新時代背景下社區矯正立法的思考

李曉英（吉林省司法廳副廳長）

社區矯正是一項重要的非監禁刑罰執行制度，是我國刑罰執行制度的一項重大改革，是司法體制和工作機制改革的一項重要內容。中國特色社會主義進入新時代，滿足人民對美好生活的新的更高需求，為人民提供在民主、法治、公平、正義、安全等方面的獲得感、幸福感、安全感，是新時代賦予司法行政機關的歷史使命和崇高責任。在當前社區矯正立法緊鑼密鼓進行的情況下，把貫徹落實黨的十九大精神與持續深入推進新時代司法行政改革發展緊密結合起來，不斷加強對社區矯正立法問題研究，健全并完善中國特色社區矯正制度尤為重要。

一、新時代全面依法治國的新要求，為社區矯正立法提出了新任務

為適應新時代全面依法治國的新要求，健全并完善中國特色社區矯正制度，滿足社區矯正工作的實踐需求，有必要盡早制定一部適應社區矯正工作發展需要的社區矯正法，為我國社區矯正工作提供法律依據。

（一）從全面依法治國的要求出發，分析社區矯正立法的必要性和重要性。黨的十九大報告提出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法?！蔽覈蚤_展社區矯正工作以來，通過修改《刑法》《刑事訴訟法》，在刑事基本法律中對社區矯正制度作出明確規定。2011年2月25日，第十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過的《刑法修正案（八）》規定：“對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正”。2012年3月14日，第十一屆全國人大第五次會議表決通過的《關于修改〈刑事訴訟法〉的決定》，對社區矯正制度又作出進一步規定：“對判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”?！缎谭ā泛汀缎淌略V訟法》關于社區矯正的規定，標志著我國社區矯正法律制度的確立，這是我國刑罰執行制度改革的重大成就。但是，《刑法修正案（八）》及新修改的《刑事訴訟法》對社區矯正的規定比較寬泛，并不具體。社區矯正試點以來，社區矯正工作開展主要依據最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部先后印發的《關于開展社區矯正試點工作的通知》《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》《關于在全國試行社區矯正工作的意見》《社區矯正實施辦法》《關于全面推進社區矯正工作的意見》等。以上這些規范性文件并不具有法律的性質。雖然各省（區、市）依據現有法律和政策，各自制定了一系列日常管理辦法，然而存在地區差異。這種非監禁刑罰執行工作不統一的局面，從近期看，不利于社區矯正工作發展；從長遠看，不利于國家法治的統一。

堅持依法治國，應當依法執行刑罰，依法執行刑罰應當制定統一的刑罰執行法律制度。刑罰執行專門化、規范化和法治化是當今世界刑罰執行發展趨勢。分散的、多元的刑罰執行機制向統一的刑罰執行機制發展，是我國刑罰執行制度改革和發展的方向。從刑事一體化的角度以及科學預防犯罪的角度來說，改革完善刑罰執行制度，科學確立社區矯正法律制度，建立起偵查權、起訴權、審判權與執行權分工配合的刑事司法制度，是司法體制和工作機制改革的必然要求。然而我國目前還沒有統一的刑事執行依據，僅有規制監獄行刑方式的《監獄法》，對于管制、緩刑、假釋、暫予監外執行等非監禁刑罰的執行，散見于《刑法》《刑事訴訟法》等法律和相關法規中，并不系統全面。社區矯正作為與監禁矯正相對應的行刑方式，迫切需要完善的法律規范予以保障。

黨和國家高度重視社區矯正立法工作。2014年，習近平總書記在聽取司法部工作匯報時作出重要指示，要求把社區矯正作為司法行政一項重點工作，科學謀劃、深入推進，明確指出：“社區矯正已在試點的基礎上全面推開，新情況新問題會不斷出現。要持續跟蹤完善社區矯正制度，加快推進立法，理順工作體制機制，加強矯正機構和隊伍建設，切實提高社區矯正工作水平?！秉h的十八屆四中全會明確提出要制定社區矯正法；2016年，國務院將社區矯正法列入2016年全面深化改革急需的立法項目①參見《國務院辦公廳關于印發國務院2016年立法工作計劃的通知》（國辦發〔2016〕16號）。。在國務院2017年立法工作計劃中，全面深化改革急需的項目包括社區矯正立法。特別是黨的十九大報告中關于新時代全面依法治國的部署，迫切要求司法體制改革及時跟進、作為司法體制改革重要內容的社區矯正制度在國家立法層面得到依法確立并完善。制定一部社區矯正法是當務之急，迫在眉睫。

（二）從社區矯正立法的價值取向出發，分析社區矯正立法需遵循的基本原則。黨的十九大報告指出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”社區矯正制度是我國在借鑒世界法治文明優秀成果基礎上，從中國基本國情出發，貫徹寬嚴相濟的刑事政策，降低刑罰執行成本，教育矯正罪犯悔過自新，促進社會和諧穩定，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也應是社區矯正立法的價值追求。

善治需要良法保障。當前我國處于社會矛盾集中多發、維穩任務較為繁重的時期，把那些社會危害性不大、主觀惡習較小的罪犯放到社區，在不脫離家庭、不脫離社會的環境下，司法行政機關負責組織實施社區矯正，政法各部門相互配合，社會力量廣泛參與，通過采取監督管理、教育矯正、社會適應性幫扶等措施，積極預防并減少其重新違法犯罪，成功矯正了一大批社區服刑人員，減少了家庭矛盾和社會對抗，最大限度地增加了社會和諧因素，維護了社會和諧穩定。2017年12月15日，國務院新聞辦公室發表《中國人權法治化保障的新進展》白皮書指出，截至2017年6月，全國累計接收社區矯正對象343.6萬人，累計解除社區矯正273.6萬人，現有社區矯正對象70萬人，社區矯正對象在矯正期間的重新違法犯罪率為0.2%。社區矯正試點之初，許多群眾認為社區服刑人員就是罪犯，只有把他們關在監獄里才比較安全。隨著社區矯正工作的深入開展，這種思想認識目前悄然發生改變。據北京、河北等地群眾問卷調查顯示，86%的群眾對社區矯正工作前景持樂觀態度。從我國10余年的工作實踐看，社區矯正工作已經具備了較好的工作基礎，立法時機和條件基本成熟，有必要對實踐中業已形成的經驗做法通過法律的形式固化下來，適時出臺與《監獄法》相對的社區矯正法，共同成為我國刑事執行法律主體，待條件成熟時，再考慮制定刑事執行法。

《立法法》規定中國立法基本原則為憲法原則、法治原則、民主原則、科學原則。社區矯正立法過程必須要以上述四項原則為指導，同時也要從社區矯正立法價值取向出發，兼顧以下原則：一是立足我國國情。社區矯正執法地點在社區，執法環境、執法條件與各地經濟社會發展水平密切相關，我國幅員遼闊，各地經濟社會發展不平衡，基本執法流程應當統一，但也應當鼓勵不同地區發展不同特色的矯正方式，不斷豐富監管、教育及幫扶內容。二是借鑒國外社區矯正經驗，同時滿足我國社會主義法律體系建設要求。社區矯正在西方發達國家有近百年發展史，20世紀80年代后，不少國家通過了社區矯正立法，如加拿大于1992年頒布了《矯正和有條件釋放法》，日本于1995年制定并頒布了《更生保護事業法》②馮衛國、儲槐植：《刑事一體化視野中的社區矯正》，《吉林大學社會科學學報》，2005年第2期。。可以吸收借鑒國外有益經驗，但絕不能照搬照抄國外的制度模式和做法。要立足我國國情，從實際出發，充分考慮我國法律制度、文化傳統和法治需求，兼顧我國的社區建設、社會資源、工作力量等方面的承受力，建立符合中國國情的社區矯正制度。三是從工作實際需求出發。我國社區矯正工作開展十余年，雖然時間不長，但積累了許多有益經驗，有必要把實踐中好的經驗和做法上升為法律。同時也出現了一些亟待解決的困難和問題，這些困難和問題阻礙了社區矯正工作進一步發展，有必要從法律層面予以解決，有利于社區矯正工作發展。

二、我國社區矯正制度的實踐與發展，為社區矯正立法提供了現實依據

（一）社區矯正工作的實踐經驗，需要通過立法加以確認。我國社區矯正自2003年開始試點，歷經首批試點、擴大試點、全面試行、全面推進四個階段，實踐中在一些關鍵性問題上進行了多方面探索與實踐，有必要形成全國統一做法及推進步調，通過社區矯正立法進一步規范并確認。

1.關于社區矯正機構問題。2010年經中編辦批復，司法部正式成立了社區矯正管理局。目前，各省（區、市）司法廳（局）普遍成立了社區矯正局（處），全國98%的地（市、州）和縣（市、區）司法局均成立了社區矯正工作機構③謝超：《我國社區矯正現狀及立法建議》，《法學雜志》，2017年第11期。。但是目前實踐中存在以下困難：一是社區矯正機構名稱不統一，建制也不完全相同。我國絕大多數省（區、市）在省級層面都設立了社區矯正管理局，但除少數外，實際上只是將原來司法廳（局）相應的內設處室更名。地市以下司法行政機構有設立社區矯正局、矯正執法大隊或中隊，還有設立社區矯正科（股）的。二是區縣司法局與司法所管理體制不盡相同，有垂直領導關系，有業務指導關系，還有的是區縣司法局與街鎮分權管理。三是司法所社區矯正工作面臨許多困境。司法所承擔社區矯正日常工作，實踐中還承擔人民調解、法治宣傳等十余項工作任務，執法地位不明確、業務經費保障和人員力量不足等問題比較突出。四是社區矯正中心作為縣級社區矯正執法平臺，基本都是依托社區矯正科建立，“一套人馬兩塊牌子”，社區矯正中心與縣級社區矯正機構是何種關系在國家層面沒有統一規定。

為此，有必要從國家層面對全國社區矯正機構進行統一規劃與推進建設，突出垂直、專門、專職、專業、統一特點，為立法作出有益探索與實踐。將國家、省級司法行政機關社區矯正機構統一設置為社區矯正管理局，比照監獄的管理體制，在司法行政機關內設，作為獨立建制的二級局。市級、縣級司法行政機關也設置獨立建制的社區矯正管理局，保持其相對獨立性，具備執法主體資格。縣級社區矯正管理局的建設，應對人員編制、經費、場所建設以及吸納社會力量等方面給予充分政策保障。社區矯正中心作為縣級社區矯正管理局的執法教育監管場所，隸屬于縣級社區矯正管理局。以社區矯正中心為平臺，建立縣級集中執法模式，統一開展社區矯正執法監管及教育幫扶活動。司法所配合社區矯正中心開展日常管理，形成以縣級社區矯正中心集中執法管理和司法所分散矯正相結合的格局。

2.關于社區矯正工作人員執法身份問題。社區矯正是刑罰執行制度，社區矯正執法人員應當具有警察身份。關于社區矯正執法人員設定為警察身份的問題，在理論界和實踐中得到許多專家學者及基層一線工作人員的廣泛呼吁。目前全國有27個省（區、市）抽調3300名監獄、戒毒警察從事社區矯正工作，提升了刑罰執行的權威性和嚴肅性。但是目前抽調部分監獄、戒毒警察參與社區矯正工作僅是權宜之計。從吉林省情況看，受強戒所地域限制，抽調的人員一般只能派駐到城區內的社區矯正中心或司法所，難以兼顧到遠離城區的縣、鄉，且抽調人員在晉職、晉升、管理、考核、保障等方面往往還依賴人事關系所在的強戒所，容易造成管理和使用“兩層皮”，不利于社區矯正工作長遠發展。因此，明確社區矯正用警，抽調監獄、戒毒警察從事社區矯正工作，必須要賦予抽調人員執法身份，解決抽調人員在晉職、晉升、管理、考核、保障等方面的問題，解決派駐到城區外的鄉鎮工作的待遇及保障等問題。

因此，有必要在實踐中積極探索開展監獄、戒毒人民警察延伸監管工作，選派民警到縣（市、區）社區矯正機構掛職或抽調部分民警參與社區矯正工作，保證日常用警，并為在立法中明確社區矯正機構應配備一定數量的社區矯正警察積累經驗。具體配置數量可依照社區服刑人員數量比例確定。選派掛職或抽調民警由縣級社區矯正管理局統一管理、統一調配、統一使用，根據社區服刑人員的數量、再犯罪風險程度以及地域范圍等因素綜合考慮是否駐所及駐所的人數，專門行使執法權，并適時動態調整。

3.關于社區矯正經費保障問題。目前，吉林省各地主要靠中央轉移支付資金保障基本工作開支，社區矯正工作經費與其他司法行政經費捆綁列項，在保障標準范圍內統籌解決，沒有單獨編制項目預算，經費保障總量不足，沒有支出明細，特別是司法所開展社區矯正工作業務經費缺乏保障。因此，對經濟欠發達省份，尤其是縣級政府財政普遍困難的情況下，為提升保障能力，可從兩個方面考慮解決：一是有必要增加中央政法轉移支付資金支付力度。比照監獄經費保障模式，社區矯正經費由中央及省級單列社區矯正轉移支付科目，不與司法行政機關經費捆綁使用。在經費中列出工作經費、執行辦案經費、教育經費、社區矯正裝備費等項目。需建立按照社區服刑人員數量核定社區矯正經費制度。二是需要在立法層面明確經費保障體制，實行中央和省級分級財政負擔，將社區矯正經費保障納入中央和省級財政預算，建立統一的經費保障體制，并明確中央財政與省級財政承擔社區矯正經費的合理比例。

（二）社區矯正工作的一些難點問題，需要通過立法加以解決。隨著社區矯正工作縱深發展，影響并制約工作發展的一些問題逐步顯現出來，這些難點問題在全國層面也具有一定的普遍性，需要進一步協調有關部門建立健全相關規章制度，在執法流程及執法規范上豐富社區矯正法的內容。

1.破解調查評估環節調查取證難題。審前調查評估環節，需要調查了解犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的居所、前科劣跡等情況，涉及房屋產權、房屋租賃、無犯罪證明等信息，需要向公安、住房管理等有關機構調取，由于缺少相關規定，實踐中會遇到很多阻力。建議進一步完善審前調查評估相關制度，賦予社區矯正機構信息查詢權，明確受調查人員有義務配合社區矯正工作人員開展調查取證工作。要進一步加強部門間相關工作信息的互聯互通。

2.破解日常監管環節管理難題。日常監管過程中，由于缺少必要的再犯罪風險評定辦法及分級分類矯正措施，對社區服刑人員監管精準化程度不高。建議細化對社區服刑人員的風險評定辦法及分級分類矯正措施，對不同再犯罪風險等級的社區服刑人員落實不同程度的日報告、手機定位監管、日常走訪、教育學習、社區服務等監管要求。明確對社區服刑人員應當實施電子監管，細化電子監管規定。發現社區服刑人員有輕微違反監督管理規定或者人民法院禁止令情形，未造成不良影響或后果的，縣級社區矯正機構可立即給予口頭警告或訓誡，口頭警告或訓誡可以作為給予社區服刑人員警告的證據。對正在實施違法犯罪的社區服刑人員，可以采取臨時性強制措施，有效制止其違法犯罪行為。

3.破解監督管理環節組織查找、追查難題。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》第八條指出：“居住地社區矯正機構發現社區服刑人員漏管，應當及時組織查找，并由居住地縣級司法行政機關通知有關人民法院、公安機關、監獄、居住地縣級人民檢察院”。根據目前司法行政機關社區矯正機構的職能和職權，對于未按規定時間報到的或者在其他環節脫管的社區服刑人員，社區矯正工作人員查找的手段和能力有限。如何有效組織查找，組織查找記錄或調查筆錄是否能夠作為提出撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行收監執行建議的法定依據，需要進一步明確。建議應當依據罪犯逃匿行為，進行時間段上追查責任的劃分。如果罪犯在判決后從未至縣級司法行政機關報到過，應由人民法院聯系原偵辦案件的公安機關或檢察機關開展追查。如果屬于自訴案件，由人民法院提請被告人居住地公安機關追查。如果罪犯到縣級司法局社區矯正機構報到后再行逃匿的，應由社區矯正機構報請居住地公安機關協助追查，組織查找記錄或調查筆錄可以作為提出撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行收監執行建議的證據。

4.破解教育矯正環節“雙八規定”有效落實難題?！半p八規定”是《社區矯正實施辦法》中對社區服刑人員設定的每月八小時教育學習和八小時社區服務。建議對社區服刑人員實施分類教育，根據社區服刑人員罪錯性質、悔罪表現、文化程度、職業特點、年齡、性別等綜合因素，開展不同形式不同內容的教育學習，從而提高教育矯正的針對性和實效性。

5.破解部門間工作銜接難題。社區矯正是一項綜合性很強的工作，司法行政機關負責指導管理、具體組織實施，公、檢、法等部門各司其職、銜接配合。實踐中由于牽涉的部門較多，缺少固定的溝通協調機制和指定的溝通協調部門，加之全國社區服刑人員信息在公檢法司四部門之間還沒有做到互聯互通，在跨省案件的執法銜接等方面確實存在難度。建議進一步明確各部門在社區矯正執法中的職權與責任，如應明確公安機關辦理社區矯正工作的具體程序。在審前調查評估、確定居住地、緩刑考驗期計算等方面，明確規定居住地檢察機關對緩刑假釋裁判地法院具有一定的監督權。人民法院對縣級司法行政機關作出的審前調查評估意見書，是否采信，應及時通知縣級司法行政機關，做到情況互通。在提請撤銷緩刑、假釋或者對暫予監外執行收監執行環節，出現實際執行地和作出判決、裁定的原審法院所在地不一致的情況，建議由實際執行地法院負責管轄。