司法行政投訴處理工作制度及其適用解析

薛春喜（司法部法制司巡視員）

當前，司法行政機關投訴處理工作量大、面廣，所涉法律問題亦較為復雜。實際中，往往是投訴處理、復議、訴訟等程序緊密相連，特別是最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第十二條第（五）項“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”情形明確納入行政訴訟受案范圍后，司法行政機關更應高度重視、依法依規做好投訴處理工作，做到既執法為民又確保自身法律安全。

司法行政投訴處理工作一般涉及以下主要環節：收文環節、是否受理（含轉辦。不應一開始即轉辦，否則有以協會判斷代替行政判斷之嫌疑）、調查程序、證據規則和法律適用、答復（含轉辦）以及告知救濟權利。結合工作實際，本文簡要歸納整理司法行政投訴處理工作制度及適用中需注意的問題。

一、司法鑒定投訴處理

《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》（司法部令第123號）對司法鑒定投訴處理工作作出了比較全面的規定。但有下列不足：

（一）沒有限定投訴人的條件，沒有利害關系條件，任何人都可以提出投訴。

（二）沒有規定投訴時效，導致知悉鑒定意見之日后若干年也可以提出投訴。

二、公證投訴處理

（一）《公證投訴處理辦法（試行）》（1999年6月9日司發通〔1999〕059號），雖然該《辦法》不在2014年司法部第143號公告中現行有效規范性文件目錄內，但它仍是公證投訴處理工作的制度依據。北京三中院判例中對該《辦法》的適用予以確認。需要特別強調的是，該《辦法》第五條規定的“投訴范圍”中的第一項“刁難當事人，服務態度惡劣，造成不良影響的”，應由公證協會調查處理。另外，《公證法》規定應予處罰的違法行為，均應納入投訴受理范圍。該《辦法》的不足，如前《司法鑒定執業投訴處理辦法》一樣，投訴人是“任何人”，亦無時效限制。

（二）《司法部關于進一步加強法律服務工作者違法違紀投訴查處工作的意見》（2006年4月24日司發通〔2006〕28號）。需要特別注意的是該《意見》第（七）項“建立報告反饋機制”中的“承辦案件的司法行政機關或律師協會、公證協會、法律服務機構書面告知投訴人查處結果的時限，由省（區市）司法廳（局）根據本地實際，作出具體規定”，與前述《公證投訴處理辦法（試行）》第九條規定投訴處理期限的關系問題。如果本省（區市）司法廳（局）對期限作出具體規定的則以其規定為準，反之則應當適用《公證投訴處理辦法（試行）》第九條規定的期限。

三、律師投訴處理

（一）《司法部關于認真受理當事人對律師投訴的通知》，其第五條中的“司法行政機關可以令其暫停執業”“從重予以處罰”，以及第六條關于“追要代理費和賠償金”的規定，因與現行《律師法》不符，故而不應予以適用。筆者建議，在執法中不再使用該《通知》，因有“后法”已經替代。

（二）《司法部關于進一步加強律師監督和懲戒工作的意見》第五條中的“向司法行政機關投訴的案件，一般可根據投訴主體的具體情況委托和轉交律師協會或下一級司法行政機關查處，重要案件可由司法行政機關直接查處”，對此規定的適用，筆者建議，不應一開始即轉交律師協會查處，否則有以協會認定代替行政認定之嫌疑，但可以轉交下一級司法行政機關查處。

（三）《司法部關于進一步加強法律服務工作者違法違紀投訴查處工作的通知》第二條第九項有關期限的規定值得注意，此后司法部制發的同位規范性文件中無相應規定的，應予以適用。

（四）《司法部關于加強律師違法違規行為投訴處理工作的通知》。

1.該《通知》是目前規范律師投訴的時間最近一個規范性文件。當前，依法依規做好律師執業投訴處理工作，必須全面、準確地適用好該《通知》。

2.《通知》第二條第四項規定了及時登記、是否受理期限（10個工作日）及其書面告知義務、直接辦理或者轉辦、一次性告知更改或補充義務。

（1）其中對“受理范圍”的把握，筆者認為：律師和律師事務所應予行政處罰的違法行為，以及司法行政機關行政管理職責范圍內的應予糾正的行為，屬于司法行政機關律師執業投訴“受理范圍”。違反律協行規的違紀行為，則屬于律師協會律師執業投訴“受理范圍”。

（2）關于及時登記和受理期限計算問題。該項規定為“投訴辦理機構”接到投訴舉報后應當及時登記，這毫無疑問理應這樣，但是“10個工作日”的起算點如何確定是個關鍵點。根據實踐做法（包括行政審判、行政規定），應以本機關收發室或者對外公布的電子郵箱等接受之日即為本機關收到之日。按照國辦公開辦函〔2015〕207號文第一條規定，申請人以郵寄方式提交信息公開申請的，以行政機關簽收之日為收到申請之日。因此，機關收發室（或對外公布的電子郵箱等）接收申請人提交的信息公開申請、投訴信件之日，即為本機關收到日期，不能以機關內部業務司局（處室）收到日期起算。如果投訴人直接將投訴材料寄給前述“投訴辦理機構”的（未經本機關收發室簽收、辦公室轉辦的），則應以該機構收到之日為本機關“收到之日”。綜上，必須規范機關收發室收發文程序、以及本機關辦公室文件收發轉辦程序。一旦程序出現紕漏，將承擔程序違法的不利法律后果。另外，有的投訴人以平信等無需簽收的郵寄方式或者將投訴材料寄給機關負責人或其他個人的，“收到”期限參照國辦公開辦函〔2015〕207號文第一條第2目規定，應當由前述“投訴辦理機構”實際收到投訴材料的當日電話聯系申請人予以確認，以確認之日為“收到”之日；投訴人沒有提供聯系電話或無法接通的，投訴辦理機構應當做好登記，自恢復與投訴人聯絡之日啟動處理程序并起算期限。

（3）關于直接辦理或轉辦問題。如上所述，筆者建議，不應一開始即轉交律師協會查處，否則有以協會認定代替行政認定之嫌疑，但可以轉交下一級司法行政機關查處。除非投訴人投訴事項確是僅限于服務態度等行政管理范圍以外的事項的，否則不宜轉交律協處理。這樣做，與《通知》第二條第一項中的“對律師事務所和律師的首次投訴原則上由律師協會受理”并不矛盾。

（4）關于與一次性告知更改或補充義務相關的期限計算問題。參照國辦公開辦函〔2015〕207號文第二條規定，投訴人投訴內容不明確，司法行政機關應當依據《司法部關于加強律師違法違規行為投訴處理工作的通知》（2017年3月3日，司發通〔2017〕23號）第二條第四項規定告知其更改、補充的，投訴辦理期限可以自補正通知發出之日停止計算，待收到補正材料之日起，繼續計算剩余期限；補正通知發出之日當日以及收到補正材料之日當日，不計算在內。

以上理解，筆者建議，在沒有具體規定的情況下，公證投訴、司法鑒定投訴等領域亦應參照適用。

3.《通知》第三條第一項規定了調查、取證以及核實證據，這涉及到調查程序和證據規則問題。

（1）關于調查程序。現行有效規定中有相關規定的，從其規定辦理。沒有規定的，筆者建議，宜參照《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》（司法部令第123號）第三章第十六條至第二十條等相關規定執行，這些規定中最重要的有，兩名調查人員、制作筆錄、簽字或蓋章。但該相關規定中不可包括其第二十三條“司法行政機關應當自作出決定之日起七日內將投訴處理結果書面告知投訴人、被投訴人”，因《通知》第五條第一項規定為司法行政機關“作出決定之日起10個工作日內，應當向投訴人舉報人反饋書面答復意見。”總之，即凡是《通知》及律師投訴相關規定中有具體規定，即應從其規定。

以上理解，筆者建議，在沒有具體規定的情況下，公證投訴等領域亦應參照適用。

（2）關于證據規則問題。目前，我國沒有統一的行政程序法典對行政執法中如何獲取和認定證據作出統一規定，規范具體行政執法行為的單行法如《行政處罰法》《行政許可法》中沒有也無法對相關證據制度作出規定，因此，目前行政執法中對證據的獲取和認定主要是參照行政復議、行政訴訟的證據制度執行，在這方面，《行政復議法》《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）及最新解釋法釋〔2015〕9號、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《證據規定》）等相關司法解釋均作了系統、明確的規定。

《行政訴訟法》第三十一條規定，證據可分為書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄。證據必須經過查證屬實，才能作為判案的根據。審查證據要審查證據的“三性”，即客觀真實性，合法性，關聯性。實踐中，行政執法程序中的證據規則間接地受制于行政訴訟證據規則。

根據證據效力的不同，《證據規定》大體上劃分為應予排除的證據、需要補強的證據和可以單獨作為定案根據的根據。

第一，應予排除的證據是不能作為定案根據的證據。《證據規定》第57條至第62條規定可以稱為證據排除規則，但排除證據的原因、排除的程度等情況是不同的。這些排除規則主要有下列情況：

一是非法證據排除規則。非法證據不能作為定案根據，而非法證據主要是違反法定程序、法定形式或者其他保護他人合法權益的法律規定的證據。例如，《證據規定》第57條規定的中的“嚴重違反法定程序收集的證據材料”“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料”“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料”，以及第58條規定的“以違反法律禁止性規定或者侵犯他人合法權益的方法取得的證據”，均屬于非法證據。值得一提的是，按照《證據規定》對非法證據的規定，以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的證據并不當然屬于應當排除的非法證據，還必須同時具備侵害他人合法權益的條件，才構成非法證據。因此，最高法院《關于未經對方當事人同意私自錄制其談話取得的資料不能作為證據使用的批復》已與《證據規定》的非法證據排除規定不一致，應適用后者的新規定。

二是漠視行政程序的證據排除規則。例如，第59條規定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納。該規定體現了司法復審的特點，因為行政程序是法律設定的程序，行政管理相對人必須尊重行政程序，如果無視行政程序而在訴訟程序中搞證據突然襲擊，必然損害行政程序的應有價值。

三是違反“先取證、后裁決”原則的證據排除規則。《證據規定》第60條和61條規定體現了這種精神，即被訴行政機關在行政程序中未收集或者未采用的證據，不能作為認定該具體行政行為合法的證據。

四是排除不具有真實性的證據。如第57條規定的“當事人無正當理由拒不提供原件、原物，又無其他證據印證，且對方當事人不予認可的證據的復制件或者復制品”“被當事人或者他人進行技術處理而無法辨明真偽的證據材料”“不能正確表達意志的證人提供的證言”。

第二，需要補強的證據，是指證據本身的效力還不足以單獨作為定案根據，而必須在其他證據的印證下才能作為定案根據。這也是證據法理論上所說的補強規則。《證據規定》第71條明確了7種證據不能單獨作為定案依據，該條規定非常重要，它為認定證據是否充分提供了比較具體的標準。此外，該規定第64條規定的“以有形載體固定或者顯示的電子數據交換、電子郵件以及其他數據資料”，也可以歸人補強證據之列，其本身不足以單獨作為定案根據，必須有其他證據印證，即其制作情況和真實性經對方當事人確認，或者以公證等其他有效方式予以證明的，才可以作為定案根據。

第三，可單獨作為定案根據的證據是證明力最強的證據，即其本身就可以作為定案根據，無需以其他證據進行印證。例如，《證據規定》第70條規定“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復訴訟。”這表明，裁判文書和裁決文書具有較強的證明力，可以單獨作為定案根據。

特別強調的是，以上關于證據規則的內容，適用于司法行政各類投訴處理工作領域。

4.《通知》第五條第一項規定了投訴辦結等期限。這些都是剛性規定，必須遵守。否則，即便投訴處理內容并無不妥，在行政訴訟中將被判行政程序違法。

特別需要指出的是，根據前述《司法部關于進一步加強法律服務工作者違法違紀投訴查處工作的通知》第二條第七項規定，“對司法部轉交給各省（區、市）司法廳（局）查處的投訴案件，省（區、市）司法廳（局）要在接到轉交材料后45日內上報查處結果。情況復雜，無法在規定期限內辦結的，經本行政機關或協會負責人批準，可以延長辦理期限，但最長不得超過30日。”對此規定的適用筆者認為，應當適用《通知》第五條第一項規定的期限，參照司法鑒定投訴處理工作實際做法，宜以省（區、市）司法廳（局）收到司法部轉交材料之日為投訴材料“收到”之日。

5.《通知》貫徹了國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》（國發〔2014〕21號）精神，其第五條第三項規定了“建立健全信息披露制度”，具體規定省（區市）司法廳（局）、全國律協和省（區市）律協于2017年底前建立健全律師信用信息平臺，在平臺上開通查詢渠道，方便人民群眾查詢律師不良執業信息。引入信用管理手段，可以彌補行政處罰手段的不足，為更多更好地發揮律協行政處分作用提供了制度空間。

四、基層法律服務投訴處理

（一）《基層法律服務所管理辦法》（2017年12月25日司法部令第137號）第四十一條、《基層法律服務工作者管理辦法》（2017年12月25日司法部令第138號）第五十條分別原則性地規定了基層法律服務投訴處理制度。

（二）前述《司法部關于進一步加強法律服務工作者違法違紀投訴查處工作的意見》（2006年4月24日司發通〔2006〕28號）包括了對基層法律服務投訴處理工作的要求。

特別強調的是，該《意見》第二條第七項規定，“承辦案件的司法行政機關或律師協會、公證協會、法律服務機構書面告知投訴人查處結果的時限，由省（區、市）司法廳（局）根據本地實際，作出具體規定”，據此，省（區、市）司法廳（局）有具體期限規定的，從其規定。沒有的規定，參照前述《司法部關于加強律師違法違規行為投訴處理工作的通知》（2017年3月3日，司發通〔2017〕23號）有關期限的規定執行。

（三）省（區、市）司法廳（局）制發的規范性文件。如《湖南省基層法律服務投訴處理辦法（試行）》（湘司發〔2014〕4號）。這些都是基層法律服務投訴處理工作的依據，都須全面、準確適用。

除了上述規定以外，基層法律服務投訴處理工作宜參照適用本文律師投訴處理部分中的闡述的證據規則等。

五、法律援助投訴處理

《法律援助投訴處理辦法》（2013年11月19日司發通〔2013〕161號）規定，法律援助申請人、受援人或者利害關系人（以下簡稱投訴人）認為法律援助機構、律師事務所、基層法律服務所、其它社會組織和法律援助人員（以下簡稱被投訴人）在法律援助活動中有違法違規行為，可以向司法行政機關投訴，請求予以處理。據此，《辦法》將法律援助機構“違反規定辦理法律援助受理、審查事項，或者違反規定指派、安排法律援助人員的”行為，與法律援助案件承辦人員的違反法律援助管理規定的行為合并在一起，構建了一種投訴處理制度。這里特別需要強調的是，如果作為法律援助申請人的投訴人不服法律援助機構做出的不予法律援助決定提出投訴的，務必依據《法律援助條例》第十九條規定的異議處理程序處理；收到該投訴的司法行政機關應轉交給“確定該法律援助機構的司法行政部門”辦理。而不應依據《辦法》處理。

法律援助投訴處理工作同樣涉及證據認定問題，應按照前述律師投訴處理部分中關于證據規則問題的闡述內容辦理。

六、關于投訴與信訪

《信訪條例》第二條規定了信訪事項的四種表現形式，即反映情況、提出建議、意見、投訴請求。但結合其第十四條關于信訪事項的定義，就可以將本文語境中的“投訴”與信訪投訴區別開來。

《信訪條例》第十四條規定，“信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：

（一）行政機關及其工作人員；

（二）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；

（三）提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；

（四）社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；

（五）村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”

正確適用本條規定，特別是第一款第三項規定，首先，應準確把握“信訪事項”的特點。信訪事項有以下四個特點：第一，信訪對象主要是行使行政權力的行政機關及其工作人員，具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，以及提供公共服務的企業、事業單位、自治組織及其工作人員，他們處于強勢地位，信訪人相對來說處于弱勢地位，信訪人和信訪對象具有不平等性。第二，信訪事項在一定程度上講，屬于“官與民”或者“準官與民”之間的糾紛。平等民事主體之間的糾紛，不能通過信訪渠道予以解決。第三，信訪事項所指向的事與公權力的運用、法定或者約定義務的履行有關。如違法行政或者不當行政，提供公共服務不符合法定或者約定的義務。第四，信訪事項的類別主要有四種：反映情況，如檢舉、揭發行政機關工作人員的違法、失職行為；提出建議，如對改進行政機關、有關單位的管理方式提出建議；提出意見，如對行政機關、有關單位的工作作風提出批評；投訴請求，主要是指信訪人不服信訪對象的職務行為，認為侵害了自己的權益，要求予以糾正或者補償①參見汪永清：《信訪條例釋義》，中國法制出版社2005年3月第一版，第72、73頁。。其次，根據“信訪事項”的上述特點，同時結合“提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員”的原意，即：“向社會提供公共服務的企業，主要有自來水公司、煤氣天然氣公司、電力公司、熱力公司、郵政局、鐵路局等；向社會提供公共服務的事業單位，主要是指報社、公立醫院、公立的各類各級學校、科研院所等。②參見汪永清：《信訪條例釋義》，中國法制出版社2005年3月第一版，第70頁。”筆者認為，沒有明確依據表明作為司法行政機關行政相對人的司法鑒定機構及鑒定人、律師事務所及律師、公證處及公證員、基層法律服務所及基層法律服務工作者，包括前述組織所聘用的輔助人員，屬于本條第一款第三項規定的“提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員”的范圍。所以，如果適用信訪程序處理當事人對法律服務機構及其執業人員執業活動提出的投訴，不符合本條第一款規定。正確的做法是，應按照現行有關規定（包括投訴處理的規定）進行處理；對于當事人以信訪方式尋求救濟的，應告知其不屬于信訪事項。

實踐中，有司法行政機關依據信訪程序處理司法鑒定執業活動投訴的案例，是錯誤的。

七、關于投訴處理答復的法律分析

以司法鑒定投訴處理為例，司法鑒定投訴處理答復從法律上分析很復雜，不宜簡單地將其看作一個（或一組）具體行政行為（確定權利義務的執法文書）。實際上，多數情況下投訴處理答復中的答復（一項或幾項答復）不是一個具體行政行為，它只是告知行為，屬于行政法上的行政事實行為—即行政主體及其工作人員基于行政職權的行使而實施的，并未設定當事人權利義務為目的，亦未已然或必將增加當事人義務、減損當事人權益。退一步講，即使有時投訴處理答復中有的答復事項具有確定權利義務的性質，因它可能是多個具體行政行為的組合，其中有的答復事項還不構成具體行政行為；此種情況下，將作為一個整體的投訴處理答復予以行政復議立案或行政訴訟立案，是于法無據的。如果投訴處理答復增加了投訴人的義務或減損了權利，則毫無疑問屬于行政復議和行政訴訟立案范圍。

這里特別需要指出的是，最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第十二條第五項規定，“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”，即屬于行政訴訟受案范圍。而“為維護自身合法權益向行政機關投訴”的規定具有模糊性，需要在司法實踐中不斷厘清。

八、關于救濟權利告知

《行政復議法實施條例》第十九條規定，“行政機關做出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”此條規定中的關鍵詞是“可能”，這個標準的外延比《行政復議法實施條例》第二十八條第二項規定的申請人與具體行政行為有“利害關系”的標準要寬。基于此，要盡量進行救濟權利告知。

關于未告知復議權利和申請期限行政行為申請復議期限的認定問題。依據《國務院法制辦公室關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》（國法〔2014〕40號），行政復議申請期限參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條辦理，即：行政復議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道申請行政復議的權利、行政復議機關或者申請期限之日起計算，但從知道或者應當知道征收土地決定內容之日起最長不超過2年。

特別需要指出的是，最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋〔2018〕1號）第一百六十三條規定，”本解釋自2018年2月8日起施行。本解釋施行后，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止。最高人民法院以前發布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用”，據此，國法〔2014〕40號文件中提及的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已經廢止。而在法釋〔2018〕1號司法解釋中相應的條文是其第六十四條“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年”的規定，故在國法〔2014〕40號文件未相應修改之前，依其精神應適用該第六十四條規定。

九、利害關系問題研究

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二款也有關于利害關系的規定。因此，對于不服投訴處理答復提出的行政復議申請，司法行政機關是否予以行政復議受理，關鍵是要審查投訴處理答復（或者其中的部分）是否與申請人有法律上利害關系。應該說，作為行政復議立案標準的“利害關系”與行政訴訟立案標準的“利害關系”是同一的。

法釋〔2018〕1號司法解釋第一條第（十）項規定，“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。同時其第十二條規定具體列舉了屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”5種情形，又規定了兜底條款“其他與行政行為有利害關系的情形”。從上述規定來看，“實際影響”、“涉及合法權益”、“為維護自身合法權益”是把握“利害關系”的關鍵詞，但其中的“實際影響”、“涉及”與“利害關系”同樣是需要明確的。故法釋〔2018〕1號司法解釋未能也不可能對“利害關系”提出一個明確答案，只能留待理論和實踐作出進一步解答。

需要補充說明的是，按照法釋〔2000〕8號《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”（不屬于行政訴訟受理范圍）以及第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，以及最高人民法院行政審判庭編《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的闡述，“法律上利害關系”是指被訴行政行為對自然人、組織的“權利義務已經或必將產生實際影響。”這種利害關系，包括不利和有利的關系，但必須是一種已經形成或者必將形成的關系。但是，后來各地司法實踐已經突破了前述認識。但不管怎樣，法釋〔2018〕1號司法解釋語境中的“利害關系”肯定包括但不限于前述認識。

上海市浦東新區法院余韜在《舉報人不服行政機關答復行為的可訴性》一文中的觀點，比較中肯，文稱，利害關系要求相對人或者相關人合法權益受影響與行政行為之間具有直接的“引起與被引起”的因果關系。對于法律中利害關系是否包括間接因果關系，筆者認為，由于事物處于普遍聯系之中，因果關系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力范圍就會無限地擴展，處于一種不穩定的狀態。因此，行政行為與合法權益之間的聯系通常應當是一種直接聯系，間接的聯系只有在法律、司法解釋明確規定或其他充分理由的情況下，才能視為有法律意義上的利害關系。”但其中“其他充分理由”還需要探索。實踐中，應結合法院判例加以研究。

就司法部行政復議工作實際而言，目前對不服投訴處理答復提出的行政復議申請，一律予以受理。這是一種基于策略的考量而作出的選擇。