淺析我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

梅談

（廣西民族大學(xué)，南寧 530000）

1 引言

近幾年以來，隨著我國工業(yè)化的程度越來越高，對(duì)環(huán)境的破壞也越來越大，出現(xiàn)了霧霾天氣，石油泄漏等環(huán)境污染問題，其原因有，一方面隨著社會(huì)與科技的飛速發(fā)展，全世界的社會(huì)分工越來越精細(xì)，我國在世界的競爭中處于比較弱勢的地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以環(huán)境破壞和資源消耗為主；另一方面是我國的國民缺乏環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，這樣就造成了我國起訴環(huán)境的破壞的案件缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。就目前來看，當(dāng)前的我國環(huán)境公益案件主要依靠社會(huì)組織來起訴，其主要的問題是社會(huì)的認(rèn)可度不高，在訴訟中處于比較弱勢的地位，此時(shí)就需要一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，那么到底有沒有一個(gè)這樣強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)？檢察機(jī)關(guān)起訴是否具有優(yōu)勢？

2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的分析

根據(jù)我國2015年7月全國人大常務(wù)委員會(huì)授權(quán)決定在我國13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)可以看出，目前，我國的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟比司法行政機(jī)關(guān)更加具有實(shí)踐意義。2016年1月6日，最高人民檢察院在《試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的提起環(huán)境公益訴訟的線索來源、立案程序、舉證責(zé)任等等內(nèi)容做出了一些具體的規(guī)定。[1]雖然這些規(guī)定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有一定的優(yōu)勢，但是在很多的法律主體、法律概念方面與傳統(tǒng)的法律訴訟有著很大的區(qū)別，由此造成檢察院提起環(huán)境公益訴訟方面會(huì)面臨諸多的困難，并且在以后的具體落實(shí)上會(huì)欠缺相應(yīng)的實(shí)際可操作機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的還需要進(jìn)一步的分析和完善。

2.1 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論爭議

在傳統(tǒng)當(dāng)事人理論下，訴訟的原告資格必須是與本案件訴訟請求有著直接的“利害關(guān)系”，環(huán)境公益代表的是我國的公共利益，與我國傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論的“直接利害關(guān)系”有著明顯的不同。能否將環(huán)境公共利益并入到與本案件有“直接的利益關(guān)系”是當(dāng)前理論界爭論的焦點(diǎn)，學(xué)界針對(duì)這個(gè)問題提出了以下幾種觀點(diǎn)：

第一，“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”說。湯維建教授認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，理應(yīng)對(duì)公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督。如果公益性法學(xué)法律受到了侵犯，但卻沒有主體提起相應(yīng)的訴訟，這實(shí)際是否認(rèn)了公益性法律的作用。

第二，“公益代表人”說。江偉教授提出：“必須要設(shè)立一個(gè)代表公共利益，而且擁有一些法律手段和權(quán)威的主體代表國家提起訴訟，參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)是最佳的主體”。

第三，“公訴人”說，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)首先是對(duì)犯罪行為的國家追溯，但是對(duì)刑事犯罪的追訴已經(jīng)不能包含公訴權(quán)制刑事的所有形式，公訴權(quán)的涉獵范圍的確定以是否屬于公益為標(biāo)準(zhǔn)。”

以上的三種學(xué)說，雖然在表述上有所不同，但是在本質(zhì)上都是相同的，法律基礎(chǔ)都是我國憲法的第129條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”在本質(zhì)上都是把檢察機(jī)關(guān)的提起公訴權(quán)作為我國檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種方式。由此可以看出，檢察院提起公益訴訟的原告主體資格可以從“直接利害關(guān)系人”擴(kuò)展到“非直接利害關(guān)系人。所以，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有法律基礎(chǔ)。

2.2 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的在實(shí)踐中的優(yōu)勢分析

首先，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的法律訴訟方面有著比行政機(jī)關(guān)更加獨(dú)立的地位，具體表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)在辦案的過程中具有司法行政機(jī)關(guān)無法比擬的優(yōu)勢，它可以更好地解決環(huán)境公益訴訟案件“立案難”的問題。雖然說，2015年修改了我國的行政訴訟法，將我國的“立案審查制”改為“立案登記制”。但是在實(shí)際的辦案中，尤其是環(huán)境公益訴訟案件，如果沒有檢察機(jī)關(guān)的參與，獲得法院的立案仍是個(gè)比較嚴(yán)重的問題。造成一些社會(huì)組織或者個(gè)人在法院立案難的原因主要是：一些地方的法院工作人員的思想還沒有完全轉(zhuǎn)變，他們認(rèn)為：“環(huán)境公益的案件屬于我國的政府管理，是涉及國家的政策問題，不屬于我國的法院管理，所以對(duì)該事件推諉。”另一方面的原因，法院的一些法官的業(yè)務(wù)能力相對(duì)不強(qiáng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到處理這些問題的程度，而且環(huán)境公益案件受到社會(huì)的輿論影響的壓力比較大，處理不好就要承擔(dān)“相應(yīng)”的政治責(zé)任。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)與法院同屬于司法機(jī)關(guān)，而且檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)，其獨(dú)特的法律地位和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系可以更好地減輕法院的疑慮，更好地分擔(dān)法院的“政治壓力”，更好地解決環(huán)境公益訴訟“立案難”的問題。

其次，我國的檢察機(jī)關(guān)與一般的社會(huì)組織相比，具有法定的證據(jù)調(diào)查權(quán)，這種權(quán)力可以解決在環(huán)境公益案件中“取證難”的問題。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，例如，大連市環(huán)保協(xié)會(huì)起訴中石油“7.16”事故污染環(huán)境一案，在該協(xié)會(huì)的反映中，他們面臨的最大的困難就是取證，具體來說就是，相關(guān)的行政部門不愿意配合，甚至一些相關(guān)的證據(jù)資料被相關(guān)的行政部門銷毀。由此可以看出，我國的社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中“取證難”，這時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的法定證據(jù)調(diào)查的作用就應(yīng)運(yùn)而生。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)取證據(jù)方面有如下的優(yōu)勢：相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查會(huì)減輕相應(yīng)的疑慮，檢察機(jī)關(guān)能夠更加有效地掌握相關(guān)社會(huì)組織難以獲取的證據(jù)資料，能夠得到更多充分的證據(jù)，正所謂，證據(jù)是法庭制勝的法寶，檢察機(jī)關(guān)能夠比社會(huì)組織獲得更多的證據(jù)，這將更加有利于環(huán)境公益案件的進(jìn)展。

再次，檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面，擁有比社會(huì)組織更多的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢更加有利于解決環(huán)境公益訴訟“勝訴難”的問題，檢察機(jī)關(guān)通過其部門的專業(yè)人員，派出具有豐富訴訟經(jīng)歷的專門的法律訴訟人才與破壞環(huán)境的一方進(jìn)行訴訟，這將有利于提高環(huán)境公益訴訟的勝訴的幾率。例如，2014年12月29日發(fā)生在江蘇的“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”中，原告泰州市環(huán)保協(xié)會(huì)勝訴的原因與泰州市檢察院和江蘇省檢察院兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的出庭支持是密切相關(guān)的。所以檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中可以部分解決“勝訴難”的問題。

2.3 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟所面對(duì)的問題和挑戰(zhàn)

我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍然是個(gè)新生的事物。很多的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的方案還處于試點(diǎn)之中，法律依據(jù)只是一些《試點(diǎn)方案》和一些《實(shí)施辦法》，很多的操作方案還沒有具體的訴訟規(guī)則，很多是試點(diǎn)方案仍然處于一些具體的概念之中，缺乏可操作性。

首先，現(xiàn)實(shí)條件的制約。我國環(huán)境公益訴訟的難題是這些工作機(jī)關(guān)缺乏較為充足的辦案經(jīng)費(fèi)，國家給予的辦案經(jīng)費(fèi)有限。在實(shí)踐過程中，我國的地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠一些污染比較大的企業(yè)來支撐，就出現(xiàn)了一些地方的官員對(duì)于污染環(huán)境的行為采取“睜一只眼，閉一只眼”的政策，更重要的原因是，我國司法機(jī)關(guān)的公務(wù)員的收入來源于地方的財(cái)政，地方政府的大部分財(cái)政收入來源于污染環(huán)境的大企業(yè)，所以這些現(xiàn)實(shí)的問題都是制約我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件因素。

其次，訴訟范圍。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中人力、物力、資源有限，無法顧及所有的環(huán)境違法行為，而現(xiàn)行的《試點(diǎn)方案》僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但是具體到如何提起環(huán)境公益訴訟沒有具體的實(shí)施細(xì)則。所以檢察機(jī)關(guān)如何提起環(huán)境公益訴訟、是否提起環(huán)境公益訴訟具有很大的自由裁量權(quán)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于起訴這些企業(yè)需要更加強(qiáng)大的勇氣和決心。眾所周知，我國司法機(jī)關(guān)的司法資源比較緊張，而每年我國的地方又會(huì)產(chǎn)生大量的環(huán)境公益訴訟的案件，所以這就需要我國的司法機(jī)關(guān)能夠更好地區(qū)分輕重緩急。選擇那些比較難以處理的環(huán)境公益訴訟案件先入手。因此，我國的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該將有限的司法資源用于比較嚴(yán)重的案件，對(duì)其他的起訴案件的范圍進(jìn)行相應(yīng)的限制。

最后，訴訟順序的安排問題。在司法實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)事人、環(huán)保組織者最先作為訴訟主體原告的問題，檢察機(jī)關(guān)到底扮演支持者還是補(bǔ)充者的角色，這樣就造成了傳統(tǒng)的法學(xué)理論的沖突，這樣就可能破壞傳統(tǒng)訴訟中的“等腰三角形的結(jié)構(gòu)”。在《試點(diǎn)方案》中，將檢察院的法律地位界定為“公益訴訟人”，那么什么是“公益訴訟人”到底是原告？還是支持起訴者？還是其他？對(duì)此概念的具體內(nèi)涵，《試點(diǎn)方案》沒有做出合理的界定，這就造成了當(dāng)今的法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的分歧。由此可知，我國現(xiàn)行的試點(diǎn)方案仍然沒有給檢察機(jī)關(guān)一個(gè)比較合適的法律定位。

3 意見與建議

我國的《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》主要是從政策方面的角度出發(fā)來制定的，缺乏一些明顯的實(shí)施細(xì)則，在一些法律主體的定位上，可以看出還存在一些明顯的不足。因此，需要從如下的幾個(gè)方面去進(jìn)行完善：

首先，對(duì)于現(xiàn)實(shí)條件方面的制約，筆者認(rèn)為應(yīng)該從如下的幾個(gè)方面來著手：第一，制定相關(guān)的政策，比如說，對(duì)檢察院提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行訴訟費(fèi)用減免，這樣可以減少檢察機(jī)關(guān)的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，并且應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的資金或者發(fā)動(dòng)社會(huì)的團(tuán)體、組織等積極參與環(huán)境公益訴訟的資金募集和捐款的活動(dòng)，有利于保障檢察機(jī)關(guān)擁有充足的資金進(jìn)行相關(guān)的訴訟活動(dòng)。第二，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的專門人才的不足，國家應(yīng)該加快專門人才的培訓(xùn)，經(jīng)常組織法官、檢察官環(huán)境公益訴訟方面的培訓(xùn)，通過相關(guān)的研修班、講座等方式，加快專門處理環(huán)境公益訴訟的人才的建設(shè)。

其次，對(duì)于訴訟范圍方面來說，將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件劃分為“強(qiáng)行訴訟范圍”和“任意訴訟范圍”。劃分這兩種訴訟案件的依據(jù)：一方面，檢察機(jī)關(guān)的人力、物力、精力有限，無法做到大大小小案件面面俱到，另一方面，就是在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)不敢或者是不愿意挑那些納稅比較多的大型污染企業(yè)下手，在選擇起訴對(duì)象的時(shí)候擁有較大的自由裁量權(quán)[2]。之所以劃分兩種案件，目的是為了讓檢察機(jī)關(guān)將有限的資源處理較為嚴(yán)重的，對(duì)環(huán)境污染破壞、對(duì)老百姓生活影響比較大的企業(yè)進(jìn)起訴。具體來說，“強(qiáng)行訴訟范圍”的定位應(yīng)該是：嚴(yán)重破壞影響人民生活，對(duì)環(huán)境破壞比較大，涉案的范圍比較廣，影響深、破壞大的案件，此類案件來說，一般的個(gè)人和社會(huì)組織很難做到證據(jù)、訴訟方面的優(yōu)勢，個(gè)體進(jìn)行訴訟的成功率比較低，而此類案件又對(duì)我們的生活、環(huán)境影響大，所以這類案件應(yīng)該屬于檢察機(jī)關(guān)的案件范圍[3]。“任意訴訟范圍”的定位就是除強(qiáng)行以外的其他案件，這類案件就是一些普通的民營企業(yè)，對(duì)百姓的影響相對(duì)較少，所以，這類案件可以由檢察機(jī)關(guān)自由裁量。

最后，對(duì)于訴訟順序方面來說，筆者認(rèn)為，可以在公民或者環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的案件之前，設(shè)置一個(gè)通知的前置程序，具體來說，社會(huì)組織或者個(gè)人在起訴某個(gè)污染比較大的企業(yè)的時(shí)候，先通知當(dāng)?shù)氐臋z察院，如果當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)該由它自己進(jìn)行起訴，其他的社會(huì)組織或者個(gè)人可以作為共同的原告進(jìn)行參與訴訟。如果檢察院認(rèn)為案件不屬于公益訴訟的范圍，相同的訴訟已經(jīng)提起了訴訟等而不予起訴，則申請者可以自行起訴，這樣可以更好地解決社會(huì)組織或者個(gè)人與檢察院起訴之間的順序問題。