美、法議會財政權的差異及其影響

梅燊　付超亞

摘 要 伴隨著資產階級民主化進程，美國和法國先后建立了獨特的議會財政制度，亟需對兩國議會財政權進行理論分析，并從中獲取經驗教訓。本文以兩國議會財政權的發展歷史為切入點，深入探討兩國議會財政權在權力范圍、內在運行機制和外在模式等方面的差異，進而分析這種差異對制度變遷、政治穩定和制度績效等政治制度層面的影響。

關鍵詞 議會 財政權 制度變遷 制度績效 政治穩定

作者簡介：梅燊，廈門大學公共事務學院，碩士研究生，研究方向：西方政治思想；付超亞，廈門大學公共事務學院，碩士研究生，研究方向：公共政策。

中圖分類號：D52 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.295

財政權、決策權和監督權是議會的三大權力。其中，議會的財政權是一個國家最基礎和最核心的財政權，它包括了財政立法、財政預算和財政監督等方面的權力。然而，在當前學術研究中，往往只是籠統地探討代議機關的權力，對議會財政權的專門研究，尤其是國別研究還相對較少。另一方面，美國和法國作為總統制和半總統制國家的典型代表，兩國的議會財政權存在較大的區別，分析、比較這兩種議會財政權的差異及其對制度層面的影響，不僅可以填補當前理論研究的空白，也可以為我國代議機關的財政體系改革提供借鑒。

一、美、法議會財政權的發展歷史

議會財政權最早可以追溯到封建時代的英國議會納稅方面的權力。在13世紀，為了滿足封建王權對外戰爭、豢養官僚等方面的需要，英國王室通過以政治權利交換經濟權利，把征稅的對象擴展到市民階層，各個等級的代表與國王共同在議會中協商納稅，這就是現代議會財政權的雛形。美、法兩國的議會財政權均不同程度地受到了英國的影響，都經歷了從擴張到收縮的歷史。

美國國會財政權的發展歷史大致可以分為3個階段：初創階段、擴張階段和收縮階段。從建國初期到18世紀末，可謂是美國國會財政權的初創階段，這一時期，美國用一系列的法律條文勾勒了議會財政權的大體輪廓。其中，1787年《美利堅合縱國憲法》明文規定了美國國會征稅權、舉債權、撥款權和決定貨幣發行權等排他性的財政權力，初步確立了美國國會財政權的大體架構。1789年的《組織法》則規定了國會對財政部的質詢和監督權力。這兩個法律文本基本奠定了美國國會財政體制的基礎，為日后國會財政權的改革和發展鋪平了道路。

19世紀初至19世紀70年代屬于美國國會財政權的擴張階段。這一時期，國會先后建立了眾議院籌款委員會、參議院財政委員會等，進一步掌控國家的財政權。到了南北戰爭時期，內戰使國會對財政的控制也空前強大，國會不僅控制了財政預算、撥款、監督等整個流程，觸手幾乎伸到了包括征稅、鑄幣、發行國債、國土開發、鐵路建設、財政撥款等諸多方面。

自19世紀70年代起，美國國會財政權屬于收縮階段。為了改變財政失衡問題，從1877年到1885年，國會解除了一些委員會的財政權力，并賦予了行政部門一些新的財政權力。值得一提的是，1921年出臺的《預算與會計法》確定了國會在財政審計方面的權力，也初步形成了總統的財政權。在1929年的經濟大危機時期，國會將一些財政控制方面的權力賦予了總統，國會的財政權遭到進一步削弱。自此以后，雖然美國國會一直努力與行政部門達到某種互動平衡，但國會的財政權還是處于一種相對收縮的狀態。

法國的議會財政權的淵源可追溯到法國大革命初期確立的《人權宣言》，宣言的一些條款就已經涉及到財政收支和捐稅的內容，如規定了公民具有選舉代表來決定公款的用途、征收方式和期限等方面的權力。1791年，法國憲法正式規定了議會具有建立開支賬目的權力、征稅的權力和審查賬目等權力。雖然法蘭西第一帝國時期，議會的財政權被削弱，僅保留征稅權力，但是在第三、第四共和國時期又進一步加強了議會的財政權。

在經歷多次改革后，法國終于形成了現行的財政機制。現今的法國的議會財政制度是伴隨著第五共和國的成立而產生的，一系列的法律文本確立了法國議會財政權的主要內容。法蘭西第五共和國憲法和《財政組織法》確立了法國財政制度的基礎，憲法極大削弱了議會的財政權力，國家的財政權力大部分落入行政部門中。議會實質權力被政府架空，只剩名義上的財政權力。

二、美、法議會財政權的差異分析

議會作為民意的代表機構，是民意上升為國家意志的核心機構，也是財政權的行使的重要主體。然而，議會財政權在不同國家的政治體制內有不同的表現形式。

（一）權力范圍的差異

20世紀以來，西方發達國家普遍都經歷了權力向行政部門集中的過程，議會的財政權力也慢慢地向行政部門轉移，形成“議會至上，行政主導”的格局。然而，在不同的制度和文化背景下，美、法兩國的議會財政權的權力范圍存在較大差異。

美國國會的專享財政權逐漸演變為與政府共享財政權。1921年哈定總統簽署的預算和審計法開啟了政府行政權力向財政領域擴展的時代。該法案要求各部部長向議會提交預算報告前，需要先交給預算局審閱，并將制定的預算報告交給總統審閱。在這種情況下，總統支配了國家的預算活動，他可以通過預算表明自己的財政政策，這成為總統與國會分享財政權的開端。在二戰后，國會的財政權卻逐漸向行政部門轉移，總統與國會共同分享財政權。一個多世紀以來，國會財政權雖然在逐漸式微，但仍然保留了大量的實質性的財政權力，在美國的財政權體系中仍然發揮著不可或缺的作用。

法國議會的財政權則被虛化，只擁有名義財政權。較之于美國國會，法國議會擁有的財政權則顯得相對虛弱，并不享有實質性的財政權力。雖然1958年法蘭西第五共和國憲法第39條規定：國民議會在財政立法方面的優先權，但預算草案卻由預算執行部門和國家經濟財政工業部編制，在經財政部長和總統審議通過后提交議會，議會只能表示同意和反對，議員們不再擁有建議開支權。此外，1982年的憲法委員會的決議規定，若議會在規定的70天內未對行政部門提出的預算議案做出決定，則該決定以行政法令的形式生效。因此，法國議會在法律上的擁有較少的財政權力，而且在實際的制度運作中，議會的財政權還容易被行政部門架空，實質性的權力落入行政部門當中。endprint

（二）內在運行機制的差異

憲法和法律規定下的美法兩國議會財政權，不僅在權力范圍和權力分配上存在差異，而且在財政權程序和功能配置上存在巨大的差異，表現在議會財政權運行的整個流程之中。

首先，在財政預算機制上，美國國會的財政預算更為繁瑣和復雜。美國管理和預算辦公室在各部門提交預算的基礎上編制預算報告并提交總統審核，在總統提交預算報告后，國會兩院各委員會、小組委員會舉行聽證會。經過眾議院和參議會共同決議后，由眾議院各委員會擬定預算法案，最后再提交眾議院辯論、修正和表決后交給總統簽署。法國議會的預算機制則只有一個簡單的二讀程序。政府在提交預算草案后，國民議會須在40天內對此提出修改意見。若預算草案在一讀程序中未獲得通過，政府可將其送至參議院進行為期15天的修改。如果兩院均未通過預算法案，則要按照加急程序組織一個混合委員會，若仍然未能通過，政府可以在兩院二讀程序之后要求國民議會做最后決定。

其次，在財政收入保障機制上，兩國議會的程序方面略有不同。美國的收入法案一般由政府提出，具體程序與財政預算程序相似，若兩院未形成統一立場，則由兩院資深議員組成的協調委員會來形成共同方案，在提交兩院通過后，交由總統簽署。法國的財政收入體系與之存在細微的差別，法國國民議會必須先對提案進行逐條表決，然后再對修訂后的提案進行表決。

再次，在財政支出制度上，美國的財政支出控制權在國會及委員會手中，而法國的財政支出控制權主要掌握在政府手中。美國國會的支出控制權主要掌握在撥款委員會的手中，撥款委員會對預算的各項提案進行逐條審查，然后形成撥款草案交由兩院審核。若參議院和眾議院不能對此達成一致的意見，則由兩院組成協調委員會形成共同提案，在兩院審議后交給總統簽署。而在法國，憲法規定了財政議案均由政府提出，議會只有審查和批準法案的權力。國民議會與參議院的相關委員會對政府提交的提案進行逐條審議，并召開需要財政部長參加的聽證會，然后對提案及修正案進行表決，若通過則交給兩院審議，若兩院不能達成一致意見，則組成協調委員會來協調，如果仍未通過，則總統有權宣布該提案已經成為法令。

最后，在財政監督制度上，美國國會和政府均發揮著財政監督作用，而法國的財政監督主要由行政部門執行。美國國會不僅可以向政府派駐國會的監察代表，而且可由隸屬于國會的審計總署對所有的財政開支進行監督和審查。此外，國會可以通過調查和聽證會等途徑監督財政執行情況。法國并不具有隸屬于議會的財政監督部門，其財政監督則主要依靠財政部任命的財政監督官、財政總監以及審計法院來進行。

（三）外在模式的差異

議會財政權的行使過程中，涉及擁有財政權的不同的權力主體。在與行政部門的互動平衡中，美法兩國的代議機關形成了不同的議會財政權模式。

美國遵循三權分立原則建立了財政分權模式。首先，在財政分權模式下，國會與政府共同分享財政方面的權力，在財政法案的具體形成過程中，二者的權力和地位是平等的，國會和政府分別具有財政審議權和財政提案權，政府提出的財政法案受國會的質詢、修改和監督實施，總統亦能行使否決權。其次，國會的財政權還被眾議院和參議劃分，眾議院和參議會都擁有對財政法案的審議權力，法案必須在兩院通過才能實施。最后，兩院擁有的眾多委員會和小組委員會進一步劃分了國會的財政權，如國會的財政支出的控制權就被分配給了兩院授權委員會和撥款委員會，兩個委員會下面還有若干個小組委員會負責具體分工，財政權力相當分散。

在議會財政權的外在模式上，法國則形成了行政集權模式。雖然憲法賦予了議會財政權，但同時也對其進行了各種限制，擴大了總統在發布命令和制定條例方面的權力。首先，議會只具有否決或批準政府財政法案的權力，受專業技術、信息、多黨制、時間等因素的影響，法國的議會財政權被進一步虛化，否決政府財政法案的實際權力也非常渺小。其次，法國的國民議會和參議院分別只有6個委員會，委員會無權起草議案，只能就政府議案提出修正案。此外，法律還禁止設立小組委員會，進一步加強了財政權的集中。

三、美、法兩國議會財政權的差異對政治制度的影響

現行的美法兩國的法律和制度結構規定了其議會財政權的大小、范圍、作用機制和運行程序等，同時，兩國的議會財政權也會對制度產生反作用，對制度變遷、政治穩定和制度績效產生不同影響。

（一）對制度變遷的影響

新制度主義學者諾斯認為，制度變遷來自于“一種相對價格的變化使交換的一方或雙方感知到：改變協定或契約將能使一方甚至雙方的處境得到改善。” 可見，制度變遷是各方在理性思考的基礎之上參與博弈的結果。在不同的財政制度背景下的博弈中，美法兩國的制度變遷模式存在差異。

美國國會和政府之間的財政權的合作共享機制，形成了制度變遷的互動平衡模式。美國是依據三權分立思想建立的國家，這種分權制衡原則也體現在財政制度上。為了保持行政部門和議會之間的互動平衡，美國的國會財政立法和制度一直在不斷變遷。在大蕭條和二戰期間，為解決經濟困境和戰爭需求，議會調整了財政制度和規定，財政權向政府轉移。在《1946年國會改革法》中，美國則試圖通過改革立法預算制度重新收回賦予行政部門的財政權力。而后，面對60年代以來的巨額財政赤字，國會先后通過修改法律來改變財政運行機制。在合作共享機制之下，與財政權相關的制度和法律一直處在動態變遷中，由此形成了制度變遷互動平衡模式，這也正是美國人民一次次走出時代困境的原因所在。

而法國則形成了制度變遷的行政主導模式。在法國“強總統”的行政主導下，法國議會財政制度的變遷缺乏權力和能力。1958年《第五共和國憲法》和1959年組織法對議會的財政監督權做了嚴格的限制，議會只能批準或否決預算，而不能對具體的內容作出修改，議會財政權實際上被架空。議員們也不能提出增加或減少預算支出的修正案，他們近乎淪為表決的工具。endprint

諾斯認為，觀念是影響制度變遷的重要因素。 法國議會議員們的消極心態也是制約法國制度變遷的重要原因。法國議員只享有評議權，而沒有創制權，而在預算制度和編制方法的復雜性、經濟決策的專業化、政治上的考慮等因素的綜合作用下，議員們的提案基本上不會被接受。長此以往，議員們對于制度變革心灰意冷、態度消極，失去了改革陳舊財政制度的積極性，制度變革的主導權因此被牢牢掌控在行政部門手中。

（二）對政治穩定性的影響

政治穩定性是指制度內部各要素的有序性和制度功能發揮的連續性。權力結構是政治穩定的基礎，議會財政權作為國家權力結構中的重要組成部分，其制度安排對政治穩定性會產生重要影響。

美國財政制度的動態變遷為政治穩定奠定了堅實的基礎。政治穩定可以分為靜態型和動態型的兩種，動態制度穩定并不否定內部的矛盾與沖突，只是將它們保持在制度框架內，保證有序的制度變遷，美國的財政制度變遷就屬于動態制度變遷。就國會與政府的關系而言，美國國會具有憲法賦予的財政權力來保持其與行政部門的制度均衡，并形成了良好的權力制衡機制。而就國會內部的財政權的配置來看，在美國兩黨制下，避免了黨派林立下的政局動蕩。國會內部雖然存在著委員會之間、不同利益集團之間的利益沖突，但是都保持在制度框架內。不同主體之間適度的利益分化和沖突反而釋放了內部的緊張壓力，促進了制度的有序運行，使美國的政治處于穩定的動態平衡中。

反觀法國，其議會財政權的失衡是導致政治不穩定的重要原因。權力失衡是導致政治不穩定的重要因素，譚融等人認為，“半總統制下政治運行的穩定性取決于議會中能否形成穩定多數” ，在他看來，議會權力更容易形成穩定的制度均衡。然而，在法國的半總統半議會制的制度設計中，制度運行的穩定性在很大程度上取決于總統和議會多數黨的一致性。當二者出現不一致時，容易出現總統和總理“左右共治”的現象，不利于政治穩定；而當二者出現一致時，財政政策的出臺和運行往往趨于平穩，但由于總統的行政權力過大，也會危及制度的穩定性。另外，法國議會財政權的黨派紛爭也影響了其政治穩定。法國議會內部的政黨紛繁復雜，截止到2014年底，已登記的全國性政治黨派就有54個。議會內部政黨的日益兩極化，造成對財政權的行使常常難以達成一致的共識，進而為總統在黨派之間縱橫捭闔創造了條件，不利于政局的穩定性。

（三）對制度績效的影響

制度是影響制度績效的重要因素。帕特南將制度作為影響制度績效的一個常數，他認為，“一個高績效的民主制度應該既是回應性的又是有效率的?！?美、法兩國的財政制度設計或多或少都在影響財政績效。

美國財政權力分散對制度績效有一定的消極影響。美國財政權在國會與政府之間的分權制衡，也產生了互相扯皮、效率低下等問題。自1976年以來，美國政府因為國會無法通過財政預算，由此引發的美國政府關門事件接近20件之多。此外，參眾兩院的預算委員會、提案委員會、撥款委員會等委員會瓜分了議會的財政權力，在美國巨額的財政赤字背景下，議會財政權變成最大限度地保住自己利益的手段。在具體的財政問題上，各個部門都擁有充足的權力和資源相互對抗，就某個具體問題可能僵持不下，在許多毫無意義的拉鋸中，影響了效率和效果。

伴隨美國財政分權模式而來的是漫長的預算周期。美國聯邦預算的編制和審批一般都要經過18個月復雜的步驟和程序才能通過。迫切需要解決的問題往往被拖延，從而無法有效回應社會需求，且降低制度績效。

法國議會的財政權虛化也影響了議會的績效，但卻得到來自行政部門績效的有力補充?！坝^念對制度績效的發揮起著最深層次的制約作用?！?對于制度績效而言，在財政權下議員們的觀念顯得尤為重要。議員的財政權力過小或者不能有效行使，容易令議員們產生消極的態度和情感，產生較低的自我效能感。由于缺乏對財政 制度的理解和認同，他們就不太可能采取與之相關的行動。然而，法國議會較低的制度績效卻得到行政部門績效的有力補充。某種程度上來講，法蘭西第五共和國也是出于擺脫議會的掣肘、提高制度績效的目的而建立的，憲法賦予行政部門更大的政治權力大大提高了行政效率。

憲法和法律所賦予議會的財政權，為議會財政權的運作提供了制度范圍內的活動空間。美國和法國的財政權的配置和運行各有千秋，在實際的運行中均存在一些優越性和不足之處，對深化我國代議機關財政制度改革提供了很好的范例。在今后的制度變革中，需要合理劃分行政機關與代議機關之間、代議機關內部的財政權，同時兼顧民主和績效，實現二者之間的和諧統一，才能有效杜絕腐敗、效率低下、制度陳舊等問題。

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