告的精細化程度也就越高。審查報告成為整個案件審批制度的重要載體，從而盡量保證案件信息的準確傳遞，審查者與審批者就是通過他們進行交流。某種意義上審查報告就是司法審批大廈的磚石，沒有審查報告，司法行政化就會無以為繼。正因此，以往的辦案模式中也就格外重視審查報告，并欣賞審查報告的撰寫能力，從而保證司法行政化的大廈能夠建立在堅實的基礎之上。但是由于信息傳遞的耗散效應，傳遞越遠就越加失真，尤其是很多親身的體驗不易被轉化為自然語言，從而導致不少冤假錯案的出現，進而也催生了近年來的以審判為中心的訴訟制度改革。落實司法辦案責任制之后，審查報告的審批作用也就失去了意見。失去審批意義的審查報告，只剩下證據摘錄、審查意見記錄等功能。但是隨著信息化的發展，電子卷宗系統的推廣，記錄功能已經沒有太多的實際意義。事實上，北京市檢察機關在推進認罪認罰工作過程中，就實行了繁簡分流，對于1年以下的速裁案件不再撰寫審查報告，直接撰寫起訴書；3年以下的速裁案件，審查報告可以表格化或者不撰寫；所有認罪認罰案件不再撰寫三綱一辭。從而極大提高了辦案效率，據估計減少了約30%的工作量，將檢察官從繁瑣的事務性重復勞動中解脫出來，將更多的精力放在出庭工作和訴訟監督等創造性工作上來。

三、重構檢察權運行的內部機理

司法辦案責任制不僅包括案件，還包括司法事務，不僅是檢察官一個人的事，它牽涉到檢察權運行內部機理的重新調整。

一是檢察官與檢察長直接建立聯系。檢察官的權力直接來自于檢察長。檢察官是在檢察長領導下開展工作，不是檢察長領導副檢察長，副檢察長領導處長，處長領導檢察官開展工作，不再是金字塔結構。而是直接由檢察長領導檢察官開展工作，這就是扁平化的本質。中間不隔著任何層級，除了重大案件以外也可以匯報其他重要問題，不是不要檢察一體，而是更加緊密的檢察一體，更加直接的檢察一體。比較大的院，可以由副檢察長分擔檢察長的管理職權。但是部門負責人不再是一級審批層級，為了保證司法責任制的徹底落實，保證檢察長-檢察官的直接性、扁平化領導方式的落實，還要盡量淡化部門負責人的人事領導權。因為能管住人，案子也就被管住了。部分案件量比較小的院，存在由副檢察長兼任部門主任，部門中實際上是副主任主持部門工作的現象，在人數如此少的情況下，還是要保持金字塔式的科層制架構。實屬沒有必要，這些檢察機關可以設置綜合業務機構，或者干脆不設置業務機構，直接由檢察長或副檢察長分管若干檢察官即可。本來最應該實行扁平化的，卻沒有實行，實際上就是行政化的流弊沒有完全去除。

二是去部門化與去行政化。《組織法》第18條明確規定，人民檢察院根據檢察工作需要，設必要的業務機構。而對于基層院來說可以設置綜合性業務機構。可以設置的含義自然包括了也可以不設。這是一種去行政化的體現，中間層從整體上退出了案件決策流程，通過必要性的強調，目的也在進一步體現“去部門化”。“去部門化”與“去行政化”一樣，不是說完全沒有，而是體現了一種趨勢。這種趨勢就是以檢察官為中心的檢察權內部運行機制。部門負責人應該管什么？中間層掌握的權力其實是檢察機關行政權力的體現。事實上，無需擔心中層無事可管，而需要擔心的是要防止其侵犯司法辦案責任制原則。中間層掌握的行政權具有一種天然的擴張性，只要沒有明確規定不能管的，都可以管。檢察官對此沒有任何制約的權力。雖然看起來不管案子，但把人管住了，案子自然也就管住了，甚至更容易管住。這樣司法辦案責任制也就形同虛設。部門負責人的人事管理權包括，人事調配權、考核評價權、干部提拔推薦權、請假批準權等等，難以盡數，這些權力決定了檢察官的晉職晉級、提拔進步甚至基本的工作狀態和工作環境。比如辦案組調配權，檢察官和助理如何搭配，搭配幾個助理，搭配哪個助理、哪個書記員，是否配置輔助人員，只是部門主任一句話。本來應該在檢察長領導下開展工作的，實際上是在部門主任領導下開展工作。部門負責人的權力是一種行政慣性，非經改革不能破除。在建立檢察官權力清單劃清檢察官權力界限的同時，也應當進一步明確部門負責人的權力清單，將部門負責人與檢察長之間、部門負責人與綜合行政管理部門之間劃清界限，減少模糊地帶和空白地帶，為司法辦案責任制的行使留下安全空間，防止司法權被行政權侵犯的風險。司法權與行政權相比有很強的被動屬性，只管案子不管人，對事不對人，行政權是既管事又管人。而從人性層面來說，權力行使者只對授予者負責，也就是只對管人的人負責，那樣《組織法》建立的檢察長-檢察官二元權力構造將轟然崩塌。辦案是檢察官負責，檢察長決定重大案件和事項，管人還是三級管理，甚至是以部門負責人為主，那辦案從實質上也跳脫不了這種行政層級，因為案件不可能脫離人而獨立辦理。因此要從制度層面淡化部門負責人的人事管理權，有些可以由綜合行政部門組織實施，比如考核評價，有些應該收歸檢察長，或者由檢察長授權副檢察長行使，比如辦案組的調配權，應該保持必要的穩定性。確實需要行使必要業務管理職權使的省級以上檢察機關，可以保留部分的業務指導權力，主要承擔辦案責任的下級檢察機關，應該將部門負責人從行政管理崗位逐漸轉變為專業權威崗位，參考首席經濟學家、首席工程師，建立首席公訴人等專業崗位，變行政命令為專業引導，不是管人，而是以業務水平服人、以業務能力引導人。

三是優化檢察官的工作環境。檢察官其實也不是單打獨斗，而是配置了必要的司法輔助人員，而組成辦案組。獨任制檢察官辦案組是常態，在特定復雜案件中會設置協同辦案組，由多名檢察官組成，由一名檢察官作為主辦檢察官行使組織、指揮權。可以說檢察官辦案組就是就像家庭一樣，是檢察機關的最小單位，這個單位具有不可分性，其管理模式沒有明確的定義，很難有一定之規。總之就是檢察官負責，司法輔助人員承擔輔助作用。這有別于審判機關的合議制，每個人都投上一票，最后以多數意見為準。獨任檢察官就是以檢察官的意見為準，協同辦案組就是以主辦檢察官意見為準，這是檢察一體化的體現。而從根本上來說，是由心證的形成特點決定，即使在龐雜的證據都要統御到一個心靈中才能形成綜合性的印證，形成一個結論，在法庭上也是以一個聲音進行指控，不能使控方分裂成幾個派別成為研討會。同時，由于收集準備證據的過程還需要及時性，不能總是商量。檢察官不是被動的聽取而不斷作出決定，并付諸行動的那個人，能動屬性是檢察官辦案責任的根源。正因此，辦案組的穩定性是司法辦案責任制的穩定性基礎，非經檢察長決定不能隨意調整。檢察官辦案組將逐漸代替部門成為檢察職能劃分和行使的單位。根據《組織法》第42條規定，檢察長應當具有法學專業知識和法律職業經歷。副檢察長、檢察委員會委員應當從檢察官、法官或者其他具備檢察官、法官條件的人員中產生。可見，部門負責人這一層級不再是檢察官晉升為副檢察長的階梯，明確規定副檢察長應當從檢察官中產生。這也是進一步壓縮管理層級，進一步去行政化實現管理扁平化的產物，檢察長和副檢察長并非高不可攀，對檢察官來說只是一步之遙，從而鼓勵檢察官只要辦好案件，發揮好司法職能就能夠大有作為。而沒必要老想著一定要當著個部門副職或者部門正職。同樣也使中層干部增加了一些危機感，檢察官不再是其下屬，而是其同事，大家其實在一個起跑線，中層的行政權力縮水了，才有時間研究案子。同樣，也使檢察長從權力金字塔上走下來，與檢察官之間不再是隔著好幾個層級，不再是說不著話的人，而需要經常溝通接觸的人。而這本身就是在去行政化。

司法責任制既是點燃檢察改革的星星之火，也是滴穿行政化巨石的水滴。經過多年的艱辛嘗試、探索，在本次《組織法》的修改中終成正果。但是司法責任制扛著去行政化的大旗出發，其道路必然是曲折的、漸進的，但其前途也必將是光明的，因為它是司法規律的回歸，是檢察官天然使命的回歸。與其說是改革，不如說是一次遲到的“歸來”。我們的出發并不是在權力分配的蛋糕上博弈，只是在努力尋找日漸迷失的本我。司法責任制改革是一場檢察官的人性解放運動，就是要打破無往不在的的行政枷鎖，像實現“包產到戶”用價值規律來引導人性一樣，用司法規律來引導檢察官的人格，實現我們一直期待的每一個個案的公平正義。

注釋：

［1］參見朱孝清：《司法的親歷性》，載《中外法學》2015年第4期。

［2］參見龍宗智：《論建立以一審庭審為中心的事實認定機制》，載《中國法學》2010年第2期。

［3］參見蘇力：《基層法官司法知識的開示（續）》，載《現代法學》2000年第4期。