論《標準化法》中的標準制定

劉 輝

（中國標準化研究院，北京 100018）

新修訂的《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第二章“標準的制定”共十五條，是整個標準化法分量最重的部分，也是新法的核心內容。本文將重點圍繞新法中的強制性標準、推薦性標準、團體標準等內容展開論述。

1 標準制定的主要變化和基本原則

1.1 主要變化

原法第六條至第十三條對標準制定作出了規定，內容涵蓋標準分類、標準制定的原則、標準制定的方法等內容。新法在原法基礎上，充分考慮新時期標準化工作的發展趨勢，并將實踐中已有成熟經驗、各有關部門形成共識的做法考慮進去，嚴格落實《深化標準化工作改革方案》（國發〔2015〕13號，以下簡稱《改革方案》）要求，為標準化改革提供法制保障。關于第二章標準制定部分，主要變化如下：

（1）精簡整合強制性標準。

新法根據《改革方案》要求，將現行強制性國家標準、行業標準和地方標準整合為強制性國家標準，并將強制性國家標準范圍嚴格限定為保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足社會經濟管理基本需要的技術要求，取消強制性行業標準和強制性地方標準。

（2）增加標準有效供給。

為發揮市場活力，增加標準有效供給，新法在如下方面做了明確：一是明確各級標準化行政主管部門職責；二是為切實反映市場需求，對于制定強制性標準和推薦性標準的需求調查、征求意見以及優先立項等做了規定；三是為滿足地方標準化工作的實際需要，將地方標準制定權下放到設區的市、自治州；四是激發市場主體活力，鼓勵社會團體、企業自主制定標準。

（3）構建協調統一的標準體系。

照比原法，新法更加注重標準體系的協調與配套。新法廓清了政府主導制定的推薦性國家標準、推薦性行業標準和推薦性地方標準之間的關系，明確了各級標準的層級定位，規定了國家標準在不同情形下的公開要求。

1.2 基本原則

在標準制定原則上，新法與原法相比更加全面和科學。主要包括以下原則：

（1）合理利用資源原則。制定標準應當有利于合理利用資源，以資源節約、節能減排、循環利用、環境治理和生態保護為著力點，提高節能、節水、節地、節材、節礦標準，加快能效能耗、碳排放、節能環保產業、循環經濟以及大氣、水、土壤污染防治標準研制。

（2）推廣科技成果原則。制定標準應當推廣科學技術成果，加強標準與科技互動，加強專利與標準相結合，促進標準合理采用新技術。

（3）保障產品安全性原則。制定標準應當以保障產品的安全性作為基本底線，關注民生改善，促進經濟提質增效，推動消費持續增長。

（4）增強通用性和互換性原則。制定標準應當增強產品通用性和互換性，從而保障產品的有效供給和使用，促進產品使用效率的提升，減少資源的浪費。

（5）有利于提高效益原則。制定標準應當有利于提高經濟效益、社會效益、生態效益，為我國經濟社會“五位一體”發展提供技術支撐。

（6）技術先進經濟合理原則。制定標準應當做到技術上先進、經濟上合理。標準包含的技術要具有一定的先進性，才能引領產業技術的發展；同時標準所代表的技術，其實施要可行，符合應用環境和條件，同時應用所帶來的經濟收益預期要大于調整生產工藝或設備等所帶來的成本投入。

（7）促進貿易與交流原則。標準的宏觀目的是為了促進貿易與交流。標準是為了形成統一市場，促進貨物、人員、技術、資本的流動，鼓勵由市場導向的資源配置，鼓勵正當市場競爭。標準制定不應作為進行行業壟斷、地區封鎖的工具。

2 強制性標準制度的變化與發展

新法第十條、第十五條、第十六條、第十七條、第二十一條第一款對強制性標準作了規定，內容涉及強制性國家標準制定范圍和制定程序、強制性標準制定的工作要求、強制性標準制定的組織要求、強制性標準公開、強制性標準與其他標準之間的關系等。新法與原法相比，對于強制性標準的規定內容和范圍顯著增加，這反映出國家對強制性標準的高度重視。這種變化主要緣于近二十年來強制性標準應用實踐所出現的各種問題，以及未來國家對強制性標準加強管理的迫切要求。

2.1 強制性標準實踐應用中存在的問題

我國強制性標準長期以來，一直存在著以下問題：

2.1.1 強制性標準管理缺乏頂層統籌協調

原法確立了我國標準化實行統一管理與分工負責相結合的管理體制。目前，我國強制性標準的發布主體除了質檢總局、國家標準委外，還有衛生部、環保部、農業部、住建部等28個部門，且存在部門聯合發布等多種情況。這種體制造成了我國強制性標準的多頭管理，導致強制性標準內容交叉、重復、矛盾，嚴重影響了強制性標準的權威性和嚴肅性，不利于全國市場的統一。主要表現在如下方面：

一是強制性標準編號不統一。目前強制性國家標準除了“GB”開頭編號外，還有“GBJ”、“GBZ”、“GWKB”及“農業部公告”等多個所謂的“國家標準”。這些標準分別由不同的部門發布和管理。強制性行業標準代號不規范，除了標準委認可的行標及代號，部分行業部門還衍生出許多新的代號。

二是強制性標準發布渠道不統一。除國家標準委外，住建部、農業部、衛生部、環保部等部門也通過自己的官方渠道發布強制性國家標準，部門間信息交換不暢，用戶無法從同一發布渠道獲取全部標準。

三是強制性標準交叉重復。針對同類標準化對象，有2家或多家行業部門分別管理，或者多頭制定強制性標準。如：煙花爆竹標準，國家輕工業煙花爆竹安全質量監督檢測中心負責煙花爆竹國家標準的制定，而農業部也有農業部煙花爆竹質量監督檢驗測試中心制定相關的行業標準。

四是標準指標矛盾。針對同類標準化對象，不同強制性標準確定相同指標卻是不一致的。如GB 3838—2002《地表水環境質量標準》中規定Ⅲ類及以上水域可以養殖水產，水質標準中汞的最高限值應≤0.0001（單位mg/L）；而GB 11607—1989《漁業水質標準》中，規定汞的最高限值應≤0.00005（單位mg/L）。

五是標準管理混亂。一些強制性標準存在編號錯誤、標準公告錯誤以及標準批準發布后沒有發行等管理上的問題。比如在編號方面，GB 50201—1994《防洪標準》和GB 50201—2012《土方與爆破工程施工及驗收規范》，均為現行有效，號碼重復。

2.1.2 強制性標準制定程序不完善

由于長期以來我國相關法律法規沒有明確廓清強制性標準與推薦性標準的定位，造成了盡管兩類標準效力不同，卻采用同樣的制定程序的局面。這就使得強制性標準制定過程中政府的主導作用不突出、公開性和透明度不夠、立項科學性把關不嚴，以致很多不應該被強制執行的內容卻被強制執行了。

2.1.3 強制性標準沒有嚴格以“安全”作為直接制定目的

強制性標準的制定目的是保障健康和安全、保護環境，同時，這一目的與WTO/TBT所規定的各成員國在制定強制性文件時所依據的五項正當目標相吻合。作為“兜底線、保基本”的規則基礎，強制性標準應嚴格以“安全問題”為直接制定目的。然而，目前強制性標準中出現了大量的不以“安全問題”為直接制定目的的標準。對照WTO五項強制性原則，現有強制性國家標準中存在超范圍強制的現象，初步統計分析，數量達千余項，主要存在于產品標準和管理標準中。

2.1.4 強制性標準規定強制執行的內容無法執行與判定

強制性標準技術上應該“可檢驗”或“可操作”，這樣才可有效實施和監督。然而，現有強制性標準中存在大量應該強制執行的內容無法執行與判定的情況。主要包括兩種情況，一是因為標準編號不規范無法判定使用。如住建部在標準修訂的情況下，不是更改標準號中的年代號，而是在標準封面上注明修訂的年代，直接印刷出版。二是標準代替作廢無法判定。這里涉及到標準是否可以條款作廢，條款作廢后標準整體是否作廢，行標是否可以不經過國務院標準化行政管理部門直接將其作廢等情況。

2.1.5 強制性標準“層次”缺位

強制性標準針對多個同類或近似的標準化對象，存在通用的共性問題。由于強制性標準制定缺乏“層次”的概念，以致相似標準或系列標準大量存在。這一方面使得強制性標準數量龐雜、內容零散，甚至交叉重復，另一方面給強制性標準的執行者帶來了“冗余”，乃至不一致的信息。比如在建筑設計規范等國家強制性標準中，就包括了GB 50697—2011《1000kV變電站設計規范》、GB 50053—1994《10kV及以下變電所設計規范》、GB 50059—2011《35kV～110kV變電站設計規范》等41個類似標準。

2.1.6 強制性標準實施反饋機制缺失

長期以來，各部門都重視對強制性標準的制定，卻忽視了對強制性標準的實施反饋。強制性標準實施反饋機制的缺失，使得無法在實踐中檢驗和評估強制性標準是否適用。如果不能適時發現強制性標準在實施中存在的問題，就不能對其進行及時修訂，進而直接影響技術、經濟乃至社會的發展。

正是由于多年來強制性標準管理體制機制存在著上述諸多問題，影響了強制性標準的權威性和嚴肅性，制約了強制性標準作為經濟社會發展底線紅線作用的發揮。為此，新法從強制性標準的范圍和定位、強制性標準的制定上加強了對強制性標準的統一管理。

2.2 強制性國家標準的范圍和定位

取消強制性行業標準和強制性地方標準，主要為了統一協調強制性標準的制定，避免交叉重復、矛盾沖突，保證司法和執法的統一性。為解決上述強制性標準存在的問題，新法將強制性國家標準嚴格限定在保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全和滿足社會經濟管理基本要求的范圍之內。

（1）保障人身健康和生命財產安全的標準，例如，GB 4706.12—2006《家用和類似用途電器的安全儲水式電熱水器的特殊要求》系列國家標準對家用及類似用途電器的安全可靠性等提出了明確要求，適用于單相器具額定電壓不超過250V，其他器具額定電壓不超過480V的家用和類似用途電器。

（2）保障國家安全的標準，例如，GB 17859—1999《計算機信息系統 安全保護等級劃分準則》規定了計算機系統安全保護能力的五個等級，對我國計算機安全起到重要的保障作用。

（3）保障生態環境安全的標準，例如，GB 3095—2012《環境空氣質量標準》規定了環境空氣功能區分類、標準分級、污染物項目、平均時間及濃度限值、監測方法、數據統計的有效性規定及實施與監督等內容。

（4）滿足社會經濟管理基本需要的標準，例如，GB 11643—1999《公民身份號碼》和GB 32100—2015《法人和其他組織統一社會信用代碼編碼規則》規定了公民身份號碼及法人和其他社會組織統一社會信用代碼的編碼對象、號碼的結構和表示形式，使每個編碼對象獲得一個唯一的、不變的法定號碼。

2.3 強制性國家標準制定

2.3.1 強制性標準制定的職責劃分

根據《改革方案》，新法明確了強制性國家標準制定的職責劃分，規定“國務院有關行政主管部門依據職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。國務院標準化行政主管部門負責強制性國家標準的立項、編號和對外通報。”

為了有效保障強制性國家標準的統一性、權威性和強制執行力，新法規定，“強制性國家標準由國務院批準發布或者授權批準發布。”這里，國務院批準發布是指對少量跨部門跨領域、具有重大影響的強制性國家標準，經國務院協調推進機制審議后，報請國務院批準發布；授權批準發布是指對大多數部門協調一致、沒有爭議的強制性國家標準，由國務院授權標準化主管部門進行批準，報請國務院發布。具體發布形式，可以以國務院文件發布，也可以委托國務院標準化主管部門以強制性國家標準公告形式發布，并在國務院公報上刊登。

2.3.2 強制性標準管理的例外情況

強制性標準例外管理包括三種情況：

第一種情況是“法律法規對標準制定另有規定的，按現行法律法規執行”。目前共有11部法律和4部行政法規對標準制定另有規定，例如，《環境保護法》和《食品安全法》，涉及環境保護、工程建設、食品安全、藥品、獸藥、農業轉基因生物安全、職業衛生、統計等8個領域，包括這些領域的強制性國家標準，以及環境保護、建筑節能、食品安全的強制性地方標準。根據我國現狀，這些標準只有在相關法律法規修改后，才能納入統一管理。

第二種情況是“環境保護、工程建設、醫藥衛生強制性國家標準、強制性行業標準和強制性地方標準，按現有模式管理”。這些領域的標準，一部分屬于第一種情況所說的法律法規另有規定，還有一部分（環境保護、工程建設、醫藥衛生強制性行業標準）沒有相關法律法規支撐。

第三種情況是“安全生產、公安、稅務標準暫按現有模式管理”。之所以表述為“暫按”，就是階段性的過渡措施，新法不再作例外規定，而是在實際工作中給予過渡期，逐步精簡整合為強制性國家標準。

2.3.3 強制性標準的制定程序

新法同原法相比，明確了強制性國家標準制定程序。強制性國家標準制定程序包括項目提出、立項、組織起草、征求意見、技術審查、對外通報、編號、批準發布等階段。

（1）項目提出。國務院有關行政主管部門負責強制性國家標準的項目提出；省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門、社會團體、企事業組織以及公民可以向國務院標準化行政主管部門提出強制性國家標準的立項建議。

（2）立項。國務院標準化行政主管部門按規定的程序負責強制性國家標準的立項審查，對符合要求的項目予以立項。

（3）組織起草、征求意見、技術審查。國務院各有關行政主管部門負責強制性國家標準的組織起草、征求意見、技術審查。

（4）對外通報。強制性國家標準由國務院標準化行政主管部門統一通過我國的WTO通報點進行對外通報。

（5）編號。國務院標準化行政主管部門負責強制性國家標準的統一編號。

（6）批準發布。強制性國家標準由國務院批準發布或授權批準發布。

3 推薦性標準制度的變化與發展

相比于強制性標準，此次修法推薦性標準變化不大，仍舊保留推薦性國家標準、推薦性行業標準和推薦性地方標準三個層級，沒有實現推薦性標準的統一管理。但是相對于原法，新法對不同層級推薦性標準的范圍作了進一步明確。

3.1 推薦性標準的范圍和職責

推薦性標準的范圍確定，也是遵循《改革方案》精神。在標準范圍上，推薦性國家標準重點制定基礎通用、與強制性國家標準配套的標準；推薦性行業標準重點制定本行業領域的重要產品、工程技術、服務和行業管理標準；推薦性地方標準可制定滿足地方自然條件、民族風俗習慣的特殊技術要求。在標準職責上，推薦性標準應向政府職責范圍內的公益類標準過渡，逐步縮減現有標準的數量和規模。

3.1.1 推薦性國家標準

推薦性國家標準重點制定基礎通用、與強制性國家標準配套的標準。推薦性國家標準的主要職責在于：一方面，解決跨行業、跨專業的需要協調的問題，而制定出基礎通用的技術解決方案，例如，術語、圖形符號、統計方法、分類編碼等基礎標準，通用的方法、技術和管理標準；采用國際標準的標準，或是國際國內統籌推進的標準。另一方面，解決強制性標準執行所需要的配套標準，例如，對于健康、安全和環境保護技術要求的測試方法需要協調統一，以滿足強制性標準合格評定的需要，如GB 19402—2012《客運地面纜車安全要求》的配套推薦性國家標準有GB/T 229《金屬材料 夏比擺錘沖擊試驗方法》、GB/T 1031《產品幾何技術規范表面結構輪廓法 表面粗糙度參數及其數值》、GB/T 3480《漸開線圓柱齒輪承載能力計算方法》等。推薦性國家標準還包括制定跨行業跨領域使用、量大面廣的基礎件、原材料、設備等產品標準，以及重大民生標準或具有國家戰略性意義的標準，例如新材料標準、節能減排標準。

3.1.2 推薦性行業標準

為了保征推薦性標準的協調性，已有推薦性國家標準的，不應再制定行業標準。行業標準重點制定需要在本行業范圍的重要產品、工程技術、服務和行業管理統一要求的標準。在標準管理上，行業標準由國務院有關行政主管部門編制計劃、組織草擬，統一審批、編號、發布，并報國務院標準化行政主管部門備案。行業標準歸口部門應在行業標準發布后三十日內，將已發布的行業標準及編制說明連同發布文件各一份，送國務院標準化行政主管部門備案。備案的行業標準如違反國家有關法律、法規和強制性國家標準，國務院標準化行政主管部門責成行業標準歸口部門限期改正或停止實施。我國目前有68個行業標準代號，分別由42個國務院行政主管部門管理，例如AQ（安全生產）、DL（電力）、公共安全（GA）、機械（JB）、林業（LY）、輕工（QB）、檢驗檢疫（SN）、有色金屬（YS）、通信（YD）等。

3.1.3 推薦性地方標準

新法規定，“為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術要求，可以制定地方標準”。我國幅員遼闊、民族眾多，自然條件和民族生活習慣差異較大，省級人民政府以及經省級人民政府批準設區的市可以制定符合本行政區自然條件、民族風俗習慣的特定技術要求以及地理標志物產的標準。

地方標準由省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門制定，并報國務院標準化行政主管部門備案。目前有31個省、自治區、直轄市發布地方標準（不包括臺灣、香港、澳門在內）。地方標準編號由地方標準代號DBXX（XX是行政區劃代碼前兩位）、標準順序號和標準發布年號組成，比如：DB11/T 1014—2013指北京市地方標準。

在不違背省、自治區、直轄市地方標準的前提下，設區的市級人民政府標準化行政主管部門根據本行政區域的特殊需要，經所在地省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門批準，可以制定本行政區域的地方標準。特殊需要指具有本市特點的農業、服務業、城市管理等的統一要求。

設區的市標準制定權須經“批準”程序才能獲得，這體現了對授予設區的市標準制定權的謹慎態度。目前，設區的市共有316個。設區的市制定的地方標準亦屬于地方標準范疇。設區的市制定的地方標準不能與省級標準化主管部門制定的地方標準、行業標準和國家標準相互交叉重復或矛盾。

從新法對推薦性標準范圍的規定可以看出，推薦性標準作為政府主導提供的一類標準，無論其制定范圍還是規模，未來都會進一步精簡。目前，我國推薦性標準體系正在不斷優化。一方面是“存量”標準的優化。在推薦性標準復審試點基礎上，國家標準委部署近10萬項推薦性國家、行業和地方“存量”標準的集中復審，以有效解決標準滯后老化問題。另一方面是嚴控標準“增量”。國家加強推薦性標準立項評估，進而從源頭上確保標準質量。2016年度2300多項申請立項的國家標準，只有50%通過評估予以立項，確保了“增量”標準嚴格限定在政府職責范圍內，在保證政府基本供給的基礎上，也為團體標準、企業標準留出廣闊的發展空間[1]。

3.2 推薦性標準制定

新法規定，制定推薦性標準，應當組織由相關方組成的標準化技術委員會，承擔標準的起草、技術審查工作。制定強制性標準，可以委托相關標準化技術委員會承擔標準的起草、技術審查工作。未組成標準化技術委員會的，應當成立專家組承擔相關標準的起草、技術審查工作。標準化技術委員會和專家組的組成應當具有廣泛代表性。

標準立項決定著標準是否必要，是否能解決問題，是否能產生相應經濟效益和社會效益，制定標準的主體應廣泛調查行政主管部門、企業、社會團體、消費者和教育、科研機構等方面的實際需求，論證評估標準項目的必要性、可行性，根據評估結果判定是否立項。評估應做到客觀公正，并建立科學的評價體系和機制，從而保證立項的有效性，既確保市場和社會需要的標準能夠得到制定，也減少效益價值不高的項目造成資源的浪費。

標準的制定過程需要科學、嚴謹的態度和方法，同時標準又是協商一致的產物，需要公正開放地接納社會各方的意見。征求意見的方式可以采取分發、郵寄、電子郵箱、征求意見工作平臺、網上公開征求意見等多種形式。從技術的角度做好必要的調查分析、實驗、論證，從程序公正的角度，最大限度地聽取、分析、處理相關方的意見，保證標準具有廣泛的可接受度。

4 設立團體標準是《標準化法》的重大制度突破

此次修法的一大突破則是首次將團體標準納入到新法中來，從而在法理上解決了團體標準的法律地位問題。

4.1 設立團體標準的必要性

在我國部分地區和領域率先發展的團體標準，目前已呈現蓬勃發展的態勢。這類由市場和社會主體自愿制定并執行的標準，實際上在國外本身就是標準的主要形態。

4.1.1 標準資源的配置需要發揮團體作為市場主體之一的作用

發揮團體作為市場主體之一在資源配置中的決定性作用，實質上就是要激發市場主體在標準治理中的創造活力，由市場競爭機制進行標準的優勝劣汰。培育和發展團體標準，就是由市場主體根據市場需求自主制定標準，并由市場自由選擇、自愿使用，是發揮市場在資源配置中決定性作用的必然要求。通過由市場和社會主體制定的團體標準，服務于市場需求和行業進步，從而改變政府主導標準制定的標準治理方式，實現標準體制向市場決定資源配置體制轉變。

4.1.2 快速反應產業技術變化的需要

團體標準應該快速反應某一領域的技術變化，進而獲取技術應用的競爭優勢。以ICT產業聯盟標準為例。ICT行業不斷產生新的技術、產品和服務，而由于現有的標準制定組織不具備開展新標準制定工作的技術能力，無法滿足技術快速發展的需求。為此，處于技術領先地位的企業或者企業集團通過市場開拓，擴大產品和相關技術的市場容量，直至占領主要市場，使自己的技術標準成為事實標準，再以建立專利聯盟的途徑推廣使用。如DVD 6C聯盟，其由日立、松下、三菱公司、時代華納、東芝和JVC六家企業發起，且這些企業都擁有標準必要專利。在整個DVD標準制定和推行的過程中，技術領先企業始終發揮著主導的作用，充分的競爭使新的DVD技術標準能夠較好地適應市場需求與技術的動態變化。1999年6月11日，6C聯盟發表了關于DVD專利許可的聯合聲明，對6家成員公司所擁有的用于視頻播放器、刻錄機、驅動器、視頻光盤、可刻錄光盤等DVD規格核心專利，6C聯盟在全世界范圍內以“一站式購買的方式”進行聯合許可。

4.1.3 滿足市場需求多元化的需要

實際上，國家標準的技術指標要求是最低的，體現的是全國平均技術水平，提供的是安全指標和性能指標的最低要求。隨著經濟社會發展，市場需求日益多元化，僅規范安全底線和一般要求的政府標準無法滿足市場需求多元的要求。由于消費偏好的多元化，催生了生產的多元化，生產的多元化對標準的多元化提出要求。我國以政府標準為主的標準體系，同領域的標準具有唯一性，不能滿足市場的多元化需求，亟需發展對同一領域同類別產品的多樣化標準，因此需要發展團體標準[2]。

4.2 國內外團體標準的發展狀況

4.2.1 國外實踐情況

團體標準在國外主要是以學協會標準和聯盟標準形式出現，發展歷史悠久，運行機制成熟。美、英、德、法、日等發達國家均有大量制定標準的專業性社會組織，團體標準是這些國家標準體系的重要組成部分。

美國的標準體系主要由美國國家標準、學（協）會標準和聯盟標準構成。美國標準制定組織最先出現在私有部門，制定標準是為了滿足這些私有部門的特殊要求和解決生產、工程中的問題。美國標準化的早期開拓者是科學和技術學會（例如，1852年成立的美國土木工程師學會（ASCE）、1880年成立的美國機械工程師協會（ASME），以及1898年成立的美國材料與試驗協會（ASTM）），以及貿易協會（例如，1855年成立的美國鋼鐵學會（AISI））。從一開始，這些學會和協會便有權制定自己的標準。美國學（協）會標準是由各種學（協）會組織、所有感興趣的生產者、用戶、消費者以及政府和學術界的代表通過協商程序而制定，適用于本行業（專業）的標準。聯盟不同于學（協）會，它以快速制定反映產業最新技術的聯盟標準為主要任務，由多個企業自愿結盟而成，旨在獲取共同利益。聯盟標準則是聯盟成員在聯盟范圍內，經過協商一致所制定的滿足聯盟需要的規范性文件。在美國，僅經過美國國家標準學會（ANSI）認可的標準制定組織ASDs（Accredited Standards Developers）就達到295家①數據來源：www.ansi.org。，這些組織基本上屬于民間自治團體。在全美，有超過700家標準制定組織（SSOs）。

德國有近200個專業團體、協會、民間組織和政府機構制定標準，其中，影響最大的有德國工程師協會（VDI）標準和德國電氣工程師協會（VDE）標準，它們制定有2800個技術規程。如德國電氣工程師協會（VDE），其制定的VDE規程具有一定的權威性，為許多國家所采用。

日本有數百個專業團體、行業協會從事標準化工作，它們接受日本工業標準調查會（JISC）和日本農林標準調查會（JASC）的委托，承擔日本工業標準（JIS）和日本農林標準（JAS）的研究、起草工作。日本專業團體和行業協會的標準，約有4500 多項。以最為知名的日本鐵鋼聯盟（JISF）為例，其是負責鋼鐵領域的標準化的專門團體，以追求鋼鐵行業的健全發展、為日本的經濟增長和提高人民生活水平做出貢獻為目的，它的政府對口單位是經濟產業省制造產業局鋼鐵科。

4.2.2 國內實踐情況

近年來，我國團體標準發展比較快。按照團體開展標準化活動所涵蓋的過程來分，可以將團體分為兩類。一類是制定并實施標準或規范的團體。這類團體按照制定并實施的標準的類型不同，又分為：（1）制定并實施行業/國家/國際標準的團體，如AVS產業聯盟、閃聯等；（2）制定并實施團體標準的團體，如廣東、深圳、浙江等地方質量技術監督部門管理的團體；（3）制定并實施團體規范的團體，如國家半導體照明工程研發及產業聯盟、汽車輕量化技術創新戰略聯盟等。另一類是實施標準的團體，這類團體的典型代表是數字電視產業聯盟、TD-SCDMA產業聯盟等。這類團體的特點是只實施標準（國家標準或國際標準），但不制定標準。

從這些團體制定的標準或規范的分布領域來看，除了電子、計算機、通信等技術發展快速、產品更新換代快、市場變化大的通信和信息產業領域以外，還涉及到了制造業、優勢傳統產業以及具有地方特色的產業領域。例如，浙江省團體制定的標準主要分布在制造業領域，山東省制定的團體標準除了在制造業領域以外，還涉及到蜜桃、大蒜等具有地方特色的領域。不僅如此，有些省市將團體標準制定的領域與國家和地方政府重點支持的產業掛鉤，如深圳和西安規定團體標準化工作的領域為高新技術、先進制造業、現代服務業或優勢傳統產業等國家鼓勵發展的產業領域。

從行業看，我國目前在民政部注冊的社會團體的數量非常龐大，這些社會團體的種類和性質也涉及的非常廣泛，這其中有面向行業的、綜合性的協會，如中國機械工業聯合會、中國輕工業聯合會等；有面向某一特定行業，服務于某一類產品生產經營企業的專業性協會，如中國汽車工業協會、中國家電協會等；還有其他性質的協會，如標準化協會、工藝協會、質量協會、安全衛生協會等。目前，這些社會團體中的部分團體制定了自己行業或相關行業的協會標準，例如工程建設行業、家電行業、食品行業、醫藥行業、冶金行業等等。

原質檢總局、國家標準委于2015年啟動了39家社會團體試點工作，2016年2月聯合發布了《關于培育和發展團體標準的指導意見》，批準發布了GB/T 20004.1—2016《團體標準化 第1部分：良好行為指南》國家推薦標準。組織中國電力企業聯合會、中國電器工業協會、中國水利學會等社會團體，在團體標準管理制度、標準制定、推廣應用等方面開展試點。建立了全國團體標準信息平臺，截止到2018年06月25日，共計有1589家社會團體到全國團體標準信息平臺上進行注冊，社會團體在平臺上共計公布3414項團體標準。

4.3 賦予團體標準法律地位的依據

近年來，國務院和有關部門發布的政策文件，都明確提出了要培育發展團體標準，這些政策文件可以看作是賦予團體標準法律地位的重要依據。如國務院印發的《改革方案》明確提出要“培育發展團體標準。在標準制定主體上，鼓勵具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和產業技術聯盟協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的標準，供市場自愿選用，增加標準的有效供給。在標準管理上，對團體標準不設行政許可，由社會組織和產業技術聯盟自主制定發布，通過市場競爭優勝劣汰。國務院標準化主管部門會同國務院有關部門制定團體標準發展指導意見和標準化良好行為規范，對團體標準進行必要的規范、引導和監督。在工作推進上，選擇市場化程度高、技術創新活躍、產品類標準較多的領域，先行開展團體標準試點工作。支持專利融入團體標準，推動技術進步。”

國務院印發的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）也明確要求，“發揮行業協會商會的自律作用。推動行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，規范會員行為提出，鼓勵行業協會商會制定發布產品和服務標準，參與制定國家標準、行業規劃和政策法規。”民政部等八部委印發《關于推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》（民發〔2014〕225號），在推動行業協會商會建立健全行業自律機制措施中提出，“規范行業發展秩序。支持行業協會商會開展標準化工作，鼓勵行業協會商會制定發布本行業的產品和服務標準，積極參與制定國家標準、行業規劃和政策法規，不斷提高行業產品和服務的質量。”

4.4 團體標準管理的國外實踐

目前，國際上對團體標準的管理總體來說有四種模式，包括轉化機制、公共采購中引用團體標準、簽署聯合聲明、認可機制。

4.4.1 轉化機制——ISO/IEC JTC 1的PAS 轉化機制

ISO/IEC JTC 1在《ISO/IEC Directives Supplement — Procedures Specific to JTC 1》中規定了JTC1 PAS向國際標準轉化的程序，包括認可PAS提交者、提交PAS、投票表決和出版。任何其他組織制定的技術規范若要通過ISO/IEC JTC 1的PAS轉化程序轉化為國際標準，需要滿足兩方面的條件：一是，該組織應符合JTC 1認可PAS提交者的必備認可要素，并被認可為JTC1 PAS提交者；二是，該組織制定的技術規范應符合JTC 1的相關要求。

在認可PAS提交者階段，對申請成為JTC 1 PAS提交者的組織，ISO/IEC JTC 1從該組織的合作立場、組織特征、知識產權政策、文件的質量、是否協商一致等進行審核和認可。經過ISO/IEC JTC 1國家成員為期三個月的投票表決，表決通過的組織即可成為ISO/IEC JTC 1認可的PAS提交者（認可身份有效期為2年）。

提交PAS階段，獲得認可的PAS提交者向JTC1秘書處提交PAS，并附上相關說明。JTC1秘書處審核后，將其提交的全部資料報送ISO/IEC信息技術任務組（ITTF）[3]。ITTF對收到JTC 1秘書處報送的PAS進行審核和處理后，若無問題，則將提交的PAS注冊為國際標準草案（DIS）。

在投票表決階段，ITTF向JTC 1的所有成員分發已注冊的DIS；DIS的投票時間為6個月。如果至少三分之二的參加投票的國家成員投贊成票（有或無評論意見）和反對票少于總票數的四分之一，則該DIS可被接受。

在出版階段，提交的規范如果被JTC 1批準為國際標準即可出版，同時要遵守ISO/IEC的版權政策。

4.4.2 公共采購中引用團體標準

歐盟公共采購中引用專業社團、產業或行業協會或任何其他具有專業技能的會員組織制定的ICT技術規范的規則。

歐洲議會和歐盟理事會批準通過的關于歐洲標準化1025/2012號法規明確了有資格在公共采購中引用的ICT技術規范應滿足的要求以及歐盟委員會識別、收回識別ICT技術規范的程序要求。有資格在公共采購中引用的ICT技術規范應滿足的要求包括：（1）技術規范具有市場接受性，其實施不會妨礙與現行歐洲標準或國際標準實施的互操作性。（2）技術規范不與歐洲標準（包括在合理的期限內批準通過的不能預見的新歐洲標準、沒有獲得市場占有率的現行標準或已被淘汰標準、在合理的期限內由技術規范轉化的不能預見的歐洲標準化可提供使用文件）沖突。（3）技術規范由非盈利性的專業社團、產業或行業協會或任何其他在其領域中具有專業技能的會員組織制定，而非歐洲標準化組織、國家或國際標準化機構。其制定過程滿足公開、協商一致、透明等要求。（4）技術規范應滿足維護性、可獲得性、知識產權、相關性、中立和穩定性以及質量等6個方面的要求[4]。

4.4.3 簽署聯合聲明

為適應不斷變化的市場環境和優化利用現有的資源和專業技能，2011年3月，歐洲標準化委員會（CEN）和歐洲電工標準化委員會（CENELEC）發布了題名為《聯盟橋梁》的小冊子，確定了將聯盟或協會制定的技術規范納入CEN和CENELEC標準體系、使之成為歐洲標準的基本原則、程序和過程。

從基本原則上，根據該文件，CEN和CENELEC需要從聯盟或協會的類型、文件的類型、版權和使用權、工作的分配、過程的選擇以及基于這些技術規范制定的歐洲標準的特征等六個方面來考慮是否將聯盟或協會制定的技術規范采納為歐洲標準。此外，為確保聯盟或協會的技術規范能夠快速、平穩地成為歐洲標準，該文件要求聯盟或協會與CEN或CENELEC簽署聯合聲明，主要涉及版權和知識產權、使用權以及維護等方面的條款。

從程序和過程方面，聯盟或協會制定的技術規范成為歐洲標準需要經過相關的技術機構批準通過，在不存在相關技術機構的情況下，由技術局決定如何安排其獲得批準通過。批準通過技術規范的路徑有三條，根據成熟程度選擇不同的路徑：對于成熟且具有較高水平協商一致程度的技術規范，通過特批程序（公開征求意見階段和投票階段合二為一）成為歐洲標準；對于成熟度中等，或協商一致水平中等的技術規范，需要經過公開征求意見階段和投票階段成為歐洲標準；對于成熟度很低的技術規范，需要提交初級問卷，尋求CEN或CENELEC成員關于將該技術規范采納為歐洲標準的意見，根據CEN或CENELEC成員的意見，CEN或CENELEC技術局將決定該文件的后續工作。

4.4.4 認可機制

美國國家標準學會（ANSI）通過認可標準制定組織并向其提供程序性文件來管理和協調美國自愿性標準（國家標準）的制定工作[5]，并在《ANSI基本要求：美國國家標準的正當程序要求》中明確規定了與美國國家標準活動過程有關的管理要求和程序要求。

ANSI對標準制定機構進行認可的準則和要求包括：（1）用于作為美國國家標準批準的那些標準的批準、修訂、再確認或撤消的協商一致的證據的制定中所使用的所有工作程序，都應滿足《ANSI基本要求：美國國家標準的正當程序要求》包含的基本要求。（2）關于美國國家標準或侯選的美國國家標準，包括將 ISO 或 IEC 標準作為美國國家標準的國家采標在內，申請認可的機構應同意：為其標準化行為提供連續性的管理監督和支持；規定制定標準的標號、出版和維護；規定申訴機制；與 ANSI在標準規劃和共同感興趣的協調活動方面合作；把新標準的啟動和對希望產生侯選的美國國家標準的那些現行標準的修訂范圍報告給 ANSI；涉及新侯選的美國國家標準、采用 ISO 或 IEC標準以及修訂、再確認或撤消美國國家標準等活動的必要信息，都要提交給 ANSI 供征求公眾意見；考慮可用的國際標準；遵守關于采用ISO 或 IEC 標準的程序；向 ANSI 支付所有的相關費用。（3）申請認可的機構應考慮通過ANSI參與國際性的標準化活動。（4）關于將提議的美國國家標準提交給ANSI供標準審查委員會（BSR）批準，申請認可的機構應同意遵守該文件中包含的規范性政策和管理程序。

ANSI對標準制定機構的認可程序是：（1）標準制定機構向ANSI提出書面認可申請，并應在申請中包括相關標準制定程序的副本以及其他能夠證明遵守這些程序中所指定的準則的文件。如標準制定機構所使用的標準制定程序不止一套，則每個程序都需要單獨的認可評審。此外，申請文件中還應包含標準制定機構的聲明，該聲明詳述迄今為止他們的協調努力，并確認他們同意嘗試與其他 ANSI 認可的標準制定機構以及ANSI協調他們的標準活動。（2）認可申請在《標準活動》上刊登，并征求各界意見。（3）征求意見結束后，ANSI執行標準委員會處理由申請者提供的信息和所收到的任何意見，并最終做出是否批準認可的決定。對于獲得認可的，應通知申請者并在《標準活動》上發布通知。（4）認可的維護。ANSI 審核主管每隔一段時間對獲得認可的標準制定機構進行審核，以證實該標準制定機構是否遵守了用于認可的準則，以及證實這個認可的標準制定機構的程序和業務是否始終與那些構成認可基礎的程序和業務相一致。如某個認可的標準制定機構沒有維護一項或更多項已批準的美國國家標準，則該標準制定機構應以五年為周期遞交他們的認可程序供ANSI執行標準委員會評審和批準，還要遞交為什么沒有向 ANSI 遞交任何標準供批準的理由以及為什么其認可保持著相關性的理由。（5）認可的撤銷。如授予認可所基于的條件沒有很好地維護，則ANSI執行標準委員會可建議和要求任何認可的標準制定機構著手進行糾正。如這種行動沒有在所指定的時限內進行，則ANSI執行標準委員會應向該標準制定機構提出一個至少為期三十天的通告，在通告中聲明，除非修正了指定的條件，否則其認可及其在所有受影響的認可下的美國國家標準的批準都將被撤消。除非在指定期限內采取了必要的修正行動，否則ANSI執行標準委員會將撤消該認可和由該標準制定機構主辦的所有受影響的美國國家標準的批準。認可的撤消應通知給這個標準制定機構，同時應在《標準活動》上公告。

4.5 我國對團體標準的管理

4.5.1 團體標準與推薦性標準的關系

團體標準與推薦性標準在制定范圍和內容上相互補充、互為支撐。推薦性標準是政府標準，主要側重于公益類、基礎類標準，要嚴格限定在政府職責范圍內。團體標準是市場標準，是新型標準體系中最有活力、最具潛力的組成部分，主要側重于滿足市場需求和創新需要，旨在填補現有標準空白，或是嚴于國家標準和行業標準，引領產業和企業發展，提升產品和服務市場競爭力。同時，實施效果良好、符合推薦性標準制定范圍的團體標準，可以轉化為推薦性標準；一些應由市場主體遵循市場規律制定的推薦性標準，可由團體標準來承接。推薦性標準和團體標準要協同發展、協調配套，共同支撐構建新型標準體系。

4.5.2 團體標準相關政策

《改革方案》明確，在標準管理上，對團體標準不設行政許可，由社會組織和產業技術聯盟自主制定發布，通過市場競爭優勝劣汰。國務院標準化主管部門會同國務院有關部門制定團體標準發展指導意見和標準化良好行為規范，對團體標準進行必要的規范、引導和監督。國家質檢總局和國家標準化管理委員會聯合印發的《關于培育和發展團體標準的指導意見》，從規范團體標準化工作、建立基本信息公開制度、統一編號規則、開展良好行為評價、加強評價監督等五個方面對團體標準進行規范、引導和監督。

4.5.3 培育發展團體標準的原則

培育發展團體標準應堅持三個原則，一是不設許可，不搞準入。既然是簡政放權、激發市場活力，就要把這部分權力真正放給社會主體，不再設置門檻。二是市場驅動，自主制定。社會團體根據市場需求和技術發展，自主決定制定什么標準，以及什么水平的標準，政府不進行審查或干預。三是自愿采用，優勝劣汰。社會各方自愿采用團體標準，有競爭力的標準得以發展壯大，沒有競爭力的自動淘汰，運用市場機制促進其良性發展。當然，與國外相比，我國學協會發展仍不成熟、管理和運行機制不夠完善、社會公信力有待提高[2]。因此培育發展團體標準的初期，既要充分發揮市場力量，也要加強政府宏觀引導和監督，防止一哄而上，一放就亂。

4.5.4 團體標準管理的制度設計

目前對團體標準的管理制度設計，是以培育和引導團體標準為基本管理立場，運用事后管理為主的手段實現管理目標，最后根據團體標準發展的不同階段，實施對團體標準制定機構的分階段管理政策。

其一，制定開展團體標準化活動的指導意見，優先鼓勵那些治理規范、運行良好、具備廣泛性和代表性的專業性學協會、產業技術聯盟開展團體標準試點。

其二，對團體的標準化活動提供良好行為范式，制定《團體標準化良好行為規范》等政策性文件和基礎國家標準，鼓勵社會團體實踐標準化良好行為規范，從而實現團體標準的合法性和自治性，引導團體標準化的發展。

其三，探索建立團體標準制定機構的自愿性評價制度，組織第三方開展良好行為評價，引導社會應用良好行為團體的標準。

其四，根據《改革方案》的要求，政府將制定推薦性標準的范圍縮小至公益類標準，為團體標準的發展提供必要的發展空間。