新時代耕地占補平衡的邏輯根源、模式探索與管理創新
——基于“新時代耕地占補平衡方式改進與管理創新研討會”的思考

韓 璐 孟 鵬 徐保根 蔣仁開 張冰松 陳美景

20 年來伴隨著中國最嚴格的耕地保護制度，耕地占補平衡政策得到了不斷的完善，同時在政策實施中，也逐步暴露出“占多補少”“占優補劣”等現象，由此帶來了耕地質量下降，生態環境破壞等諸多問題。2018年中央一號文件“鄉村振興戰略”的提出，為耕地占補平衡的改進和政策的完善提出了新的挑戰和機遇。在此背景下，從城鄉要素互動視角出發，如何推動城鄉融合與鄉村振興成為當前關注熱點。

文章采用綜合分析與系統推理的研究方法。在闡述耕地占補平衡的發展階段與政策績效的基礎上，對耕地占補平衡存在的問題及其邏輯根源進行了分析。耕地占補平衡主要存在實質性不平衡、時空性不平衡、政策性弱化等微觀、中觀及宏觀層面問題，其邏輯根源在于城鄉要素流動的成本與收益不平衡、耕地占補平衡的執行者和耕地權利主體的利益不一致，區域發展與后備資源稟賦差異，耕地保護意愿和用地審批權力不匹配等。

在技術層面上，主要從耕地占補平衡的數量、質量和生態三個方面進行分析。在數量上，通過盤活宅基地增量和存量、完善易地調劑方式等統籌城鄉與區域平衡。在質量上，通過土地總體規劃中建設用地約束指標調整、修正耕地質量評價指標體系、規范耕作層保護與再利用等提升耕地質量。在生態上，通過完善指標調劑的價格內涵、擴大耕地補償標準范圍、轉變耕地補充途徑等方式實現耕地生態占補 平衡。可采取構建補充耕地交易平臺、明確補充耕地來源和交易主體、嚴格收益用途管理、嚴格補充耕地準入門檻等措施來規范省域內易地調劑補充耕地；同時可與其他工程統籌協作，完善省域內發達地區與欠發達地區的耕地占補平衡指標調劑方式，如浙江省從 2002 年開始實施“山海協作”工程。

在管理層面上，針對上述從技術層面上探索改進方式，提出做好頂層設計，抓好規劃引領，構建耕地占補平衡與城鄉要素流動的平衡機制，建立耕地占補平衡后續生態管護長效機制，提升軟硬實力等創新管理措施，為新時代耕地占補平衡政策的實施提供科學依據，也為促進城鄉要素合理流動、推動扶貧攻堅和鄉村振興提供參考。

《中國土地科學》第7期