市場監管體制下的產品質量監督

文|大衛

2018年從中共十九屆三中全會提出，到“兩會”完成程序，新一輪深化黨和國家機構改革的部署動作大，力度也大。在國家層面上存續多年的質量技術監督部門不復存在，大部分職能整合進入4月10日掛牌成立的國家市場監管總局。在中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中，對市場監管部門有明確的定位：

——組建國家市場監督管理總局。改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。

——主要職責是，負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。

新形勢下職能重新定位在所難免

在我國，產品質量監督作為政府部門的一項工作，應運而生，由簡而繁，乃至發展成部門，后來竟呈無所不包之勢，權利的擴張必然帶來責任的泛化，幾經問責，人仰馬翻。正本清源，責任的邊界還是要從權利的范圍來勘查，而權利的范圍來自機構的演變和法規法律的授予。這次市場監管部門對質量技術監督系統的整合，其實也為重新定位市場監管體系下的產品質量監督，提供了良好的契機。

產品質量監督隨著我們國家工業化的進程而日益重要，合理、健康的工業化，是有秩序和受約束的工業化。有沒有對生產領域特別是產品的約束，有沒有對物質生產秩序的規范，是工業化走向成熟的重要標志。工業化的發展不僅僅是物質生產能力的提高，還必須伴隨物質生產秩序的嚴密。嚴密物質生產秩序可以有許多角度，從質量的角度規范生產秩序，政府應當扮演什么樣的角色？這就要從什么是產品質量監督說起。

政府對產品質量進行監督，其產生和發展，有一個歷史的演變過程。鉤沉于歷史的深處，首先要著眼于當時的社會經濟環境，不能脫離具體的歷史條件和社會環境來觀察產品質量監督活動。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，把全黨工作的重點轉移到以經濟建設為中心。解放和發展生產力，以滿足人們日益增長的物質文化需求，物質生產提速的現實，使國務院批準于1979年，在國家標準總局內設立了質量監督局。1980年國家標準總局召開第一次全國產品質量監督檢驗工作會議，從此，“質量監督”作為政府職能不斷得到強化。1988年2月，國務院決定撤銷國家計量局、國家標準局，并將國家經委質量局并入，組建國家技術監督局，作為國務院直屬機構，獨立于其他政府部門，有效行使質量監督職能。

1989年第一次全國技術監督工作會議召開，確定了“以質量為中心，以標準、計量為基礎”的技術監督工作方針。這時候對技術監督、對質量的認識，是表面的、寬泛的。1993年9月1日實施的《產品質量法》，是我國對物質生產秩序進行規范化、法制化的標志性事件，質量技術監督部門進行產品質量監督有了基本的行政依據。此后，質量技術監督部門的產品質量監督基本以工業產品為主（有時包括食品，有時不包括）。

2013年十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用，對市場經濟條件下政府職能的認識進一步清晰和到位，明確提出政府的五大職能——經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護。本著這個思路，2018年調整優化政府機構職能，全面提高政府效能，組建國家市場監督管理總局。產品質量監督作為規范和維護市場秩序的重要手段，指向進一步明確——工業產品質量安全、食品安全等。

政府的產品監管從泛泛的質量，到特指質量安全，我們可以從時代的變革中，看到產品質量監督嬗變的基因。產品質量監督現實的存在方式，決定于當下的經濟社會條件，隨著現代市場體系的發展與發育，要求政府的相關職能與部門設置進行調整和跟進。

需要澄清的幾個概念

產品質量監督不是孤立存在的，它與不少事物有著緊密的聯系，甚至常常難分彼此，關系的混淆容易引起工作的混亂，難分難辨方顯示出分辨的價值。我們需要厘清與產品質量監督有關聯的幾個概念，是要通過剝離彼此，強調區別。

產品質量監督可以有狹義和廣義的理解，區分彼此，有助于我們搞清楚什么是本分，什么是延展。

一、狹義的概念

由政府對涉及公共利益的產品，以技術檢測為手段，對其質量安全進行的行政治理。

對于這個狹義的概念，我們可以從以下不同的角度來把握：

1、監督的主體

對物的生產秩序的監督主體是政府。包括兩類部門，一是以負責綜合性監督的市場監管部門，二是負責專業性監督的部門（農產品、藥品、建筑等）相配合而形成的工作結構。綜合類市場監管的實施主體即國家市場監管總局和省區市縣等各級地方市場監管部門。維護市場經濟秩序是政府的責任，對涉及公共利益的產品進行質量監督，使其達到或超過基本技術標準，是維護市場經濟秩序的重要內容。通過對涉及公共利益的產品進行質量安全監管，是政府中市場監管部門的職責。

除了新機構設立時的表述外，還有法律方面授權。《中華人民共和國產品質量法》的表述如下：

國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。

縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。法律對產品質量的監督部門另有規定的，依照有關法律的規定執行。

新組建的國家市場監督管理總局是將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，今后由市場監管系統負責產品質量監督工作是脈絡清晰的。

2、監督的客體

產品質量監督的客體是產品，市場監管部門承擔的監管對象主要指工業產品和食品等。雖然產品都是由企業或者個人生產的，但是產品質量監督針對的是物，是通過規范產品的物質內容（與人的安全保障及利益和諧）進而規范市場活動的產品秩序，換句話說是規范生產領域的物質秩序的。

3、監督的范圍

在市場經濟活動中，政府并不是什么事情都要管的，在產品的生產活動中，政府對物質生產的市場秩序的維護，也不是樣樣都過問。一般說來，企業或個人對自己生產的產品負責。但是，當某些產品涉及公共利益，這些產品的質量一旦出現問題，會影響公眾的安全和社會的利益，政府對這類產品的質量就要進行干預，對其產品質量代表公眾和社會進行監督。因此，政府部門進行產品質量監督的范圍，是以產品是否涉及公共利益為界定的，產品不涉及公共利益，政府無須對其質量進行產品監督；產品涉及公共利益，政府才對其質量進行監督，確切地說是對產品的質量安全、環保等質量內容進行監督。

《中華人民共和國產品質量法》的表述如下：

可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準；未制定國家標準、行業標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。

禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院規定。

在2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中明確指出，組建國家市場監督管理總局，負責工業產品質量安全等。

4、監督的內容

涉及公共利益的產品，政府介入，對其質量進行監督，也并不是對該產品的所有質量指標進行干預，而是針對產品質量中涉及公眾和社會利益的部分，一般是指其涉及安全環保的部分。

《中華人民共和國產品質量法》第二章“產品質量的監督”的第十二條“產品質量應當檢驗合格，不得以不合格產品冒充合格產品。”第十三條“可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準；未制定國家標準、行業標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。”

“禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院規定。”這些是通常意義上的監督內容，實際上更明確的說法應當是構成產品質量形成危害性的關鍵指標。

2001年原質檢總局成立時，《國家質量監督檢驗檢疫總局職能配置內設機構和人員編制規定》的表述是“管理產品質量監督工作；管理和指導質量監督檢查；負責對國內生產企業實施產品質量監控和強制檢驗；組織實施國家產品免檢制度，管理產品質量仲裁的檢驗、鑒定；管理纖維質量監督檢驗工作；管理工業產品生產許可證工作；組織依法查處違反標準化、計量、質量等法律、法規的行為，打擊假冒偽劣違法活動。”

在2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中明確指出，要加強產品質量安全監管，政府的監督的內容鎖定在質量安全，這無疑體現了深化政府職能改革的用心。

5、監督的方法

政府部門對涉及公共利益的產品進行監督，一般采用抽查的手段并以抽查結果為依據做出的行政處理。依照《中華人民共和國產品質量法》，國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查。抽查的樣品應當在市場上或者企業成品倉庫內的待銷產品中隨機抽取。監督抽查工作由國務院產品質量監督部門規劃和組織。縣級以上地方產品質量監督部門在本行政區域內也可以組織監督抽查。法律對產品質量的監督檢查另有規定的，依照有關法律的規定執行。國家監督抽查的產品，地方不得另行重復抽查；上級監督抽查的產品，下級不得另行重復抽查。

根據監督抽查的需要，可以對產品進行檢驗。檢驗抽取樣品的數量不得超過檢驗的合理需要，并不得向被檢查人收取檢驗費用。監督抽查所需檢驗費用按照國務院規定列支。生產者、銷售者對抽查檢驗的結果有異議的，可以自收到檢驗結果之日起十五日內向實施監督抽查的產品質量監督部門或者其上級產品質量監督部門申請復檢，由受理復檢的產品質量監督部門作出復檢結論。

當監督抽查的產品質量不合格時，做出的行政處理。依照本法規定進行監督抽查的產品質量不合格的，由實施監督抽查的產品質量監督部門責令其生產者、銷售者限期改正。逾期不改正的，由省級以上人民政府產品質量監督部門予以公告；公告后經復查仍不合格的，責令停業，限期整頓；整頓期滿后經復查產品質量仍不合格的，吊銷營業執照。當監督抽查的產品質量不合格監督抽查的產品有嚴重質量問題的，依照產品質量法第五章的有關規定處罰。

應當特別指出的是，強制性認證不是政府產品質量監督、監管的手段。它應當是非政府組織的市場化治理手段。特別是認證活動中的強制性認證項目，常常被誤認為是政府的行政監管手段。認證活動本來是國際上成功的市場治理手段，我們應當還其本來面目，把包括政府授權的強制性認證在內的各項項目交由市場中介組織來開展。

6、監督的特征

政府對產品進行的質量監督，一個最突出的特征就是強制性。對依法進行的產品質量監督檢查，生產者、銷售者不得拒絕。

政府部門對涉及公共利益的產品進行抽查，為的是保障產品的質量安全，防范出現重大產品質量事故和系統性質量安全風險。抽查合格與否，取決于可能造成危害的指標。因此，抽查是工具，采取隨機的方式，進行抽樣檢測；標準是依據，用以劃分抽查指標的性質，合格還是不合格，在安全范圍內還是超出了安全范圍；危害性評價是基礎，對抽查的量化指標做定性結論，必須建立在這些量化指標與危害性的關系上，對質量風險的控制，是產品監督行政的特點，也是產品質量監督行政的基礎。所以政府部門行政的過程應當是：科學地做出檢測指標與危害性之間的評價——強制性標準——產品質量抽查——質量安全監督。所以說危害性評價是產品質量監督對抽查結果進行判斷的基礎，并以此為依據做出的行政處理。

二、廣義的概念

對產品進行質量監督其實首先是企業的責任和內在需求，也是同業組織以及其他社會中介組織的自我管理、共同管理的方式。所以，廣義的產品質量監督是包括企業、社會中介組織和政府部門共同參與的活動。此外，有人還常常把政府在治理手段以外的激勵、協調機制，如通過對產品進行技術檢測、推廣采用先進標準及其他激勵管理，促進質量提升，促進經濟發展質量和效益的提高，從而促進經濟社會的發展等，也叫質量監督。

在市場監管體制中產品質量監督的職能劃分

2018年3月，以組建國家市場監督管理總局為標志，2013年以來自下而上的市場監管體系改革終于塵埃落定。實行統一的市場監管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。市場監管系統的基本職責就是規范和維護市場秩序。規范和維護市場秩序細分起來，又可分為規范和維護市場主體的秩序，和規范和維護市場物體的秩序。市場活動中產品質量安全、食品安全、特種設備安全這“三大安全”，應當說是規范市場物體秩序的核心內容。

在市場監管體制中，產品質量監督的職能定位就是通過加強產品質量安全監管，管控工業產品的質量安全風險，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心。

在市場監管體制中，產品質量監督的職能可以分為基本職能和延伸職能。

一、基本職能

是由產品質量監督狹義的概念所明確的職能，即由政府的市場監管部門對涉及公共利益的產品，以技術檢測為基礎，對其質量安全進行的行政監督，開展打擊劣質產品活動，確保公眾和社會的利益（安全）。

二、延伸職能

由產品質量監督廣義的概念所明確的職能，即政府部門通過促進產品質量的提高，提升經濟發展的素質；開展宏觀管理，研究擬定提高國家和地區質量水平的發展戰略；組織實施質量提升、質量強國戰略；組織推廣先進的質量管理經驗和方法；推廣、采用先進的產品質量標準；推進“名牌戰略”的實施；從而促進經濟社會發展。