立足鄉村發展目標推進全域土地綜合整治

□ 浙江省土地勘測規劃院 沈國明

在農村地區以若干個自然村、行政村或以鄉鎮為單元實施全域土地綜合整治，對“山水林田湖草”進行系統生態治理，對“田水路林村”進行空間綜合整治，逐步構建農田集中連片、村莊宜居集聚、產業融合發展、生態和諧美麗的生產、生活、生態空間新格局，是農村國土空間治理的有效手段，是美麗鄉村建設的有效載體，也是生態文明建設與鄉村振興戰略的必然要求。在浙江省國土資源廳的精準謀劃與全力推動下，全域土地綜合整治工作得到了市縣人民政府的積極響應，杭州市已經在雙浦街道、三墩街道繞城村和華聯村、欽堂鄉葛塘村等地積極實踐并取得了良好效果，臺州市、嘉興市、湖州市、紹興市等地積極謀劃，提出了推進計劃和重點項目。全域土地綜合整治工作也得到了自然資源部和省委、省政府的高度重視，自然資源部已經正式批準《浙江省實施全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略行動計劃工作方案》，省政府下發了《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》。

全域土地綜合整治工作的序幕已經拉開，如何規范實施項目、能否贏得農民群眾擁護、實施效果能否達成目標，已經成為當前關注的重點。7月16日，省政協副主席、省國土資源廳黨組書記、廳長陳鐵雄在《浙江日報》發表署名文章，對全域土地綜合整治工作要著重堅持的“四項原則”、重點抓好的“四塊工作” 、著重防止的“四種傾向”進行了詳細闡述和客觀分析，抓住了全域土地綜合整治工作的關鍵要點和實施痛點，對于規范引導實施行為、防止實施目標跑偏、克制地方投資沖動、維護群眾合法利益具有十分重要的指導意義，必須引起市縣人民政府、市縣國土資源部門的高度重視和切實遵循。各地在部署實施全域土地綜合整治工作時，必須按照鄉村振興戰略總要求，立足推動鄉村發展這個根本目標，促進農業農村優先發展。

要立足鄉村發展目標推進全域土地綜合整治，以下四個方面需要各地予以關注和重視。

一、突出規劃引導作用

全域土地綜合整治涉及農田整理、村莊集聚、農居建設、產業安排、環境整治、生態修復，是一項系統的國土空間治理工程，必須以科學的規劃為前提，“沒有群眾認同的規劃不能實施”“嚴禁邊規劃邊實施”“嚴禁實施過程中擅自調整規劃”應當成為實施農村土地全域整治工作必須遵循、不能動搖的根本原則。從當前農村建設發展的實際情況看，土地利用總體規劃、村莊建設規劃等農村空間規劃尚存在規劃不適、規劃缺位、規劃之間銜接不夠等問題，規劃指引作用發揮不夠充分，造成農村空間秩序混亂、布局散亂。為了解決農村規劃問題，更好地推動農村國土空間保護、開發與整治，省國土資源廳發布了《浙江省村土地利用規劃編制技術要點（試行）》，并且明確提出，實施全域土地綜合整治要按照全域規劃、全域設計、全域整治的要求，先行開展村土地利用規劃編制工作，對農村生產、生活、生態空間進行資源配置、優化布局，注重與村莊建設規劃有效銜接，實現村級層面“多規合一”。

因此，各地要著眼于鄉村振興、美麗鄉村建設和大花園建設，科學編制村土地利用規劃，統籌融合村莊建設規劃要素，實現“一本規劃一張藍圖”，通過規劃規范引導全域土地綜合整治工作有序展開。在規劃編制過程中，一是要按照優化三生空間結構和布局的要求，統籌安排生態資源與耕地資源保護、村莊建設與產業發展、環境整治與配套設施等各類用地空間；二是要按照保持鄉村風貌建設浙派民居的要求，深化村莊設計、村居設計；三是要按照一二三產業融合發展和現代農業建設要求，確定產業發展指引和準入條件；四是要按照提高糧食生產能力的要求，細化農田整治設計，形成集中連片的永久基本農田布局；五是要按照山水林田湖草系統治理要求，提出生態修復治理規劃。

二、保障鄉村發展用地

產業興旺、生態宜居是鄉村振興的關鍵，只有農民安居樂業，才能推動鄉風文明重塑、治理體系有效完善、農民生活逐步富裕。從浙江近年來的農村建設發展情況看，安居樂業特別需要土地制度供給和土地要素保障。近年來，省國土資源廳連續實施了四年“破解農民建房難”專項行動，制訂出臺了支持農村新產業新業態用地保障政策，調整完善了與現代農業配套的設施農用地政策，一定程度上緩解了農村建設用地空間不足、指標緊張的狀況，但農村仍然反映，建設用地空間和指標仍然是農村建設發展最關鍵的問題。從農村現有建設用地利用情況看，總體規模偏大、村莊布局零小散、一戶多宅等違規用地多、土地利用效率總體偏低等問題也同時存在。因此，全域土地綜合整治必須立足鄉村發展這個根本目標，通過整治優化鄉村發展空間，挖掘盤活農村存量建設用地潛力，著力提高農村用地效率，保障鄉村發展用地需求。

建設用地增減掛鉤制度，是推動全域土地綜合整治工作最重要的制度設計，通過整治形成的建設用地節余指標，不僅可以置換新增建設用地、落實建設項目補充耕地義務，而且可以通過指標收購、調劑等實現資產化籌集整治資金。以往，我們在城鎮化建設背景下按照農村建設用地減少、城鎮建設用地增加的邏輯和思路，大力推動城鄉建設用地增減掛鉤工作，通過農村建設用地復墾退出形成的建設用地節余指標主要用于保障城鎮化、工業化建設用地需求，留給農村自身發展的比較少，用農村的資源、空間低成本換取城鎮發展的資源、空間的做法比較明顯。隨著城鄉建設用地增減掛鉤節余指標大量流向城鎮，農村建設空間不斷被壓縮，農村產業用地得不到合理供給。個別地方為了保障城鎮建設用地空間，出現了偏面追求節余指標的傾向，將許多農村居民點納入了規劃復墾點，嚴格限制農民在原址改造住房、新建住房，規劃建設的中心村又由于種種原因遲遲不能推動，造成納入規劃復墾點的村莊長期得不到更新，不同程度地出現了房屋破敗、村貌破舊、村莊逐漸凋敝的情況，有的在推進增減掛鉤工作中，還出現了農民被迫上樓的情況。

當前，浙江省的城鎮化已經進入了高質量發展階段，鄉村振興已經成為當前解決農村發展不充分、不平衡的重大戰略舉措，必須改變“以農補城”的做法，轉向“以城補鄉、以工促農”的新階段。全域土地綜合整治要成為助推鄉村振興戰略的農村空間治理平臺，其首要目標必須堅持農村優先發展，推動鄉村發展。要推動鄉村發展，應當用好增減掛鉤制度，節余指標應當在更大程度上滿足鄉村發展需求，尤其是要保障農村新產業新業態用地需求，促進鄉村產業振興。

自2015年啟動的農村土地制度改革試點已經取得明顯成效，義烏市、德清縣在農村宅基地制度、農村集體經營性建設用地入市制度、土地征收制度改革上形成了一系列較為成熟的經驗和做法，宅基地有償使用、有償退出、有序流轉，農村集體經營性建設用地招標、拍賣、掛牌出讓和入股、合作、出租入市，縮小征地范圍、土地增值收益分配等制度設計，已經成為當前農村土地制度改革的主流，農村土地的潛在價值得到了充分顯化，農村的生態資源得到了充分利用，人才、資金、項目紛紛涌向農村。在這樣的背景和趨勢下，地方政府應當通過全域土地綜合整治為農村規劃產業發展空間，整治形成的節余指標首先滿足農村集體經營性建設用地入市需求，發展符合農村特點、切合生態文明建設的產業，同時用農村集體經營性建設用地入市取得的收益籌集全域土地綜合整治工作資金，支持農民新居建設、公共服務設施建設，實現農村產業興旺、農民安居樂業。

三、堅持整治改造為主

自浙江省實施美麗鄉村建設行動15年來，“千村示范、萬村整治”工程已經從1.0版提升到4.0版，從鄉村環境整治上升到鄉村景區化建設，其目標是將浙江的鄉村打造成一個人與自然和諧共生的綠色發展新空間。在農村開展全域土地綜合整治，要按照省委確定的美麗鄉村建設總要求，堅持整治改造為主，對村莊、農田、環境、生態進行整治改造和修復，重點是建設生態宜居村莊、打造現代農業發展空間。杭州市西湖區三墩街道聯華村的全域土地綜合整治工作，通過對既有住房實施改造提升、對違法違規建筑進行拆除復墾、對道路水域進行環境整治、對農田進行集中連片改造等做法，打造了一個5A級鄉村景區，給出了很多啟示。

生態宜居村莊建設，要調整原有的“拆舊村、建新村”的大拆大建工作思路，實施“改、拆、建”相結合的整治措施?，F有農戶數量較多、住房質量較好、布局形態合理、不受地質災害影響、配套設施較完善、群眾搬遷意愿不強的村莊不宜列入搬遷復墾點，要通過盤活利用空閑宅基地等措施，鼓勵農民在原址改造、重建住房和開展村居環境整治；村莊規模偏小、遠離村莊建設的單家獨戶、村莊布局混亂、農戶房屋破舊、交通不便設施配套困難、對農田布局和生態保護有較大影響的、受地質災害危險、群眾搬遷愿望強的村莊，要實施搬遷復墾；新村建設選址要考慮當地農民的生活習慣，選擇自然生態良好、交通條件便利、生產生活方便、社會服務設施完善的區域進行安排，在規劃布局上應當保持平原水鄉地區沿河而居、山地丘陵地區依山而建、沿海海島地區望水而居的美麗鄉村風貌。

打造現代農業發展空間，要按照發展現代高效農業和構建農村一二三產融合發展體系的要求，通過高標準農田建設、農業園區建設、低產林改造、土壤污染治理、農田水利建設等整治工程，加大土地流轉規模經營力度，集中土地資源要素，優化土地空間布局，建設布局集中連片、功能分區合理、設施配套完善的糧食生產功能區、現代農業園區、生態經濟林區，發展特色農業、綠色農業、設施農業、休閑農業，形成農業+文化旅游、農業+休閑養生、農業+電子商務、農業+加工物流的融合發展體系。

四、注重維護農民權益

在農村開展全域土地綜合整治工作，無論是農村建設用地整治，還是農用地整治、環境整治，都涉及到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權、山林承包權等各種財產權利的調整，事關農民的切身利益。尊重農民權利，維護農民權益，不增加農民負擔，讓農民從中獲益，是凝聚民心順利推進全域土地綜合整治工作的關鍵。

尊重農民主體地位。要切實保障農民的知情權、參與權、監督權和決策權，充分聽取農民的意見，村土地利用規劃、全域土地綜合整治工作實施方案與政策制度，應當在獲得大多數農民支持的前提下實施。要發揮村集體經濟組織的主導作用，加大宣傳發動力度，積極爭取農民對全域土地綜合整治工作的支持。

積極推進“三權分置”。結合全域土地綜合整治工作，積極推進農民宅基地“三權分置”，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權，允許農民自主利用宅基地和房屋，或者通過宅基地和農房使用權出租、流轉、合作、入股等方式，發展鄉村民宿、養生養老、農家樂等經營性項目，盤活農村沉睡的資源，增加農民財產性收入。完善農村承包地“三權分置”制度，推進農業經營規?；?、產業化、現代化。

給予合理整治補償。全域土地綜合整治涉及搬遷農民住房、收回農民宅基地、流轉農民承包地、拆除農民違規建筑等行為，要按照公開、公平、公正的要求，給予農民合理補償，減輕農民搬舊房、建新宅形成的經濟負擔，防止農民因全域土地綜合整治背上沉重的債務負擔。對低收入農戶、貧困戶要給予適當照顧。

收益分配向農民傾斜。通過全域土地綜合整治形成的增減掛鉤節余指標、耕地占補平衡指標所獲取的收益，要將大部分返回用于全域土地綜合整治項目，向農民傾斜，支持鄉村發展。整合涉農資金和涉農項目，加大財政投入力度，支持全域土地綜合整治工作。