海寧市馬橋街道全域土地綜合整治的探索與實踐

□ 海寧市國土資源局 楊 平

海寧市馬橋街道早在2012年就啟動了民勝等村土地整治項目，共涉及32個整組，1300多戶農戶，拆舊區塊面積731畝，在有效改善農村生產、生活條件的同時，推動了土地的節約集約利用。2017年以來，馬橋街道突出整組搬遷、“低小散”企業騰退、集鎮有機更新三大重點，圍繞農用地整治、農村建設用地整治、城鎮工礦建設用地整治做文章，對規劃區范圍外的村莊、企業、未開發土地進行分類處置，深化“多規合一”，不斷完善“東部糧倉、中部天堂、

一、認識全域土地整治的緊迫和意義

1.有助于盤活建設用地指標

馬橋街道工業經濟發達，但轄區面積只有39.2平方公里（在海寧市12個鎮街道中最小）。一方面工業園區的發展需要用地支撐；另一方面，海寧主城區南延后，基礎設施建設標準越來越高，用地指標需求量越來越大。土地整治最直接的收益就是將結余建設用地指標支撐經濟發展和城市建設。

2.有助于推進農業產業化

過去“各自為戰”的村莊規劃和碎片化的農用地，阻礙了農業規模化經營和土地集約化利用，農業項目以各村自行引入的一些小型項目為主。村莊整組搬遷后，農田阡陌相連，為農業的規模化、現代化發展提供基礎條件。

3.有助于騰退“低小散”企業

過去支撐村級集體經濟的小企業準入門檻較低，環保和能耗標準不高，造成安全隱患的同時占用了有限的用地空間。實施土地整治可以加速“低小散”企業騰退，釋放被占用的空間。

4.有助于提升鄉村生活品質

村莊高度集聚后，政府可以將有限的資源進行集中配置，提升資源利用效率，農民可以享受更好的教育、衛生、文化資源。從馬橋街道實際情況看，還可以加速城市化進程，早日融入海寧主城區。

二、實施全域土地綜合整治的困難和問題

1.資金支持的壓力

要整治必先騰退，無論農戶的搬遷再集聚，還是“低小散”企業的退出，都需要大量的資金支撐。在目前融資環境較為困難的狀況下，實施全域土地綜合整治的資金壓力非常大。如將馬橋規劃區外剩余的2000多戶農戶進行搬遷集聚，共需剛性支出11.32億元。

2.規劃滯后的壓力

土地利用總體規劃每15年調整一次，跟不上村莊布點規劃的調整，給搬遷農戶的落地帶來了困難。教育、文化、衛生、交通等規劃也遠遠滯后于全域土地綜合整治的規劃，民生項目的建設跟不上群眾需求。

3.政策制定的壓力

全域土地綜合整治涉及企業騰退政策、農戶搬遷政策、公寓房安置政策、歷史遺留問題處理政策等等，要制定一系列科學可操作的政策，需要耗費大量的時間和精力。

4.土地流轉的壓力

由于復墾新增耕地前幾年的肥力相對較低造成收益不高，導致土地流轉出去的價格偏低，為保證農民的承包地收益，政府必須兜底，也給政府增加了較重的負擔。目前馬橋街道優質土地流轉費用已達到800-1000元/畝。

三、開展全域土地綜合整治的思路及做法

1.完善總體規劃布局，實行“多規合一”

“謀定而后動，知止而有得”。按照現代文明活力和諧新城、經編產業總部基地、創業創新示范高地、城鄉一體先行之地、產城融合生態佳地的“一城四地”總目標，馬橋街道科學制定符合各方導向的總體規劃，完善空間布局，將土地利用規劃、村莊布局規劃、園區發展規劃、城市發展規劃和業態布局規劃統籌結合，真正實現“多規合一”，以此指導全域土地綜合整治。

2.啟動第二輪整組搬遷，全面實施農村土地整治

馬橋街道共有農戶7369戶，目前已拆遷搬遷4325戶。剩余3044戶中除去規劃區內和確認保留的農戶，還剩余2136戶。為了吸引這批農戶分步搬遷到集鎮集聚，馬橋街道多管齊下：一是提前做好安置區塊的拆遷工作，馬橋區塊、湖塘區塊的安置點已在2017年完成拆遷，給安置點騰出空間。二是制定整組搬遷獎勵政策，以政策引導農戶、撬動搬遷，合理的獎勵政策既考慮了歷史的平衡性，又能夠推進大部分村民組（或自然組）的搬遷工作。三是完善配套設施，通過拆、改、建相結合推進集鎮有機更新，加強學校、醫院、文化館等公共配套建設，讓馬橋集鎮煥發生機。四是做好農戶建房設計工作，協調好不同安置區塊的規劃和農戶建房設計，融入個性元素，避免千篇一律，體現江南水鄉特色。五是發揮村民主體作用，以村民組或自然組為單位，讓群眾做群眾工作，實現整組搬遷。六是保障農民權益，農戶搬離原來村莊集聚以后，農民承包田的權益按每畝700斤稻谷的標準給予流轉費。截至5月中旬，已有350多戶農戶自愿報名參加整組搬遷。

3.強勢推進“低小散”整治騰退，盤活土地資源

“低小散”騰退的關鍵是盤活村級低效用地，整合零星指標，統籌起來用于建設標準更高的經營性物業，形成規模化效應。馬橋街道在充分用好“流量”、盤活“存量”前提下，堅持堵疏結合，對符合產業導向的不同類型企業進行分類處置。一是按照“四個統一”要求，加快“兩創中心”建設，將村級經營性物業納入街道經營性平臺，實現資產效益最大化。馬橋街道選定了150畝土地用于建設村級“抱團”發展項目，首期啟動70畝，目前已完成項目準入工作。針對有一定經濟實力的騰退企業，馬橋街道計劃推出小型單體廠房，解決園區外部分規上企業出路問題。二是加強對入園企業項目的準入管理，嚴把入口關，防止簡單搬遷和低端平移等“退低進低”現象出現。三是完善聯合執法倒逼推進機制，整合國土資源、環保、安監、綜合執法、市場監管、消防等相關部門的力量，確保人員到位、力量到位，形成工作合力。

4.推進高標準農田建設，實現農業產業連片化、規模化

馬橋街道選擇一批區域面積大、土地已經流轉的區域，結合美麗鄉村、美麗農業和高標準農田建設要求，重新布局道路、田埂、排灌體系，推進農業機械化、規模化經營，提高農業生產效率，加快打造“萬畝良田”。在確保永久基本農田不減少的前提下，進一步優化永久基本農田布局，一是進行重新規劃改造建設，破解耕地破碎化問題，著力提高永久基本農田連片性。二是提升永久基本農田質量，保障糧食生產能力和生態安全。三是通過推進高標準農田建設，置換零星基本農田，促進保護保障協同發展，最終將城鄉開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線固定下來，促進生產、生活、生態用地合理布局。

5.加快品質鄉村建設，鞏固和完善村莊環境整治成果

根據農戶的意愿，把具有保留價值、充分體現江南水鄉特色的村莊原汁原味地保留下來。引導農民自覺放棄畜禽養殖等傳統產業，拆除違章建筑，實施舊房提升改造，建設美麗鄉村新風景，打造精品示范區。重新布局公共設施，合理穿插小型精品農業產業，適當開發鄉村旅游業，推動鄉村振興戰略實施，實現城鄉共同繁榮。通過村莊環境整治，改善農戶的生活條件，從根本上扭轉“臟亂差”局面。

海寧市馬橋街道在這些年的探索中始終堅持一個原則：在“東中西”三大功能區總體布局不變的情況下開展各類整治，著重統籌村（社區）和園區的要素資源，實行統一謀劃、統一布局，實現良性循環。