農村土地“三權分置”的新制度經濟學分析*

張燕純，韓書成，李 丹，熊建華

(華南理工大學公共管理學院，廣東廣州 510641)

0 引言

一直以來，農村土地制度改革是農村制度革新的重點畛域。當前國家正處于城鎮化快速推進、經濟發展轉型的重要時期[1]，農村勞動力向城市轉移、人地分離、土地流轉等現象普遍，農村土地細碎化現象突出。為保障承包農戶、經營戶的合法權益，促進農村承包地合理流轉，中央提出要“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”，以激活閑置的土地承包經營權，推進農村土地適度規模經營，促進國民經濟新發展，是農村土地制度改革的重大嘗試。

中央提出農村土地“三權分置”后受到各界的廣泛關注，但對農戶承包權與土地經營權、土地承包經營權兩者之間的關系以及分離后“三權”各自的權能屬性，學界存在較大的爭議，主要集中在兩個方面：(1)對“三權分置”的法理性進行論證，提出理論支撐或進行質疑。不少法學者認為“三權分置”是土地承包流轉的經驗總結，將農戶承包權和土地經營權認定為獨立的權利不符合法學邏輯。申惠文[2]認為農戶承包權和土地經營權是經濟學概念而非法律權利，三權分離不符合法學原理。丁關良[3]認為三權分置缺乏理論基礎，在實踐中難以實施，且無法起到保護農民權益的作用，“三權分置”是不科學的。也有學者依據經濟法的基本觀點——制度產生于社會力量之間的博弈，論證“三權分置”是新舊制度相互作用下的產物。帥曉林[4]認為承包地流轉制度是國家主導下的誘致性變遷。趙敏[5]提出完善農地產權及產權交易制度等以促進農地的良性流轉。(2)從產權的角度對“三權”性質、權能結構、分離形式及潛在問題等方面進行論證。不少經濟學家從產權理論出發，認為農村土地產權是一束權利束，依據占有、使用、收益、處分等權能對產權進一步細分，有利于提高交易效率和降低交易成本。何立[6]認為農村土地“三權分置”的實質是權利束的分割與細化，其關鍵在于產權界定的有效性和法律制度的權威性。

“三權分置”是解決農地無人耕種、推動農村土地適度規模經營的重要途徑，當前學界對“三權”在經濟學和法學的界定和改革方向存在諸多爭議點。為更好地推動農村土地三權分置制度改革，文章從新制度經濟學的視角出發，針對當前農村土地“三權分置”改革存在的制度障礙和困境，運用產權理論和制度變遷理論，嘗試厘清集體所有權、農戶承包權和土地經營權三者的相互關系，劃分三權各自的權能，探討“三權分置”制度改革發展方向，以期推動農村承包地合理流轉，滿足農業集約化發展的要求。

1 農村土地經營制度變遷過程

新中國成立后，農村土地制度歷經3次大變革[7]。根據農用地經營主體的變化，具體分為3個階段。

1.1 經營主體單一時期(1949～1978年)

1949～1978年，農村土地產權不存在分離現象，土地所有者和土地使用者為同一經營主體，其中又可分為兩個時期。

(1)1949～1954年是農地產權“完全私有”階段。土地改革運動后封建地主所有制過渡到農民土地所有制， 1950年頒布的《土地改革法》正式承認農民擁有自由經營、買賣及出租土地的權利。該時期農民是土地唯一的經營主體，享有完整的土地占有、使用、收益和處分的權能，土地所有權和使用權不存在分離現象。隨著新民主主義革命的成功，作為過渡形式的農民土地私有制也逐步消失[8]。

(2)1955～1978年是農地產權“完全公有”階段。1955年高級社運動后農民土地所有制逐步過渡到農村土地集體所有制，《高級農業生產合作社示范章程》規定農民的土地須無償上交集體； 1956年底土地集體所有制基本取代農民土地所有制。該階段生產資料歸集體所有，集體是唯一的經營主體，組織農戶統一勞動。

這兩個階段土地經營主體發生了變化，但由于主體都擁有完整產權，因此將其劃分為同一時期。

1.2 所有權和土地承包經營權“兩權分立”(1978～2014年)

1978年秋，安徽省鳳陽縣小崗村村民為解決集體生產勞動中不斷出現的矛盾，提出“包干到戶”，通過秘密協議將集體土地、牲畜、農具等分包到各家村民，土地承包經營權萌芽。十一屆三中全會后，國家實行改革開放政策，家庭聯產承包責任制迅速在全國農村推廣開來。1982年，“農業生產責任制”首次出現在官方文件中。1986年《民法通則》頒布標志著農村土地所有權和使用權在法律上的首次分離[9]，農村土地所有權和土地承包經營權進入“兩權分置”階段。

《民法通則》規定土地承包經營權屬于財產權，農民依法對承包地享有占有、使用、收益和處分的權能。發生土地征收時，征地補償是給予集體而非農民個人，此時的土地承包經營權帶有顯著的債權特征。2002年頒布的《農村土地承包法》規定農村土地征地補償不再歸農民集體所有，而直接歸農民所有，首次承認土地承包經營權的物權特征。《農村土地承包法》標志著農村土地所有權和使用權在法律上的正式分離，初步完成土地承包經營權從債權向物權的轉化。2007年，土地承包經營權寫入《物權法》，土地承包經營權人對承包地享有“占有、使用和收益”權能，標志著農村土地承包經營權在法律上的完全物權化。

1.3 所有權、承包權、經營權“三權分置”(2014年至今)

在農村土地“三權分置”作為一種正式的改革主張被提出之前，中央始終強調在農村土地承包關系穩定的前提下，允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。據農業部統計，據統計截止2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到2 980萬hm2，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到67.8%，初步建立起農戶承包地規范有序流轉機制[10]。實際上，由于土地流轉帶來的農地所有、承包、經營分別由不同的主體進行的情況早已普遍，土地使用權流轉狀態下的農地經營，基本上可以等同于當前農地改革政策所述的“三權分置”的農地經營形態。因此，農地“三權分置”的經營形態已經有了實踐歷史，是普遍存在的事實。

2013年12月召開的中央農村工作會議提出農業生產關系的新趨勢是承包權經營主體與經營權主體發生分離。2014年，中共中央發布《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》首次提出“放活土地經營權”。同年發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》第一次提出促進土地承包經營權分離，形成農村土地“三權分置”的新格局。2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》發布具體指導農地“三權分置”改革的措施，是今后一個時期指導中國農村土地產權制度改革的重要文件。“三權分置”是對承包地流轉路徑的進一步增強[11]，該制度變遷符合廣大農民的利益訴求，也符合中央一貫倡導的“耕者有其田”，最終形成由下至上和由上至下相結合的制度變遷路徑，契合農業適度規模化經營的要求[12]。

2 農村土地“三權分置”變遷特點

2.1 土地產權權能結構進一步細化

起先，土地承包經營權制度既沒有系統的理論準備和制度設計，是隨機事件發起的建立新制度的事件，是在中國社會重大轉折時期下發展起來的誘導性制度變遷。根據產權理論的基本觀點，產權不是人與物之間的關系[13]，而是人與人之間的關系。權利界定歸哪一方，則該方相對于其他方來說就擁有產權； 反之，其他方就不擁有產權。單獨存在的權利主體，若是脫離其他方權利主體，便不存在討論產權歸屬問題的必要性。現階段農地“三權分置”是指在保持農村土地集體所有制不變的基礎上，將農村土地產權細分為集體所有權、農戶承包權和土地經營權。農村集體經濟組織享有集體土地所有權，本村集體成員享有農戶承包權，種田能手及其他經營主體享有土地經營權。

“三權分置”實質上是對產權進行細分，在所有權保持不變的情況下其他產權主體的易位。使得同一塊土地上的產權在集體、農戶和土地經營者之間得到合理劃分。值得思考的是，農村土地產權并不是將所有權、使用權、用益權和轉讓權的簡單相加，而是深入分析可轉讓條件下，農村土地產權的全部權利在時間和空間上的具體分布形態，以及理順產權內部各種權利之間的邊界及其相互制約的關系，是進一步分解土地權利束的過程。土地產權分解的過程即是集體所有權、農戶承包權和土地經營權進行界定的過程，也是各個權利主體權能具體化的過程。集體所有權被賦予更完整的土地所有權能； 農戶承包權被賦予占有、處分及收益的權能； 土地經營權被賦予占有、使用、收益權能[14]。“三權分置”保證農民在不喪失承包地的前提下將土地經營權進行流轉，降低農民失地風險的同時為農用地規模化經營創造條件，是土地承包經營權制度下承包地流轉機制的自我強化。

2.2 權利主體由集體成員內部向成員外延伸

土地承包經營制度實質是農民在利益的驅動下自發地由下至上進行產權調整。一方面農村集體經濟組織擁有農村土地的所有權，村集體經濟組織將該村的土地視為集體專有物，使得農村土地所有權具有排他性和不可轉讓性； 另一方面在本村集體土地上設定的承包經營權為本村集體成員享有，非本村集體成員被排除在外，土地承包經營權具有成員權的權能。但近年來農村承包地實際地經營主體向集體成員外部延伸的趨勢逐漸加強。《土地管理法》第15條規定“經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，農民集體所有的土地可以由集體經濟組織以外的單位或個人承包經營”。根據制度變遷理論的基本觀點，制度的報酬遞增會導致自我強化機制的發生，可以進一步增強曾經給出的路徑方向[13]。而“三權分置”提出放活土地經營權，土地經營權可以在本村集體成員外進行流轉，實際上擴大了權利主體的范圍，進一步打破承包地經營權的成員權限制。

當交易費用大于零時，產權的清晰界定有助于降低人們在交易過程中的成本，提高效率[13]。原先土地承包經營權將權利主體限定在本村集體組織成員內部，擁有成員權是取得土地承包經營權的必要條件。現今農村集體土地所有權和使用權、經營權的分離，允許土地經營權在村集體成員之外流轉，是對三權進行更明晰的界定。“三權分置”在法律層面進一步鞏固了農村土地集體所有制，保障農民對土地的使用權益以及土地經營主體的合法權益，很好地應對了近年來人地分離、農地拋荒的現象，利于解決“荒地無人耕”的難題以及推進土地適度規模經營。

2.3 權利的市場性與福利性同時增強

在中央提出“三權分置”改革之前，土地承包經營權轉讓已經積累了非常豐富的實踐經驗。“三權”通過調整不同主體間的產權分配，引入市場化機制，土地可以由集體成員外部有經營能力的單位或個人使用，這為農村土地集約化和規模化經營創造必要條件，利于提高農村土地使用效率，是土地經營權市場性增強的表現。

一直以來，我國實行“城鄉二元化”的社會保障體制，農村土地對于農民具有重要的社會保障功能。在人地分離的條件下強調穩定農戶承包權，進城農民在不改變農民身份的前提下可自由選擇營生方式，不再被緊緊束縛于土地之上。保護農戶承包權大大降低進城務工和“兼業農民”的失地風險，為進城農民提供了強有力的后盾，是土地的社會保障功能強化的表現。

3 農村土地“三權分置”現有困境

3.1 集體所有權產權主體虛位

農村集體經濟組織是農村土地的所有者，其核心是處置權。而隨著農村土地制度改革的深入發展，盡管中央一再強調堅持集體所有權，但集體所有權在一定程度上呈現產權主體虛位的傾向。

首先集體所有權主體具體指向不清[15]。依據憲法規定，以行政區劃的村、組為基礎的農村集體經濟組織享有農村土地所有權，而1984年后隨著村委會、村民小組的發展，集體經濟組織逐漸邊緣化，村委會與集體經濟組織的功能逐漸交叉，當前有些集體經濟組織已包括村委會小組、村民小組、村民代表等形式，但現行法律對集體經濟組織具體指哪一層面的組織并無具體規定。其次，法律上對農民集體成員身份界定無統一標準。國家現有的法律法規如《農村土地承包法》《物權法》對集體成員身份的界定只有一個原則性的規定：“依照法定程序經本集體成員決定”，可以說集體經濟組織成員資格認定辦法處于探索階段[16]，尚未有成文的法律規定進行界定，全國各地做法也未能統一。再次，集體經濟組織缺乏完整的法律權利。從法律層面上看，集體經濟組織不具備法人資格，不能獨立享有民事權利和承擔民事義務，阻礙了集體經濟組織行使權利。

3.2 農戶承包權權能結構混亂

《物權法》第一百二十五條的規定，土地承包經營權是在農村承包地上設定的以從事農業生產經營為目的的用益物權，土地承包經營權人依法享有承包地的占有、使用和收益的權利，以及流轉土地承包經營權的權利。農戶承包權和土地經營權是在土地承包經營權之上設立的權利，但兩者權能存在爭議。

一方面，農戶承包權是從完整的土地承包經營權衍生出來的新的權利，事實上不能等同于完整的土地承包經營權。農民憑借其集體成員的身份獲得農戶承包權，擁有承包地占有、處分和收益的權利，這部分權能不再是完整的土地承包經營權權能，但又與完整的土地承包經營權權能重疊。另一方面，土地承包經營權制度已在農村實行多年，農民對土地承包經營權的認知程度較深，如今新增農戶承包權，農民對兩種權利之間的異同需要一個接受的過程，容易對農戶承包權的理解產生偏差。厘清土地承包經營權與農戶承包權之間的關系，劃分二者的權能范圍值得進一步討論探究。

3.3 土地經營權權利屬性存疑

在土地流轉中，經營主體通過與承包農戶簽訂土地承包經營權流轉合同，以支付租金的方式獲得承包期內承包地占有、使用的權能，并取得相應收益。按照我國的物權法規定，如果要實現土地經營權的抵押，應當完成土地經營權的物權化[17]。在實踐過程中，國家積極鼓勵土地經營權進行抵押，各地試點多采用“土地經營權+”的模式進行抵押，做到既優化土地資源配置，也保障務農者的收入，取得一定成效。

從法理上來看，土地經營權實際上是一種債權，是經營主體和農戶之間一種以土地使用為標的物的債權債務關系[18]。按照物權“一物一權”的原則，即一物之上只能設立一項物權，在當前土地承包經營權已是獨立的用益物權的情況下，將土地經營權設立為物權不符法理。在當前鼓勵農業適度規模經營以及保護實際耕作者的大背景下，如何界定土地經營權的權利性質是推動“三權分置”繼續發展的關鍵。

4 “三權分置”制度改革方向

4.1 明晰所有權產權主體

農戶及土地經營者都具有獨立法人資格，能夠自由行使各自權利，而集體經濟組織在法律上定義缺乏明確的界定，造成土地集體所有權產權虛位。明晰的主體身份有助于鞏固產權，集體經濟組織須緊緊掌握農村土地所有權。

集體經濟組織作為土地所有者，應進一步突出其政治治理功能，鞏固集體經濟組織所有權主體地位。明確集體經濟組織主體地位應當在法律層面合理界定集體經濟組織的含義，規范集體經濟組織具體形式，確保其上受國土部門監督，下對全體村民負責。同時制定統一的集體經濟組織成員標準，出臺相關的成員資格認定方法，對集體成員身份變更及時進行登記。最后，填補法律規定的空白，賦予集體經濟組織法人資格，令其能有效配置產權權能，確保農村集體經濟組織的權益不受國家或其他組織的侵犯，真正實現集體所有權主體即農村集體經濟組織的權利與義務相對等。

4.2 劃定農戶承包權權能

農戶承包權權能的劃定關乎“三權分置”是否合乎法學邏輯。土地承包經營權是用益物權，從法理上看若將農戶承包權繼續界定為物權則不符合法學邏輯。無可置否，農戶承包權屬于成員權，應繼續承擔農民的社會保障功能。

農戶只有憑借集體經濟組織成員身份才能獲得農戶承包權，集體成員身份是獲得農戶承包權的必要條件，分離后的農戶承包權應當定義為成員權。承包地是農戶重要的生產資料，是中國農民特有的社會保障，農戶相應占有、使用以及收益權能。此外應當設定農戶承包權不得轉讓，以確保農戶不喪失最后的生產資料。而針對部分擁有穩定非農收入并在城鎮落戶的農民來說，可引導其自愿有償退出承包權。

農村土地產權實現“三權分置”后，應當滅失土地承包經營權，以避免法理上產生沖突。當農地承包戶和土地經營者為同一主體時，盡管主體所擁有的權能為原先土地承包經營權的權能，但由于承包權和經營權的權能存在差異，應對《土地承包法》進行修改，以法律的形式鞏固“三權分置”，避免產生法學邏輯錯誤。

4.3 土地經營權物權化

當前國家積極推進土地經營權的抵押試點工作，土地經營權屬于債權還是物權關系到土地經營權能否順利進行抵押和流轉。在滅失土地承包經營權的前提下，將土地經營權定義為物權，符合物權“一物一權”的原則。

從產權結構來看，轉讓權能是區分農戶承包權與土地承包經營權、土地經營權的重要依據。國際上通常將租賃權界定為債權，將其物權化后進行抵押[19]。農戶將承包地轉讓給土地經營者，兩者存在租賃關系，土地經營權實際上為租賃權。土地經營者為實際的土地使用者，通過投入資本獲得報酬。農業生產具備特殊性，土地經營者應擁有以法律的形式將土地經營權物權化，賦予土地經營者占有、使用、收益和轉讓土地的權能，賦予土地經營權獨立的財產性[20]。土地經營權物權化有利于推動土地經營權的抵押，保障土地經營者的合法權益，推動土地適度規模化經營。

農村土地“三權分置”正處于試點階段，在其內涵界定、流轉價格、管理規范上仍舊有很多問題需要解決。該文從新制度經濟學視角出發，對農村土地“三權分置”過程進行分析，厘清土地承包經營權制度變遷過程，認為“三權分置”仍應進一步明晰“三權”各自的權能結構，理順各項法律之間的關系，健全完善土地承包經營權法律體，規范“三權”的流轉程序，保障農戶的承包權和經營主體的土地經營權，推動農村承包地合理流轉，以期滿足農業集約化發展的要求。

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