完善退回補充偵查制度相關問題研究

●姬艾佟/文

一、公訴環節退回補充偵查存在的問題

（一）刑事案件退回補充偵查數量比重較高，已然成為常用手段

刑事案件退回補充偵查是 “刑事訴訟過程中的逆程序訴訟活動，在延緩刑事訴訟進程的同時，造成訴訟效益低下，訴訟成本增加，更有可能造成犯罪嫌疑人的隱形超期羈押。因此，退回補充偵查程序應當是刑事訴訟過程中的非常態，退回補充偵查案件理應占受理案件總數比較低的比例。”但是，統計數據顯示，基層檢察院一次退回補充偵查的案件數和人數的比率基本都在10%左右，最高的一退率達近30%，一退犯罪嫌疑人人數超過1/3；二退率多在5%左右，最高達到近15%。

（二）存在偵查人員對補充偵查出現不認同、不配合甚至抵觸現象

隨著審判中心主義的確立，公訴部門對證據標準的要求愈發嚴格，一些偵查人員對公訴部門崗位的工作職責缺乏深入理解，觀念陳舊，對公訴部門提出的補查要求不認同、不配合甚至抵觸。有的偵查人員素質不高、責任心不強，雖然對檢察機關公訴部門的退回補充偵查并無不同意見，但是對退補案件就是不去查、不盡力去查，直接影響案件的質量和訴訟效率。

（三）檢察機關與偵查機關存在利用退回補充偵查互借時間，變相延長時限的問題

對于偵查機關而言，這個問題主要表現在對于案情復雜、疑難、重大，偵查期限屆滿仍然無法完全查清犯罪事實，達不到起訴標準的，偵查機關利用退補時間繼續偵查。對于檢察機關而言，主要表現在由于案多人少，審查起訴期限緊張，為了優先處理快要到期的案件，而利用退回補充偵查這一制度變相延長部分案件的辦案時限。

（四）大部分退回補充偵查案件耗時較長，重復補偵

調查顯示，大部分退回補充偵查案件耗時較長，補充偵查時間小于10天的平均比率為0，補充偵查時間在10-20天的比率為10%左右，補充偵查時間在20-30天的平均比率最高為95%左右，普遍偏高。需要補充偵查的問題在第一次退回補充偵查期間未得到有效解決，需要二次退回補充偵查。重復補偵的現象說明目前偵查機關補充偵查的質量或者效率不高，難以滿足檢察機關的要求。

（五）檢察機關過分依賴退回偵查機關補充偵查，自行偵查手段運用不充分

補充偵查包括退回偵查機關補充偵查、檢察機關自行補充偵查、檢察機關與偵查機關合作補充偵查三種方式。但是在司法實踐中，據了解，需要補充偵查的案件基本都是退回偵查機關補充偵查。檢察機關自行補充偵查以及檢察機關與偵查機關合作補充偵查的案件十分鮮見，1年甚至數年都難見1件。

（六）退回補充偵查階段對訴訟參與人權益保護不完善

在刑事案件移送審查起訴初期，法律規定了一系列保護訴訟參與人尤其是犯罪嫌疑人權益的制度。這對保護犯罪嫌疑人、被害人等訴訟參與人的辯護權、知情權等具有良好的規制作用。但在退回補充偵查階段，對犯罪嫌疑人、被害人等訴訟參與人權益的保護不夠完善，比如無法有效保護犯罪嫌疑人對退回補充偵查的知情權等。

二、退回補充偵查存在問題的原因分析

除了粗疏的法律規定導致的操作因素、偵訴人員的觀念因素、庭審制度改革的標準因素外，退回補充偵查工作中存在的問題與缺乏監督制約有著密不可分。

（一）法律規定導致的監督缺失

1.偵查機關與檢察機關權責配置錯位。現行的刑事訴訟中，公檢法是分工負責、互相配合、互相制約的“流水式作業模式”，它構建了我國刑事訴訟中檢警關系的基本框架——分權與制衡，就價值評判而言，這種模式無論是在權利保障方面還是在確保追訴權的實現上都有欠缺。［1］偵查機關一直居于案件偵查、取證的主導地位，檢察機關處于被動地位，移送案件質量的高低，基本由偵查機關決定。但在案件移送審查起訴后，雙方因證據問題可能造成的訴訟和信訪風險卻由檢察機關承擔，但檢察對偵查的法律監督和制約方式及效力卻極其有限，這種不平衡的權力配置嚴重影響了訴訟的質量和效率。體現在退回補充偵查工作中，公訴人員一般不了解案件批準逮捕后到移送審查起訴期間的偵查工作，只有在移送審查起訴后，公訴人員通過審查才發現案件存在的事實不清、證據不足、漏罪漏犯等問題，進而作出退回補充偵查的決定。而偵查機關卻認為，只要案件偵查終結移送審查起訴，辦案工作就基本結束了，偵查人員又接手了新的案件。公訴人在指控犯罪上具有舉證責任，承擔著更大的訴訟風險和心理壓力，而指控的證據卻又來源于偵查。在這種權責錯位的環境下，偵查環節與公訴環節不可能形成有效銜接，刑事訴訟進程的良性有序運轉必然受到影響。［2］

2.退回補充偵查決定、程序、執行監督缺失。從退補決定上看，《刑事訴訟法》第171條、最高人民檢察院《訴訟規則》第377條、第380條的規定均概括籠統，既沒有規范的適用前提，又沒有明確的適用條件，對“事實不清，證據不足”缺少統一細化的標準，在實踐中缺乏操作性，更缺少了監督，公訴案件承辦人在補充偵查必要性的把握上較為隨意，偵、訴機關還會將退回補充偵查作為“互借時間”的技術手段，人為降低了訴訟效率，增加了訴訟風險。從退補執行上看，根據《刑事訴訟法》條文規定，補充偵查以1個月為限，補充偵查終結后，偵查機關應當重新移送檢察機關審查起訴。但由于缺乏可行的法定監管約束，偵查人員不按照法定期限補充偵查終結，也不向公訴人員說明理由，有的甚至干脆將案件不再報送，補充偵查的執行實質上處于監督的空白狀態。在案件繁多、取證時間緊張的情況下，重破案、輕補查、查而不清、查而不報等問題一直得不到解決，退回補充偵查通常難以達到目的，檢察機關只能二次補充偵查或被迫作出起訴或不起訴的決定。

（二）事后監督的模式導致檢察監督乏力

1.檢察監督存在空白。檢察機關的監督是事后監督,即使偵查機關不及時取證、證據不全，檢察機關對此類問題無法實施有效的監督［3］。尤其是非羈押訴訟案件，因不受偵查羈押期限的限制，很多都是偵查終結一段時間后才移送審查起訴。特別是非羈押的犯罪嫌疑人，執行機關并不能進行完善的監督和管理，犯罪嫌疑人一旦失控，案件訴訟就無法進行，還極有可能出現串供、翻供問題，對審查起訴工作極為不利。

2.監督手段不力、效果有限。最高人民檢察院盡管對介入偵查作出了相應的規定，但實踐中提前介入的情況還是比較少，偵查活動監督還是局限于提請批捕、移送起訴后的書面審查，發現問題后退回補充偵查，案件又重新回到偵查機關。同時，公訴機關僅有發糾正違法通知書和檢察建議兩個監督措施，都缺乏剛性，監督效力有限。偵查機關在補充偵查過程中對案件證據的收集也只是形式上的走過場，對案件質量的提高幫助不大，大多浮在面上并且很容易落空。［4］

3.公訴人員監督意識不強。不愿監督、不敢監督，擔心嚴格的監督會影響到兩個部門之間的關系，引起偵查人員的抵觸情緒，怕落埋怨，怕得罪人，發現問題也多是大事化小、小事化了。不愿從源頭上監督，而是慣用退回補充偵查手段來解決問題，一退了之。這種不重視監督工作的思想不但不利于案件質量的提高，反而助長了一些不良行為，給案件訴訟帶來更多問題。同時，這種思想和行為也對檢察監督造成了失之于寬、失之于軟的負面效應，影響了檢察監督的公信力。

（三）偵查機關、檢察機關都缺乏嚴格的內部監督制約機制

1.對偵查機關而言∶偵審合并后，預審的功能很大一部分就化解到了偵查辦案人員身上，辦案的任務加重，難度加大，在警力不足的情況下，不堪重負，辦案質量和時效都沒有保證，很多案件質量不高。公安機關法制部門對案件采取書面審查的方式實際上也是滯后的。前期并不參與辦案，處于末端審核階段，對案件的偵查也缺乏有效的監督和引導，公安機關推行受案立案制度改革后，雖然在一定程序上解決了群眾反映的立案難問題，但同時也導致一些證據不完善的“問題”案件進入訴訟程序，加之公安機關面臨的信訪維穩壓力巨大，此類案件帶“病”進入審查起訴環節，信訪壓力也移送到檢察機關，造成反復退回補充偵查。

2.對檢察機關而言：退回補充偵查決定缺少監督。由公訴部門的案件承辦人自行啟動；司法責任制改革后，員額制檢察官的辦案權限擴大，案件退回補充偵查完全由員額制檢察官決定。同時，基層檢察院公訴部門的人案矛盾會日益突出，若不強化監督制約，退回補充偵查的相關問題還會長期存在，還會越來越多。案件管理部門的監督集中在程序和形式審查上，對于退回補充偵查案件，案管部門也只能在案件出口，對退補手續與退查提綱的規范性進行審核，不能對案件實體、退補有無必要性進行審查，退查程序的啟動上的監督作用非常小。

（四）外部監督缺乏，當事人合法權益得不到保障

在退回補充偵查階段，法律沒有規定訴訟參與人的相關權利，外部監督十分缺乏，隨意退查、消極補查、偵查機關、公訴部門“互借”時間都可能造成當事人權益的侵害。

三、建立完善的退回補充偵查監督制約機制

（一）建立規范的退查工作運行程序

1.明確退回補充偵查條件。對于“事實不清、證據不足”可以從以下幾個方面把握：（1）主要犯罪事實沒有查清，且該事實與案件的定性量刑密切相關；（2）主要證據之間存在矛盾，犯罪構成要件沒有完全成立；（3）影響法定量刑情節的事實尚沒有查清等?！斑z漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人”指追訴遺漏同案犯和遺漏罪行。對于在審查中發現存在偵查人員以非法方法收集犯罪嫌疑人供述等言詞證據問題的，依法啟動排除非法證據程序，并對此提出糾正意見，可以要求偵查機關重新調查取證。

2.明確適用自行補充偵查的情形。自行補充偵查應適用于的情形主要包括：（1）需要補充偵查的事項簡單，補充的證據容易收集。如對于案件事實的細節問題不清、對鑒定結論有異議的等。（2）已經查清案件的主要事實證據，已經形成證明力較強的證據體系，個別事實、個別情節還需要進行補充查證的。（3）偵查機關和公訴部門在案件的事實、證據認識分歧較大，偵查機關不接受公訴補充偵查意見，抵觸甚至不愿意補充偵查的。（4）在偵查階段有違法偵查行為的，不宜由偵查機關補充偵查的等。對于上述情形，公訴部門可以通過自行提訊犯罪嫌疑人、詢問證人或是中止審查委托其他鑒定機構進行鑒定的方式查清事實，而不必退回偵查機關補充偵查，按照刑事訴訟規則的規定，自行偵查可以要求公安機關提供協助。

3.明確退回補充偵查和自行偵查的期限。按照案件及證據補查的難易程度、證據的作用大小等標準進行分類，分別規定補查和自行偵查的期限。偵查機關對普通案件的補查期限規定一般不超過15天，檢察機關對重大、疑難、復雜案件的自行偵查，經過嚴格的程序審查，可不將自行偵查期限計算在審查期限內，但次數和期限均不能超過刑訴法對退回補充偵查的規定。

（二）發揮檢察機關的監督作用

1.強化公訴引導偵查，從源頭降低補查率。檢察機關要積極推行公訴引導偵查取證機制，提高偵查機關對庭審證據要求的認識和把握，按照法庭審判需要收集案件事實、證據，用法庭審判標準來審視案件的事實認定、證據采信和法律適用，提高案件偵查質量，降低案件退補率。對于重大、疑難、復雜案件，檢察機關要提前介入，有針對性地引導偵查人員及時發現、收集、固定、保存、完善證據，對可能出現的證據問題提出取證要求及意見，確保一次偵查證據符合庭審證明標準需要，從而減少退補率。

2.實現對退回補充偵查案件的同步監督。檢察機關要建立退補案件跟蹤監督機制，及時了解處理結果，做到偵查到哪個環節，監督就跟進到哪個環節。要采取有效的監督措施，及時發現失誤、提出建議。對偵查人員不重視補查工作，將案件擱置不辦、態度消極補查不力的，及時予以督促糾正；對由于補查不力造成主要證據滅失，致使案件查處受到重大影響的，甚至違法超期的，要及時發出糾正違法通知書；對于屢屢退補的同一類案件或同一類證據的缺陷問題，公訴人員要及時向偵查機關發出檢察建議，強化偵查人員的證據意識。

（三）建立良好的工作制度，強化內部監督

1.制定詳細的辦案規則。公訴部門應當規范《退回補充偵查決定書》，用足用好《退查提綱》，對講明退補原因，注明退回案件在事實和證據方面的缺陷和不足，針對不同事項給出明確補查的方向、證據要求及需要達到的證明目的、大致期限等，增強退補提綱的引導性和可操作性。

2.嚴格執行退補決定。偵查機關法制部門政企正把退回補充偵查案件也納入監督范疇，對補查情況進行認真的督促，確保及時補查、及時移送。在重新移送時，需要制作詳細的《補充偵查報告書》，對照公訴部門退查提綱要求補查的事項，逐項寫明補查的情況、補查結果，對確系無法補查的事項要給出合理的解釋。

3.要建立退回補充偵查案件評估與追責機制。偵查機關和檢察機關要對退回補充偵查案件進行事中抽查、事后監督考核，明確辦案人員在案件偵查、審查中的職責與后果，對人為原因致使案件久拖不決、存疑不訴的，按照事實、情節和后果追究相應責任。對在審查起訴環節，公訴承辦人濫用退回補充偵查權、或者為了規避訴訟風險推卸責任，造成當事人權益受損的也要予以追責。

（四）加強外部監督，保護訴訟參與人的合法權益

1.增加檢察機關和偵查機關的義務性規定。有必要建立告知制度，強化對檢察機關、偵查機關行使職權的外部監督，保證退回補充偵查程序合法合理的啟動。應明確規定，檢察機關公訴部門在做出退回補充偵查決定后三日內，應當書面告知犯罪嫌疑人或者其律師、被害人或者其家屬。書面告知內容應當包括做出退回補充偵查決定的時間、理由、應享有的權利等，并應當由被通知人簽字，一式兩份，分別由雙方留存和備案。［5］

2.適當引入訴訟參與人的監督。按照程序主體性原理，參加刑事訴訟活動的各主體應享有其訴訟主體權，當事人及其他訴訟參與人享有程序主體權是訴訟主體地位的體現，也是對其基本人權的保障。［6］審查起訴案件允許退回補充偵查不可避免地帶有追訴主義的傾向，訴訟參與人的主體地位不可或缺。在這種背景下，有必要讓訴訟參與人參與到退補程序的監督中來，賦予訴訟參與人知情權，異議權，設置復議程序等。

注釋：

［1］參見馮軍、韓文成：《我國檢警關系模式的選擇與定位》，載《河北法學》2003年第7期 。

［2］參見楊紅巖：《退回補查程序中的問題與應對措施》，載《人民檢察》2010年第23期。

［3］同［2］。

［4］參見李山峰：《起訴環節退回補充偵查案件存在的問題、成因及對策分析》，載《法制與社會》2015年第7期。

［5］參見殷鳳斌、胡光嵌：《審查起訴階段退回補充偵查制度的改革與完善》，載《法制與社會》2010年第10期。

［6］參見李建澄:《論我國刑事訴訟中補充偵查制度的完善》，載《湖北警官學院學報》2012年第1期。