優化城鄉居民養老保險制度

□孫勝梅

城鄉居民養老保險需從制度設計層面進行優化和完善，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實現“老有所養”

浙江自2009年建立城鄉居民基本養老保險制度以來，其在部分解決城鄉居民的養老難題，有效應對人口老齡化，增進社會公平與正義等方面發揮了重要作用和意義。截至2017年底，全省城鄉居民基本養老保險參保人數達1201萬人，其中待遇享受人數為538萬人，月人均養老金水平為234元。但這項制度尚處于試點和完善階段，在實際運行中也暴露出一些問題：一是保障水平低，不能實現“保基本”目標；二是地區發展不平衡，待遇差異較大；三是待遇調整缺乏科學機制，隨意性較大。針對上述問題，亟待從制度設計層面進行優化和完善，以促進城鄉區域社會保障的均衡發展，讓人民群眾在共建共享中有更多的獲得感，真正實現“老有所養”。

合理確定籌資水平

按照現行制度設計，城鄉居民基本養老保險制度采用的是“基礎養老金+個人賬戶”的制度模式。其中基礎養老金來源于各級政府的財政補貼，主要體現社會公平；個人賬戶資金則來源于參保者的個人繳費、集體補助和地方政府的繳費補貼，主要是體現個人責任。在這樣的制度模式下，如何科學合理地確定參保者的籌資水平就顯得非常關鍵。籌資水平太低，無法達到預期的保障目標；籌資水平太高，又會給城鄉居民帶來較大的繳費負擔。當前浙江城鄉居民基本養老保險有100-2000元區間共12個不同的繳費檔次，考慮到了城鄉居民多樣化的保障需求和繳費能力。但對浙江來講，年均100元的最低繳費檔次顯然太低，與浙江的社會經濟發展水平不相適應。在制度實施中，多數參保者出于利益最大化的考量和對制度可靠性的擔憂，傾向選擇低水平的繳費檔次，導致城鄉居民養老保障在低水平運轉。

要提高城鄉居民的養老保障水平，除了要適時適度提高基礎養老金水平，關鍵還要強化參保者的個人繳費責任和義務，形成權責清晰的籌資機制，否則容易導致福利依賴，給未來政府財政背上沉重的支付負擔。為此，需要根據浙江城鄉居民的收入水平以及這項制度的功能定位，合理確定籌資水平，一方面要讓大多數城鄉居民繳得起、可承受，另一方面又可以達到預期的保障目標。

按照十九大提出的“兜底線、織密網、建機制”的發展要求，城鄉居民基本養老保險應是保障城鄉居民基本生活的。基于這樣一個制度功能定位，其待遇給付水平的下限應滿足城鄉居民最低生存保障需求。要達到這么一個保障目標，根據目前最低15年的個人繳費年限，在進行一系列參數假設的基礎上，可以測算出一個適宜的籌資水平。根據筆者的測算，要達到全省農村最低生活保障標準的待遇水平，城鄉居民基本養老保險的籌資標準大約需達到上年全省農村人均純收入的6%-8%左右。

建議：按照城鄉居民收入水平和居民養老保險制度的功能定位，合理確定籌資水平。具體可以上年全省農村常住人口人均可支配收入的5%作為城鄉居民養老保險的最低繳費檔次，8%作為適宜繳費檔次，當年個體勞動者參加職工基本養老保險的年繳費額作為最高繳費檔次，來進行個人籌資水平的設計，在這個標準范圍內設定N個繳費檔次，供城鄉居民自行選擇，并借鑒靈活就業人員參保政策的做法，每年對籌資和繳費標準進行動態調整和公布。以2017年為例，城鄉居民的最低繳費檔次可以2016年浙江農村常住居民人均可支配收入（22866元）的5%，即1100元作為最低繳費檔次；8%，即1800元為適宜繳費檔次；以2017年個體勞動者參加職工基本養老保險的年繳費額作為最高繳費檔次；在這個標準范圍內設定N個繳費檔次，供城鄉居民自行選擇。

優化繳費激勵機制

與城鎮職工養老保險制度不同，居民養老保險采用的是自愿參保原則。在自愿參保的情況下，如何有效激勵城鄉居民“早參保、多繳費”，是提高制度保障水平、實現制度可持續發展的重要途徑和方式。按照現行激勵機制設計，政府財政對于參保者有進口補貼（繳費補貼）和出口補貼（基礎養老金）兩種形式。為了鼓勵參保者選擇高水平的繳費檔次，一般來講，繳費水平越高，政府的補貼標準也越高，以體現“多繳多得”。為了鼓勵參保者長期連續參保，在待遇計發上，浙江增設了繳費年限養老金，按繳費年限的長短進行分段累計計發。其中，繳費年限為15年的，月繳費年限養老金為30元；繳費年限16年以上的，其月繳費年限養老金在30元的基礎上，從第16年起，繳費年限每增加1年，增發5元。但從制度運行7年多的情況看，“長繳多得”政策激勵效果比較明顯，但“多繳多得”的政策激勵效果不太理想。因為，盡管在從絕對補貼標準來看，繳費檔次越高，政府財政補貼力度越大，但從相對補助比例來看，低水平的繳費檔次反而更具比較優勢。再加上個人賬戶缺乏相應的激勵機制，導致參保者對繳費檔次的“逆向選擇”比較嚴重，沒有達到制度設計的預期目標。

在繳費激勵機制的設計上，還可以再做些優化，比如將現行的“定額補貼”改為“比率補貼”。因為相對于“定額補貼”，“比率補貼”是浮動的，其經濟效用不會受到物價上漲和時間推移的影響。相比之下，“比率補貼”更具激勵效果。在這一方面，吉林省的做法或許可以給我們一些借鑒和啟示。2015年，吉林省下發了《關于完善城鎮職工基本養老保險多繳多得激勵機制》的通知，明確從2015年1月1日起，對新達到領取基本養老金條件人員，本人實際繳費年限累計超過20年的，在原計發標準上增加基礎養老金計發比例。其中，累計繳費年限21-25年部分，每年增加0.15%；累計繳費年限26-30年部分，每年增加0.2%；累計繳費年限31年及以上部分，每年增加0.25%。此外，吉林省還對過渡養老金的過渡系數、繳費基數設置了激勵辦法。

建議：借鑒吉林的做法，改進和完善城鄉居民養老保險制度的政策激勵機制，將當前的政府財政補貼由“定額補貼”改為“比率補貼”。同時，將繳費年限養老金的計發標準由當前的定額發放調整為按基礎養老金的適當比例進行發放，以鼓勵參保人盡早參保，并在經濟承受能力許可的條件下盡可能的不中斷繳費。這樣，既有利于提高城鄉居民的總體養老保障水平，又有利于建立長效動態的繳費年限養老金調整機制。

統一居民與職工養老保險的個人賬戶記賬利率

作為一項社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，個人賬戶的投資回報率是影響參保者進行參保和繳費決策的一個重要因素。與職工養老保險的個人賬戶“空賬運行”方式不同，居民養老保險采用的是“實賬運行”，但囿于社會保險的統籌層次和資本市場的不完善，個人賬戶基金并沒有實現真正的市場化投資運營，收益率偏低。個人賬戶投資回報率主要是參照一年期銀行存款利率進行計息，而目前我國一年期銀行存款利率不足3%，即使加上各個銀行的浮動上限，也只有3%左右，因而導致個人賬戶的政策激勵性不強。從這項建立以來的個人賬戶實際記賬利率來看，基本維持在2.3%-3.4%之間，2015-2017年沒有公布相應的記賬利率。

2014年，隨著機關事業單位養老保險改革的破冰，浙江已建立起覆蓋全民的養老保障制度體系。經過三年多的運行，浙江已實現企業和機關事業單位養老保險個人賬戶記賬利率的統一，2016年和2017年的個人賬戶記賬利率分別為8.13%和7.12%，但并未實現居民和職工養老保險個人賬戶記賬利率的統一。如果能實現居民與職工養老保險個人賬戶記賬利率的統一，那么按照當前7.12%的利率水平，這項制度的吸引力將大大提高。

建議：按照城鄉社會保障發展一體化的思路和方向，統一居民和職工養老保險的個人賬戶記賬利率。同時，按照國務院關于基本養老保險基金投資管理辦法的要求，積極開展城鄉居民養老保險基金委托投資，實現基金的保值增值，提高個人賬戶基金的給付能力。

完善基礎養老金待遇調整機制

作為城鄉居民養老保險待遇的重要組成部分，基礎養老金主要來源于政府的財政補貼。按照現行制度設計，國家會公布一個最低基礎養老金標準，并隨社會經濟的發展進行調整。各地可以結合自身社會經濟發展水平適當提高和加發部分基礎養老金，但提高和加發部分由地方政府自行承擔。而對于最低基礎養老金，中央財政對東、中、西部地區的補貼力度是不同的。對于中西部地區，由中央財政全額承擔最低基礎養老金，而對于東部地區，中央財政只承擔最低基礎養老金的50%。在這樣一個財政分擔機制下，再加上國家至今尚未建立最低基礎養老金的動態調整機制，因此導致各地進行基礎養老金待遇調整的內生動力不足。主要是根據地方財政供給能力和短期社會發展目標進行決策，隨意性較大，缺乏依據工資收入水平、物價上漲等參照因素的科學計算，容易造成相互攀比，進而加劇地區發展的不平衡。

從浙江的實踐來看，自這項制度建立以來，共進行過五次基礎養老金的待遇調整。第一次從60元提高到66元，提高了10%；第二次從66元提高到80元，提高了21%；第三次從80元提高到100元，提高了25%，第四次從100元提高到120元，提高了20%；第五次從120元提高到135元，提高了12.5%。從歷次待遇調整的幅度和頻次看，并沒有一定的規律可循，既不利于穩定公眾預期，又不利于財政部門提前作出財政預算安排。

建議：在低水平起步的條件下，城鄉居民基本養老保險首先應當明確養老金給付的合理區間，然后再依據財政長遠供給能力、物價上漲因素、收入增長幅度等綜合確定自動增長機制，這樣才能夠保障制度可持續發展。在待遇調整時間上，最好與城鎮職工同步，并按照統一的公式進行調整，以保障養老保險體系的制度公平，確保城鄉居民共享經濟發展成果。