刑事執行派出檢察院建設與管理模式研究
——以湖北省刑事執行派出檢察院為樣本

●李鄉生/文

派出派駐檢察是檢察機關開展刑事執行檢察工作的主要方式,也是一項具有中國特色的檢察制度。檢察機關依照法律規定和監督工作的需要,在大型監管場所或監管場所相對集中的區域設置派出檢察院,全面履行刑事執行檢察職責,對維護刑事執行公平公正、維護刑事執行監管場所秩序穩定、維護刑事被執行人合法權益、維護社會和諧穩定具有重要的意義。隨著司法體制改革的推進和刑事執行檢察職能的調整，加之相關法律法規不完善與滯后,派出檢察院在建設、管理等方面存在的問題日益凸，派出檢察院的職能作用發揮受到限制。下文試以湖北省刑事執行派出檢察院為樣本，就加強刑事執行派出檢察院建設與管理模式進行探討。

一、湖北省刑事執行檢察派出院的設立和發展

為了適應刑事執行檢察工作需要，建國不久，我國就設置了刑事執行檢察派出檢察院,最早的可以追溯到1958年,當年湖北省人民檢察院在沙洋勞改農場局設立了我國第一個監所檢察派出檢察院,即湖北省沙洋地區人民檢察院。［1］檢察機關恢復重建后，刑事執行派出檢察院的建設進入新時期。1984年，最高人民檢察院召開的全國勞改、勞教檢察工作座談會提出：“凡是勞改犯和勞教、就業人員達五千以上的場所都應設置派出檢察院；幾個勞改、勞教場所相距較近，總人數達五千以上，以及邊緣地區雖未達到上述人數，但工作需要的，也可以設置派出檢察院。其他勞改、勞教場所一般設置派駐檢察組”。

為了加強規范湖北省的刑事執行檢察工作，根據湖北省機構編制委員會［2003］18號文件規定，將原屬于司法行政系統管理的檢察院，整合為三個派出檢察院，統一納入檢察序列，由省人民檢察院直接派出管理。同時，對三個派出院職能配置、內設機構和人員編制下發了“三定”方案。三個院行使縣一級人民檢察院職權，統一內設辦公室、刑事檢察科、監獄檢察科（掛看守檢察科牌子），并設置若干派駐檢察室。與此同時，根據省人民檢察院的統一安排，武漢市人民檢察院設置武漢市城郊地區人民檢察院，由武漢市人民檢察院派出管理，實行院處合一模式。

目前，湖北省刑事執行派出檢察院有兩種模式。一種是省院派出、省院直管模式，下轄襄陽市城郊地區人民檢察院、荊門市沙洋地區人民檢察院和荊州市江北地區人民檢察院。優點：在業務指導更具專業性、考核管理更加科學化、檢務保障更加有力、監督效果更加明顯。不足：一是干警交流的渠道比較窄；二是派出院偵查、批捕、起訴案件二審階段的公訴、訴訟監督活動由監管場所所在地的市級檢察院負責，而派出院與之不具有領導與被領導的關系，不利于檢察工作的開展。

另一種市院派出、院處合一模式。武漢市城郊地區人民檢察院采取市院派出、院處合一模式。優點：由于是院處合一，派出院沒有完全獨立出來，必要時其可以作為市級院的內設機構，有利于干警的輪崗交流和人力資源配置，同時消除了市級院監所檢察部門與派出院之間關系不順的弊端。不足：一是對下指導乏力。從派出院來講，其承擔對下指導的是一個業務處室，是個處中處，相對市院監所檢察處來講，其地位職能都要相差很多，由其進行業務指導職能，力度就有所消弱。從基層院來講，盡管派出院還有市院監所檢察處的身份，但通常是把派出院同樣視為基層院，基層院對基層院的指導，在接受程度上就打了折扣。二是橫向溝通不順。派出院雖小但卻“五臟俱全”，包括政工、紀檢監察、計財裝備、檢察信息技術等各類綜合管理工作。這些工作都要涉及到與市級院其他部門的溝通協調，溝通協調時的地位和角色到底是市院監所檢察處還是一個基層院？效果可能不盡如人意。三是對上聯系不暢。院處合一后，派出院既要承擔對區院監所檢察業務的指導職能，又要直接管理若干派駐檢察室，而派出院內部對監所檢察業務進行了分解，由若干業務室承擔，這樣對上出現了多頭聯絡的現象?？偟膩碇v，院處合一這種模式使市院業務處與基層院兩種角色難以把握，抓自身建設與抓對下指導的關系不好處理。

二、當前影響和制約刑事執行派出檢察院發展的突出問題

刑事執行派出檢察院發展至今，在逐步走向規范的同時，一些阻礙其發展的因素也日益凸顯，主要表現為以下四個方面。

（一）管理體制沒有完全理順

在業務上，除監所檢察處外，其他自偵、公訴、控申、偵監、法警等業務處室在業務指導和業務管理上不順暢，基本沒有建立直接管理、指導和聯系機制。在刑事執行檢察業務上，由于派出院定位是行使縣一級人民檢察院職權，對承擔減刑、假釋審理的中級人民法院的監督工作因級別不對等而顯得監督力度不夠。目前，派出院受市級檢察院委托出席減刑、假釋開庭審理，一旦因減刑、假釋的審理和裁定不當需向中級人民法院提出監督意見時，要經市級檢察院審查后，以市級檢察院的名義向中級法院提出檢察建議或意見，沒有實現“誰派駐、誰審查、誰出庭、誰監督”，監督周期過長，效果不佳。在法律職務任免上，派出院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員由省院批準后以文件形式下發市級檢察院，由市級檢察院檢察長向市人大常委會提請任命，派出檢察員由本院向市級院檢察長報送材料，由市級院檢察長審批后向市人大常委會提請任命,程序過于復雜。

（二）監督制約機制不健全

檢察機關作為國家法律監督機關，由人大產生、對人大負責、受人大監督。根據相關規定，檢察機關應主動向人大及其常委會報告檢察工作，應當與人大代表建立常態化聯系機制，聽取并落實代表意見建議。派出檢察院沒有同級人大，不能向人大報告工作。人大在開展視察、執法檢查等監督活動時也很少將派出檢察院納入范圍，因此相關工作接受人大監督不夠經常化、規范化和制度化。同時，派出院也沒有同級政協，缺乏接受政協民主監督機制。在黨的建設和隊伍建設方面，刑事執行派出院沒有同級黨委和黨委政法委，有關黨的路線方針政策、黨的建設以及國家重要工作、重大活動的信息來源渠道較窄，不利于落實全面從嚴管黨治黨責任，也不利于派出檢察院的科學發展。此外，在工青婦等工作也存在自我發展動力不足的現象。

（三）監督力量與監督任務不相適應

看守所按照14%的比例配置警力,監獄、勞教所按照18%比例配置警力,而據調查,全國檢察機關派駐監獄檢察室一般按千分之一的比例配置檢察人員,顯然，派駐檢察人員編制不能適應檢察任務的需要。［2］以襄陽市城郊院派駐襄南監獄檢察室為例，襄南監獄常年平均在押量為三千人左右，該派駐檢察室有檢察官一名，助理檢察員三名，除了對日常刑罰執行和監管活動進行監督外，每年對九百至一千件左右的罪犯減刑、假釋、保外就醫的情況進行同步監督，并有三百至四百件減刑、假釋案件需要出席法庭開庭審理。這些工作需要大量的人力投入，但目前刑事執行檢察部門人員短缺的現象非常嚴重，工作量之大與工作力量不足之間的矛盾十分突出。

（四）派出院名稱不統一、不規范

目前,刑事執行檢察派出檢察院名稱多為xx?。ㄗ灾螀^、直轄市）xx地區人民檢察院,其中有的名稱中包含了所在行政區域的名稱,有的在所在行政區域的名稱后面加上“城郊”二字，少數派出檢察院不含“地區”二字。如，湖北省四個派出院的名稱分別為武漢市城郊地區人民檢察院、襄陽市城郊地區人民檢察院、荊門市沙洋地區人民檢察院、荊州市江北地區人民檢察院，四個派出院的名稱各異，均不包含“刑事執行檢察”六個字,沒有反映派出檢察院任務和性質，易對派出院的管轄范圍產生誤解。

三、刑事執行檢察派出院建設和管理的建議

（一）統一省院派出模式

省院派出模式具有四方面的優點。一是業務指導更具針對性、專業性、系統性，考核管理更加科學化、制度化、規范化，促進派出院各項業務全面發展。二是監督更加有力。刑事執行檢察涉及的法律部門和執法環節量多面廣，監督對象多樣化，積極主動暢通與有關司法機關的關系，建立互相配合、互相制約、依法監督的工作機制，不僅是法律監督的基本原則，也是新形勢下創新監督機制，完善檢察職能，深化刑事執行檢察改革的要求。由于派出院監督的對象大多數是監獄，派出院與監獄均為省級政法部門的下屬單位，橫向聯系和對上溝通較為順暢，又沒有地方的掣肘，檢察監督的力度能夠得到保障。三是檢務保障和隊伍建設更加有利。省院派出院的經費由省財政直接予以保障，在派出院領導職數等隊伍建設方面予以適當的傾斜，有利落實派駐檢察室主任的級別問題。四是有利于檢察業務工作的開展。根據法律規定，減刑、假釋案件由中級人民法院、高級人民法院審理，而派出院行使縣一級人民檢察院職權，因級別不對等，不能很好地開展減刑、假釋開庭審理監督以及減刑、假釋裁定監督工作。在省院派出的模式下，省院可直接授權派出院行使市級甚至省級檢察院的職權，實現“誰派駐、誰審查、誰出庭”的原則，保證了出庭人員對案件的親歷性要求和級別對等原則，有效提高了監督效率。

（二）加強統一管理與監督制約

應當明確“誰派出、誰管理”的原則，決定派出的機關對派出檢察機構的直接領導與統一管理。規范、統一監所派出檢察院的名稱設置，以區別于普通基層檢察院。監所派出檢察機構作為檢察組織體系的一種，在加強內部監督制約的同時，其活動必須接受國家權力機關的監督與制約。應當建立派出院向派出它的檢察院負責并報告工作，并由后者向本級人大常委會定期報告派出檢察工作情況的制度。作為在特殊地域針對特殊對象工作的派出檢察機構，派出檢察院還應當積極引入外部監督機制，積極與派出院所在地人大、政協建立聯系工作機制，邀請人大代表、政協委員視察派出院檢察工作，認真聽取人大代表和政協委員意見建議，查找和解決檢察工作和隊伍建設中存在的突出問題，自覺接受人大、政協的監督。同時，派出檢察機構要正確處理與監管場所的關系，正確處理監督與被監督的矛盾、監督權與執行權的矛盾。［3］要深化檢務公開、提高檢察工作透明度，通過微博、微信和新聞客戶端等新媒體，加強與人大代表、政協委員及人民群眾之間的“零距離”“點對點”“面對面”的交流，努力為代表、委員和人民群眾了解檢察工作、履行監督職責提供便捷的渠道和平臺。

（三）統一刑事執行檢察派出院名稱

將監所派出檢察院的名稱調整為刑事執行檢察院，有利于規范統一監所派出院的名稱，也有利于體現派出院的職能特點。［4］全國檢察機關派駐監管場所檢察院應統一名稱,以區別于地方縣市區檢察院。其中屬于在監管場所相對集中的地區設置的刑事執行檢察派出檢察院,名稱可改為∶xx省(自治區、直轄市)xx（所在市州名稱）地區刑事執行檢察院，［5］或者xx省第x（以數字命名）刑事執行檢察院。

（四）規范機構設置，落實“小機關，大派駐”

派出院作為一個基層檢察院，既有刑事執行檢察監督、辦理各類案件的職能，又有行政管理的職能，如政工、文秘、行裝、調研、檢委辦、宣傳教育、案件管理、控告申訴、紀檢監察、信息技術等。但派出檢察院內部組織機構不應按照普通基層檢察院模式來配置，否則就背離了設置派出檢察院的初衷。內設機構的設置應充分體現派出院的設立是源于監管場所，應服從和服務于有利于強化刑事執行法律監督這一目的，重點加強派駐檢察室的建設。派駐檢察室工作成效如何，直接關系到刑事訴訟活動的順利進行和刑罰目的的最終實現，直接關系到“強化法律監督、強化自身監督、強化高素質檢察隊伍建設”的檢察工作總體要求的落實，直接關系到檢察機關的執法形象和公信力的提高。［6］因此，建議設立司法行政管理局，負責隊伍建設、紀檢監察、行政事務、檢察技術等綜合性工作；設立案件管理部，負責案件受理、分流、流程監控、質量評查和決策分析等工作；根據監管場所的分布及數量對應設置若干派駐檢察室，按照“小機關、大派駐”的原則和“突出重點、強化監督、適時機動、集中辦案”要求，賦予派駐檢察室職務犯罪偵查職能，罪犯又犯罪案件起訴職能，將主要人力源配置在派駐檢察室，按常年在押罪犯量的千分之三配備，每個派駐檢察室編制不少于5人，派駐檢察人員平時深入監管場所第一線開展監督，增強監督的親歷性，當有需要立案偵查的職務犯罪案件時，適時集中優勢力量，組織專門辦案組開展偵查工作。

（五）賦予刑事執行派出院跨行政區域監督權

積極探索聯合辦案機制，通過省院指定管轄集中辦理刑事執行領域職務犯罪案件，建立以省院監所處為主導、派出院為主體的跨行政區域聯合辦案的機制，充分利用派出院的辦案力量和辦案資源，提高辦案質量和辦案效果，同時避免地方保護主義對辦案的干擾。同時，賦予糾正跨行政區域刑事執行領域違法的權力。刑事執行檢察派出院設立的初衷是對刑罰執行和監管活動的監督，是“高墻內”的監督，隨著時代的發展，刑事執行檢察監督的范圍逐漸擴大，監督的時間從刑事訴訟活動啟動后的偵查、審查起訴羈押期限、羈押期間偵查活動、羈押期間的監管活動、刑罰執行監督、監外執行監督等各個訴訟環節全程參與；監督對象從被監督部門講，既對內制約職務犯罪偵查、審查起訴等內設業務部門，也包含對外監督公安、法院、監獄、社區矯正等機關，監督范圍向“高墻外”擴展，比如糾正法院錯誤判決、刑期計算錯誤的案件需要原判法院的支持與配合。為了達到“四個維護”的目標，有必要賦予派出院糾正跨行政區域刑事執行領域違法的權力。

注釋：

［1］參見劉穎、劉繼國：《監所檢察派出檢察院建設問題研究》，載《人民檢察》2005年第10期。

［2］參見林厚全：《論人民檢察院派駐監所檢察制度》，載《重慶工商大學學報（西部論壇）》2008年第18卷增刊。

［3］參見檢察機關派出機構體制研究課題組：《監所派出檢察機構體制理性審視與完善構想》，載《人民檢察》2010年第15期。

［4］參見袁其國：《設立刑事執行檢察機構的思考與探討》，載《人民檢察》2014年第13期。

［5］同［1］。

［6］參見2011年11月10日最高人民檢察院印發《關于加強人民檢察院派駐監管場所檢察室建設的意見》第1條第1款。