檢察機關巡回派駐檢察制度初探

●李雅新/文

派駐檢察、巡回檢察、專項檢察和巡視檢察作為監所檢察向刑事執行檢察不斷發展、演變過程中形成的四種檢察方法，已經成為刑事執行檢察工作中累積的最重要的實踐經驗，這四種檢察方法各自的不可替代作用，推動刑事執行檢察工作走向成熟和規范。但回顧歷史，能夠看出這四種方法在刑事執行檢察的發展過程中是逐漸明確的，而這個明確的過程就是修正最初的派駐檢察弊端的過程。換句話說，巡視檢察和專項檢察都是針對最初確定的派駐檢察和巡回檢察一直無法破解的監督難題而采取的應對措施。筆者試圖依據實踐中不得不面對的無奈和困惑，尋找一條更為有效的檢察監督方法，以緩解新形勢給刑事執行檢察工作帶來的新壓力。

一、檢察機關恢復重建后刑事執行檢察方法的發展變化過程

1978年檢察機關恢復重建后，刑罰執行監督工作作為檢察機關一項基本檢察業務得到了恢復和發展。從1984年開始，全國各地陸續在大型監獄、勞教所和監管場所比較集中的地區設立派出檢察院，在監獄、看守所和勞教所等監管場所設立派駐檢察室。至此，派駐檢察成為檢察機關對監管場所刑罰執行和監管秩序檢察監督的最重要手段。

什么是派駐檢察？派駐檢察，是指人民檢察院在監獄、看守所等監管場所設置派駐檢察室或者派出檢察院，對監管場所的刑事執行活動進行近距離、實地、即時監督。派駐檢察是我們國家有別于世界其他任何國家的一項獨具特色的刑事執行檢察監督方法。設定這樣一種檢察監督方法的初衷是為了實現監督的即時性和便利性。希望通過穿梭在監管場所內，及時發現刑事執行活動中的違法問題，及時發現監管人員履行職務過程中的犯罪線索；同時還希望通過與監管單位工作人員的近距離的接觸發揮威懾作用，有效地預防監管人員職務上違法犯罪的發生。事實上，如果派駐人員數量足夠，責任心足夠，應該說這樣的效果可以收到。實踐中，派駐檢察也確實發揮了監督即時性的作用。

但并不是所有的監獄、看守所都有派駐檢察室。各地檢察院情況不同，有的檢察院由于人員編制所限或者距離監管場所過遠等原因，就沒有設立派駐檢察室，而是采取對常年關押或者收治人數較少的小型監獄、看守所、強制醫療所實行不定期的巡回式檢察。巡回檢察是與派駐檢察相對應的，是對派駐檢察的一種補充。但有些院和派出檢察院特意對所監督的監獄、看守所不采用派駐的方式，而采用巡回檢察的方式，目的就是避免派駐檢察的一些弊端，防止檢察人員與監管人員“同化”問題的產生。

實踐表明，派駐也好，巡回也罷，仍然有我們不得不面對的問題和弊端。派駐檢察的弊端主要有三個方面：一是“同化”問題。這是無法回避的現實問題，也是其他國家不采取派駐檢察方法的重要原因。由于絕大部分派駐檢察室人員流動不暢，長期派駐，與監管單位形成了千絲萬縷的聯系，工作中生活中建立深厚友誼，而工作中的監督與被監督關系就愈加不明晰，不愿監督、不敢監督，甚至發現職務犯罪線索也不上報，擔心影響相互關系的思想制約著監督工作的開展。二是“畫地為牢”的本位思想問題。由于長期派駐，頭腦中容易形成檢察室為自己的工作之所，不愿讓所派的院插手管理，認為派駐檢察室是自己的“一畝三分地”，甚至對監管單位存在的問題幫助隱瞞，對檢察室不盡職責、忽略職責的行為不上報，使所派的院無法掌握派駐檢察的真實情況等。三是消極懈怠、工作滯后。由于遠離院部，所以對檢察室本身工作要求不嚴，對應予及時完成的工作不及時完成，而是集中時間后補材料，導致規范化檢察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真實性等。而巡回檢察的弊端主要體現在由于檢察次數少時間短，發現刑事執行中違法犯罪問題和線索的概率很小。在這種情況下，檢察機關從2009年開始開展專項檢察，從2012年開始開展巡視檢察，以解決派駐檢察和巡回檢察無法解決的監督不深入、不到位的問題。

巡視檢察是最高人民檢察院在2012年2月印發的《關于上級人民檢察院監所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》中首次提出的概念。所謂巡視檢察就是上級檢察院刑事執行檢察部門對轄區內由下級檢察院承擔檢察任務的監獄、看守所、強制醫療所的刑事執行活動是否合法進行檢察，同時對派駐該監管場所的檢察機構履行監督職責情況進行檢查。由于巡視檢察具有檢察指向的對下性、檢察時間的隨機性、檢察內容的全面性和檢察方法的多樣性等特點和優勢，可以克服傳統派駐檢察的弊端及下級檢察院監督效果不佳等問題，取得了較好的法律效果和社會效果，值得推廣和加強。但巡視檢察的弊端在于，最高人民檢察院刑事執行檢察廳、省院、市院巡視檢察的效能是逐漸遞減的，因為省以下檢察機關刑事執行檢察部門上下級之間過于熟悉，往往會在巡視前提前打招呼，擔心給備檢單位帶來被動，迫于情面，檢查后對檢察機關派駐檢察存在的問題沒有懲戒措施，所以效果不大。同時巡視檢察的次數畢竟有限，發現問題的即時性不強、幾率性不大。所以，只寄希望于巡視檢察給派駐檢察帶來觸動效果還是短暫的。

專項檢察是針對刑事執行活動中存在某一方面的突出問題，集中時間、集中力量予以清理糾正或者監督整改開展的活動，是只有在形勢所必要時才采取的方法，因為其具有運動式執法的特點所以不宜經常采用和普遍使用。

從上述分析可見，四種檢察方法實際上是以派駐檢察為基礎，已解決派駐檢察自身所具有的弊端而衍生的其他檢察方法。所以，刑事執行檢察廳原廳長袁其國曾指出：“將來，應當加強研究，建立健全巡視檢察、派駐檢察、巡回檢察和專項檢察等監督方法相關制度和工作機制，克服這些監督方法的弊端，充分發揮各種監督方法的優勢作用，實現優勢互補”。

二、巡回派駐檢察方法的設計思考

2016年10月開始，檢察改革全面鋪開，給刑事執行檢察部門的派駐檢察制度帶來了新的課題。原來的派駐檢察室只有一位主任，改革后成為了員額檢察官，原來檢察室的普通檢察員也有部分成為了員額檢察官，原為刑事執行檢察部門和刑事執行檢察派出院的負責人也成為員額檢察官，而司法改革去行政化的最重要標志就是他們都要作為員額檢察官從事辦案工作。實踐中，由辦事向辦案全面轉變的刑事執行檢察部門的辦案任務很重：職務犯罪偵查案件、羈押必要性審查案件、超期羈押及久押不決的監督糾正案件、財產刑執行的監督案件、服刑人員再犯罪的批捕和審查起訴案件、臨場監督死刑案件、控告舉報案件、減刑、假釋、暫予監外執行案件和在押人員死亡檢察等案件。而最重要的是刑事執行檢察部門尚有大量工作不能作為案件計入統計，這就是派駐檢察工作。案件可以通過內勤操作執檢子系統隨機分配給員額檢察官，由員額檢察官辦理，而錯綜繁瑣的派駐檢察工作由誰來完成，怎樣去完成，怎樣進行考核，成為刑事執行檢察部門落實檢察官主體責任、對檢察官進行績效考核的重要課題。顯然，仍然按照原來的行政編制進行派駐檢察已不合適。以派駐監獄檢察為例，其一，改革后從事派駐檢察的員額檢察官比原來的檢察室主任多，如果仍然按原來的方式派駐，各員額檢察官之間責任不清；如果其中一人成為負責人，就未能取消執法中的行政色彩。其二，如果仍然堅持原來的檢察室主任繼續承擔派駐職責，非檢察室的員額檢察官不派駐只辦案，那么員額檢察官的工作負擔以及辦案數量無法均衡。但派駐檢察只能堅持不能撤銷，如果撤銷，監管場所失去監督的反彈效應不可估量。

既要堅持派駐，又要將檢察官主體責任落實到位，最好的方式就是員額檢察官輪流派駐。如果同時兼顧到一并解決派駐檢察所存在的弊端，兼顧巡回檢察和派駐檢察的優勢，最好的解決辦法就是實行巡回派駐檢察制度。即由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對各監管單位進行派駐檢察，設定在一個監管單位的派駐檢察時間，完成對該監管單位的一定時間的派駐檢察后再輪到下一個監管場所履行派駐檢察的職責。

不言而喻，巡回派駐檢察具有以下優勢：一是由強化“駐”向強化“派”轉變，破解“同化”的監督難點。巡回派駐的檢察官由巡回派駐檢察辦公室確定，由于員額檢察官較多，所以有時會被派參與巡回派駐，有時會被輪空接受其他任務。這樣在檢察官的概念里會強化被指派的概念，弱化駐在監管單位的概念，其喪失了與監管單位長期同吃同住同擔當職責的基礎條件。二是由局部利益向大局觀念轉變，破解派駐檢察本位主義監督難點。實行巡回派駐檢察制度實現了派駐檢察人員固定身份的轉變，有利于員額檢察官站在刑事執行檢察工作大局上思考和認識問題，而不是站在一個派駐檢察室的小視野去認識、協調和處理問題。三是由按部就班向引入競爭轉變，破解消極懈怠、激情不足的工作難點。實行巡回派駐檢察制度，檢察官不僅要接受派出他的業務部門及院里對其辦案、辦事的考核和評比，還要接受監管單位對其工作質量和能力、水平的評價，這必將敦促員額檢察官不斷加強提高自己處理問題、解決問題的能力和水平，調動檢察官的工作積極性。四是由各行其是向統一規范轉變，破解各監管單位執法標準不一致的監督難點。由于所有員額檢察官隨機辦理案件，掌握各個監管單位執法水平，能夠發現各監管單位執法程序的不規范、標準的不統一。可以通過員額檢察官聯席會議研究解決的辦法，形成檢察建議，提交各個監管單位，形成一個地區范圍內刑事執行執法的一致。五是由獨擔困難向分擔困難轉變，解決各派駐檢察室力量不均衡的難點。由于各監管單位與市區距離不同，生活條件、工作環境均有差異，所以偏遠的監管場所往往派駐檢察的力量比較薄弱，干警工作辛苦，所以對他們的要求也就降低；而有些干警因不愿長期遠離單位總部，要求回到總部，但因無人接替遲遲得不到解決。實行巡回派駐檢察后，檢察官們輪流承擔偏遠地區的派駐困難，就解決了這一困擾多年的問題，不僅使大家均能得到艱苦環境的鍛煉，增進彼此理解，而且均衡了派駐的力量。六是由自行管理向統一管理轉變，解決監督不及時、不到位的問題。實行巡回派駐檢察制度，每個檢察官組每個派駐日均要按照檢察室規范化等級的評定標準進行認真的檢察，并形成詳盡的記錄，在每個周末下班前要上報巡回派駐檢察官辦公室的內勤進行統計，每個月要對統計的數字進行分析，形成報告提交員額檢察官聯席會議，進行工作的動態分析，以便及時解決一些個性和共性的問題。這樣就解決了原來的派駐檢察派而不駐、駐而不察、察而不深的問題。

綜上，巡回派駐檢察可以兼顧派駐檢察和巡回檢察、甚至巡視檢察的優勢，同時可以適應落實員額檢察官辦案責任制的需求，應是具有多個監管場所的市院和刑事執行檢察派出院的首選。

三、巡回派駐檢察制度的設計要點

巡回派駐檢察制度的設計要結合本地的實際，其要點主要有以下幾項：

（一）設立巡回派駐檢察官辦公室

要設立巡回派駐檢察官辦公室，明確其職責定位。巡回檢察辦公室主任由部門負責人擔任。該辦公室的職責是統一指揮、協調、部署巡回檢察工作，辦公室設置專門的事務內勤，負責對內、對外的聯絡，材料（信息）的接受、移轉，數據的匯總和報送。該辦公室的具體職責是貫徹最高人民檢察院、上級院和本院關于刑事執行檢察工作決議、決定；承擔政策研究、制度建設等工作,研究提出巡視派駐檢察工作規劃、年度計劃和階段任務安排；聽取各巡回派駐檢察官的工作匯報,對巡回派駐小組執行本院或本部門決定的事項進行督辦；研究檢察工作成果的運用，分類處置，提出相關意見和建議；向院黨組報告工作情況,傳達貫徹巡視工作的決策和部署；統籌、協調、指導巡回派駐小組開展工作,對巡回派駐檢察小組進行管理和監督；配合有關部門對巡回派駐工作人員進行培訓、考核、監督和管理；負責對巡回派駐小組人員的編配，交流和輪崗；研究處理巡回檢察工作中的其他重要事項。

巡回派駐檢察辦公室根據要求設定巡回派駐檢察官的數量,每月要對統計數據進行分析，形成對巡回派駐檢察工作的動態分析報告，提交員額檢察官聯席會議進行研究。辦公室向所在院負責并報告工作。

（二）巡回派駐檢察官的條件

巡回派駐檢察官由入額的檢察官擔任，巡回派駐檢察組的其他成員為非員額檢察官及司法輔助人員，人員比例和選配以監獄的規模來確定，力求達到責任明確、科學管理、融合有序與效率優先。對參加巡回派駐人員的條件要求是堅持原則，敢于擔當，依法辦事，公道正派，清正廉潔；遵守紀律，嚴守秘密；熟悉刑事執行檢察工作和相關法律規定，具有較強的發現問題、溝通協調、解決問題等能力；堅持履行員額檢察官負責制，誰主辦誰負責、誰簽字誰負責、誰受理誰負責。選配巡視工作人員應當嚴格標準條件，對不適合從事巡視工作的人員，應當及時予以調整；巡視工作人員應當按照規定進行輪崗交流。

（三）巡回派駐時間段的確定

對員額檢察官巡回派駐的時間段問題，實踐中有的不同觀點，有人認為應因地制宜，各地各單位人員情況及存在的問題各異，因此時間段可隨機而定，但最短不能短于一個月，最長不易超過半年。筆者認為巡回派駐要取得最佳效果應以一個月為宜，時間長就容易懈怠。各檢察室應留有內勤，內勤工作的特殊性要求其時間段略長，以便于對各員額檢察官工作的銜接，一般以半年為宜。

（四）巡回派駐檢察官的首辦責任制

之所以依然派駐，就是要及時解決監管場所的一些突發情況以及能夠及時發現存在的問題，因此，對員額檢察官在檢察期間發生或發現在押人員死亡、監管場所重大事故等案件以及職務犯罪案件線索，原則上實行檢察官首辦責任制，以防止因為巡回而導致責任不清。巡回派駐檢察官在巡回派駐檢察辦公室主任的統一協調下可以采用檢察官獨任制或檢察官辦案組的形式進行辦理。

（五）巡回派駐檢察組的工作方式和權限

巡回派駐檢察組承擔原派駐檢察室除減假暫案件辦理外的全部工作職責,不折不扣地堅持日檢察、周檢察、月檢察和及時檢察，同時可以巡視檢察的方式開展工作。如，聽取被檢察單位的工作匯報和有關部門的專題匯報；與被檢察單位班子成員和其他干部群眾進行個別談話；受理反映問題的來信、來電和來訪等；向有關知情人調查、詢問相關情況；對罪犯的申訴、控告、舉報依法妥善處置，誰受理誰負責；調閱、復制有關案卷、檔案、會議記錄等資料；召開座談會；進行測評、問卷調查；巡回檢察工作結束后，形成報告，如實報告了解的重要情況和問題，并提出處理建議；對司法腐敗多發、監督制約薄弱、人民群眾反映強烈的領域，細致檢查監管行為是否規范，是否存在不作為、亂作為等問題。在剖析根源、分清責任的基礎上，分別作出糾正違法行為、處理責任人員、完善工作機制等相應的決定。在被巡視單位反饋整改情況后，適時對其開展突擊檢察，重點查看整改是否到位，反饋是否屬實，防止問題反彈，專門組織被檢察單位的分管領導和負責人到會，當面部署整改落實，確保整改效果。

（六）巡回派駐檢察官工作成果的運用

因為巡回派駐檢察官不僅參與案件的辦理，而且參與巡回派駐檢察等許多事務性工作，所以，要建立巡回派駐檢察官單獨的具體考核辦法，將辦事與辦案按比例科學折合計算工作量，使其成為刑事執行檢察員額檢察官特有的績效考核方式。