高質量打造山海協作工程升級版
——關于溫州、麗水山海協作工程的調研報告

□浙江省對口支援辦公室專職副主任 陳海濤

2018年是全面打造山海協作工程升級版的開局之年，亟需精準聚焦重點難點、統籌各方力量協調推進，加快建立山海協作升級版工作體系

山海協作工程是習近平總書記2002年在浙江工作期間提出的重大決策部署，是“八八戰略”的重要組成部分。2017年以來，浙江省委書記車俊、省長袁家軍同志多次就山海協作做出重要批示，省第十四次黨代會明確提出打造山海協作工程升級版。2018年1月，省委省政府出臺《關于深入實施山海協作工程促進區域協調發展的若干意見》（浙委發〔2018〕3號），進一步明確了工作目標和要求。

為高質量打造山海協作工程升級版，近日，省發改委組織相關人員赴溫州、麗水等地開展大調研，實地考察了文成—瑞安、泰順—鹿城、景寧—溫嶺3個山海協作生態旅游文化產業園（以下簡稱“產業園”）及民宿經濟、農家樂（漁家樂），走訪了景寧大均鄉新莊、李寶村和泰順筠竹坑村部分困難農戶，深入探討山海協作助推民宿經濟提升、低收入農戶增收、集體經濟薄弱村加快發展的思路和舉措，提出加快建立山海協作升級版工作體系的有關建議。

兩地山海協作工程推進情況及特點

浙委發〔2018〕3號文件出臺后，溫州、麗水兩市和有關縣、市（區）黨委政府高度重視，把實施山海協作工程作為“政治任務”和“一號工程”來抓，積極推進重點項目合作、重點平臺建設，呈現面上結對熱熱鬧鬧、點上共建紅紅火火的良好局面。

產業園平臺共建進展有序。受援縣均積極與結對地區開展對接，項目前期工作進展較為順利，溫州的泰順—鹿城、文成—瑞安、蒼南—龍灣、永嘉—甌海，以及麗水的青田—平湖、慶元—嘉善、云和—北侖、縉云—富陽、景寧—溫嶺共9個山海協作生態旅游文化產業園均已完成初步設計。部分產業園規劃思路明確，如泰順—鹿城產業園計劃投資2.96億元，推進11個重點項目建設；文成—瑞安產業園規劃打造劉伯溫“帝師故里、養生福地”旅游品牌；景寧-溫嶺產業園緊扣畬鄉特色，積極建設統一規劃、配套健全的“民族風情特色園”。

“飛地經濟”發展各具特色。按照國家有關政策和要求，各地結合自身實際，積極探索“飛地經濟”發展模式。青田與平湖率先結對推進“飛地經濟”模式，消除集體經濟薄弱村，已完成50畝土地的報批和建筑設計等。景寧用活助農資金推動雙向飛地，在溫嶺、海鹽、上虞等結對地區建立孵化基地、總部經濟和集散中心的同時，鼓勵支持結對方企業在景寧建立飛地、承接生態旅游文化產業落地。溫州市加快工業飛地建設，支持文成、泰順到結對地區建立飛地總部園和科技園，引導溫商貿易回歸和科技回鄉。

鄉村民宿新業態蓬勃發展。26個加快發展縣（以下簡稱“26縣”）擁有得天獨厚的綠色生態資源稟賦，是建設“大花園”、打造浙西南生態旅游帶的主力軍，民宿經營戶達8366萬家、占全省的40%，成為經濟發展的新增長點。溫州組織編制了民宿產業發展專項規劃，三年投入15億元打通交通瓶頸，積極出臺扶持政策、加強配套管理，發展“吃住行游購娛”全產業鏈，2017年民宿產業直接營業收入22.6億元、接待游客3193萬人。麗水創新探索農房所有權和經營權分離，通過租賃流轉、入股經營或統一征購等方式，積極引入社會資本發展民宿，2017年景寧投入5500萬元（其中財政資金1989萬元）用于民宿建設，每年財政還出資50萬元用于補助民宿設計。

低收入群眾生活明顯改善。溫州積極引導和鼓勵異地溫州商會、會員企業與集體經濟薄弱村、低收入農戶結對幫扶，2017年實現低收入農戶增收16%，安排1050萬元對350戶特困農戶異地搬遷和住房解困實行差異化補助，為20.2萬低收入農戶投保醫療補充保險。麗水重點推行項目扶貧，強化就業創業幫扶，推動優質教育資源共享。2017年，簽訂山海協作特色產業合作項目169個、到位資金186.77億元，簽訂群眾增收和社會事業合作項目154個、到位資金3739萬元，完成勞動力培訓就業23607人次，均大幅超額完成目標任務，有效地促進了低收入群眾增收。

打造山海協作升級版面臨的主要問題

當前，全省打造山海協作升級版工作雖然取得了一定進展，但總體仍處于新舊模式換檔轉換期，在工作進度、體制機制和精準扶貧等方面，還存在許多新情況、新問題、新矛盾亟待解決。

工作進展不夠平衡。一是思想認識存在偏差。仍有部分結對發達地區沒有把山海協作工程擺上重要議事日程，出現“一頭冷一頭熱”現象。二是人員配備沒有到位。產業園互配干部特別是產業園主任選派工作還未完成，嚴重影響園區建設的正常推進。三是規劃編制明顯滯后。大部分產業園尚未編制“一園多點”的產業園總體規劃，部分產業園存在邊干邊計劃的情況，未能整體有效地推進。

體制機制不夠協調。從運行體系看，各地山海協作職能分布在發改經合（招商）、經信、商務等不同部門，橫向聯系不順，難以形成地方工作合力。從政策支持看，長期以來，山海協作扶持政策多集中在二產，存在工業搬遷、“輸血”為重等傳統路徑依賴，缺乏圍繞綠色產業、生態建設、公共服務等側重提升“造血”功能的政策制度。從統籌謀劃看，部分地區對如何發揮區域優勢和比較優勢的研究不夠、舉措不多，沒有形成清晰的合作思路，未能推出雙方都能接受的合作項目。

精準扶貧不夠到位。浙江26縣早在2015年底就在全國率先完成脫貧攻堅任務，家庭居民人均年收入4600元以下的貧困現象已全面消除。但近年來低收入農戶因病返貧現象有所抬頭，26縣集體經濟薄弱村依然存在。以麗水為例，全市共有行政村2725個，其中薄弱村有1107個，占全市行政村的近一半。特別是因病致貧、因病返貧的困難農戶成為政府幫扶的“盲點”，與“開展精準扶貧攻堅，實現有勞動能力的低收入農戶收入倍增，消除集體經濟薄弱村”的鄉村振興目標、與提升人民群眾獲得感的要求還存在一定差距。

加快打造山海協作升級版的有關建議

2018年是深入貫徹黨的十九大精神、全面實施山海協作工程升級版的開局之年，亟需精準聚焦重點難點、統籌各方力量協調推進，加快建立山海協作升級版工作體系，確保各項任務全面完成。

強化組織領導，夯實結對幫扶工作基礎。一是摸清底數。近期要開展一次調查摸底，對省市級打造山海協作升級版工程進行階段性總結，形成專報上報省委省政府。二是部署推動。召開省山海協作領導小組會議并出臺各結對市及10個山海協作專題合作組工作計劃方案；召開山海協作工程推進會。三是健全機制。理順省、市、縣三級組織領導關系，省發改委要立足抓總協調，重點謀劃建設一批互聯互通的基礎設施項目，發動省級有關部門出臺相關政策。市縣職能部門要強化擴大結對關系、提升合作層次，謀劃一批合作項目和平臺。

創新平臺建設，激發綠色發展內生動力。一是規劃先行。按照“一園多點”“一區一品”的要求，組織完成產業園發展總體規劃和年度實施計劃編制，組織完成控制性詳細規劃編制。二是人員到位。積極會商組織部門，落實新一輪結對干部互派政策。三是分類推進。在總結金磐開發區、衢州海創園等成功經驗的基礎上，按照“成熟一個推進一個”的原則，分類推進青田-平湖、泰順-鹿城、景寧-上虞等各類共建飛地園區建設。

規范項目管理，更加注重造血功能培育。編制省山海協作生態旅游文化產業園重點項目目錄和年度投資計劃，制定山海協作援建項目(資金)管理辦法，明確各級主體的職責分工、工作流程和具體要求。建設和完善山海協作工程項目管理系統，充分運用信息化手段加大對山海協作項目的申報、下達、實施、驗收和監督的全流程管理。項目申報時，優先考慮交通基礎設施、綠色產業以及人才、科技、社會事業和群眾增收等能促進受援縣可持續發展的合作項目。強化項目事中事后監管，適時開展項目中期評估，及時調整和撤銷不合格項目，加大對項目資金的監督和管理。

開展考核評價，進一步激發山海協作工作積極性。注重樹立正面導向，積極發掘先進經驗和做法，及時總結、擇優推廣，營造良好的山海協作氛圍。科學建立山海協作工程的統計和考評制度，重點對經濟強縣干部輸出、資金扶持、政策引導、產業合作、共同招商等工作成效進行評價，考核結果納入領導干部實績考核的重要內容。產業園實行半年一點評、一年一評價，評價結果與財政支持政策資金掛鉤。

加大政策扶持，增強低收入群眾獲得感。建立并強化結對關系，實現集體經濟薄弱村、低收入農戶集中村結對幫扶全覆蓋，共同謀劃落地一批緊扣農旅融合、綠色產業發展且收益穩定的優質項目，通過集中流轉土地等方式使村集體獲得長效收益。強化政策支持，針對26縣的農家樂（漁家樂）、民宿產業出臺普惠性政策，打通城市山區的供需對接通道，幫助集體經濟薄弱村加快發展。因人因地施策，綜合運用產業扶貧、項目扶貧等手段，對失能、高齡、因病返貧的低收入農戶給予重點幫助，實現精準脫貧。強化示范引領，繼續做好與省發改委結對的景寧縣大均鄉結對幫扶工作，謀劃落實一批好項目，提升結對村自我造血式可持續發展能力，強化“發改幫扶李寶村”等幫扶品牌引領功能和示范效應。