財政支出績效評價指標的建構

周鐵軍

（四川行政學院經濟學教研部，成都 610072）

1 引言

黨的十九大指出，在國家治理中，我國將全面實施績效管理。最能體現績效管理的領域就是財政支出績效，所以財政支出績效在整個國家財政體制建設，乃至整個現代化經濟體系建設當中，地位舉足輕重，牽一發而動全身。

2 財政支出指標構建的意義

財政支出指標構建，有其深刻的理論基礎。公共選擇理論認為，政府整體可以作為一個單獨的利益主體，一方面政府具有自身約束的要求，另外一方面，政府也有其自身利益的局限。這意味著，政府在財政支出問題上，有可能因為自身效率低下而浪費和腐敗。所以，預算制度要求不斷扎緊權力的籠子，對政府的每一筆收支，都要體現出這種要求。財政支出績效，要求的是財政的每一筆支出，不僅合法、合規還要正當其時，體現出成本與收益合理關系。簡單來說，就是該花的錢一定要花，但花錢一定要有結果，一定要物有所值。花錢沒有結果，一定要被問責，這是整個財政支出績效評估關鍵。財政支出績效的指標構建，為上述評價體系奠定了技術基礎[1]。

3 財政指標體系的運用主體

財政支出指標體系的運用主體當中，包括預算單位的自我評價，財政部門的評價、人大的評價、被委托的第三方的評價，還可以是政府服務接受方的評價。

3.1 預算單位對評價指標的運用

預算單位自身的評價更加具有靈活性，也符合該行業、管理機構自身的特點。但缺點在于整個評價過程中，整個績效評估，趨于有利于預算單位一方，從而有違公正評價的初衷。“只有公平的分配才能使得財政資金在該政策領域內取得事半功倍的效果”。

3.2 財政部門對評價指標的運用

財政部門的評價屬于外部評價，財政部門的評價工具，既包括既有的模型，以及財政部提供的相關的政策的支持，還有財政部門積累的相關的各行業的歷年數據。但這些評價工具，由于個性的原因，無法百分之百適用于各預算單位。所以財政部門的評價，往往趨于籠統，這是在財政績效評價中所面臨的實際問題。

3.3 第三方對財政指標的運用

第三方評價在于人大機構以及被委托單位的評價。全球有許多國家由權力機構進行評價，這些例子同時也說明，財政支出績效的評價者不一定就是財政支出的服務對象或者是接受者。在一些評價的過程中，缺乏直接受眾者的感受。委托方社會第三方機構評價，優勢在于第三方機構，包括律師事務所和會計師事務所通過專業優勢進行評價，而不足在于，第三方機構可能和預算單位之間，有各種各樣的利益關系，使得第三方不能夠準確評價財政支出績效。受眾參與績效評估優勢在于對財政支出績效有直觀體驗，缺陷在于專業評價知識的缺乏。

4 財政支出評指標存在的問題

4.1 設置比較指標難易程度的權衡

財政績效不同的財政審計，其顯著特點就是在預算之時設定比較指標。財政績效實施過程當中需要達到什么標準，需要事先進行預測，對于預設的標準設定，要滿足對預算單位的約束，也要滿足對預算單位的激勵。過于復雜和困難的財政績效目標，會使得預算單位喪失信心，從而無法達到激勵的目的。財政績效目標設置較低，會使得財政單位很容易達到標準，從而放松對財政預算單位的約束。

4.2 跨周期性財政支出評價的約束

財政績效評價通常是以年度為單位，由于存在經濟周期，以年度為單位會忽略財政績效評價的長期性。在財政績效評價過程中，一方面既可以按過去的年度評估為標準。另一方面，以經濟周期、項目周期為衡量標準，會更加客觀、公允，能夠反映整個財政投資績效的長期性。

4.3 非經濟指標與成本收益方法的矛盾

財政績效評價，以經濟效益為主要衡量標準，但是社會與公共利益也是非常重要的方面。在項目的評價過程當中，需要對經濟效益與社會效益進行評價，甚至加權。對于公共性較強的項目，要增加公共性指標，而對于經濟效益比較強的項目，要注意投入和產出指標。綜合這些指標，才能夠滿足財政支出績效的評價要求。純粹以經濟指標來衡量公共財政支出的績效是外部性的。財政支出，無法滿足投入與產出的績效要求。這是財政支出績效，和其他主體的支出績效，比如企業支出績效有不一致的方面。

4.4 定性指標與定量指標比例欠協調

目前的財政支出評價過程當中，定性指標居多，定量指標相對較少。缺乏定量指標的評價體系不能對未來的財政支出績效，做具體的指導和引導。從財政支出績效的過程來看，指標需要全面，指標之間的邏輯關系要清晰，要能夠通過指標來找到量化的模型，用數字說話，用量化的指標來完善財政評價體系。財政支出績效評價是從初級到高級，不斷完善和發展的過程，反映為財政支出績效評價，在不斷向前推進。從現有的財政部的諸多文件來看，已經實現了對項目的財政績效評估，和對部門綜合財政支出績效的評估。世界上多數國家對于財政支出績效評價，已經發展為以財政支出政策為評估對象。財政支出政策績效是指由于政策的出臺，所帶來的財政收支，或者收入和成本的效益問題。由于難以清晰劃定政策所帶來的績效的邊界，因此對于財政支出政策來講，其評估方法，需要不斷探索和完善。

5 財政支出指標構建的國際借鑒

從全球來看，財政支出績效評價已經成為各國財政領域的重中之重。美國、德國、越南和歐洲很多國家，都在不斷地完善財政績效評價體系，不斷地尋求新的指標和新的模型，來使得財政支出更加具有效率。

6 財政支出績效評價指標的優化路徑

6.1 構建優勢互補的指標體系

因為存在財政績效評價的諸多主體，所以應當將多種評價方式的優勢結合在一起，從而避免各種缺憾的出現，從行業的特性來講，我們尊重預算部門的評價。從共性來說，必須尊重財政部門的評價，還必須要引入服務的受眾。作為評價的重要因素，要加強第三方機構的監管，以此來完善整個財政支出績效評價。

6.2 注重指標選擇的科學性

對于財政支出績效評價，需要注重對績效評價的指標進行分析和確認。財政績效的指標，是整個財政績效進行量化的最基礎性的工作，如何選擇恰當的績效指標就尤為關鍵。財政績效指標在過往的經驗當中積累了許多共性的指標。個性的指標，因為歷史數據和經驗的積累不足，所以稍微欠缺。在指標的選擇當中還必須注意到指標能夠覆蓋需要考核的項目。指標本身必須來自于被評價項目自身，這些指標，整合起來，要能夠反映出整個考核對象的整體績效。需要“將財政支出領域的績效評價維度修正為財務、公眾、業務優化和學習與成長”。

6.3 指標間需要邏輯性構建

只有具備邏輯性和關聯性的指標才能整合在一起，這樣才能體現整個財政績效的意義。從財政績效評價意義來講，選擇的指標不僅要反映經濟效益，還要反映社會效益，還要體現整個財政支出的公共性。因此，在財政支出的指標設計當中，應當以廣泛的視角來涵蓋這些要求。財政支出的績效評價，很大程度上在于投入和產出比例、投入和產出結果以及影響的邏輯性的延伸。

6.4 指標設計需具備層次性

財政績效的指標，選擇恰當以后需要對已選擇財政績效指標進行不斷升級確認。在高一級的指標之下，還要設計較低層次，以及更低層次的指標，使得這些指標能夠量化、能夠確認，能夠滲透到整個財政績效的選擇評價當中。指標設計還要防范“噪音”的干擾。財政績效的各個指標之間，應當具有相互的邏輯性，各個層次指標之間還應當具有相互的排斥性，才能做到各因素間既能夠全面覆蓋，又不必相互包含。

完成財政績效指標以后，需要用歷史數據，進行統計和回歸分析，找到數據和指標之間的量化關系，進而利用指標和量化關系，探究財政支出的績效，做出量化的判斷。