北極安全與新《國家安全法》視角下中國國家安全利益

劉芳明，劉大海

(國家海洋局第一海洋研究所，山東 青島 266061)

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國國家安全法》(下稱新《國家安全法》)，其中第三十二條提出“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全”，首次以法律形式闡明我國的極地利益訴求。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出“積極參與極地等新領域國際規則制定”，并被寫入國家十三五規劃中，極地事務上升為國家戰略。以習近平為總書記的新一屆黨中央，站在全球戰略的高度，指出要認識極地、保護極地、利用極地，積極參與極地戰略新疆域的國際治理。

北極地區蘊含的豐富自然資源和即將進入商業開發的北極航道驅動著區域地緣政治格局的轉變，北極國家紛紛加強本國的軍事力量建設，地區已初步呈現軍事競爭態勢。在此背景下，亟需根據新《國家安全法》的要求，審視并明確我國在北極地區的國家安全利益，并開展我國北極安全戰略和政策研究，為北極事務謀劃布局提供決策支持。

一、北極地區戰略價值及北極安全發展態勢

北極地區位于地球的最北端，其中大部分為廣袤的北冰洋，四周是亞洲、歐洲、北美洲三大洲的北部地區，地理位置獨特，戰略價值重大[1]。首先，北極地區是俯瞰北半球的戰略制高點。當今世界主要的大國都集中在北半球，北極點是距離各大國最短的中心點，北極成為空天武器布置的理想地點，在極點及附近部署的軍事力量所發射的導彈及其他武器，可以以最短時間飛抵北半球各大國腹地，形成打擊能力。此外，北極地區聯通“三洲兩洋”的戰略通道將使軍事力量調動更加隱蔽和快捷[1]，隨著北極航道的開通，通過北冰洋進行軍力投送將使軍事行動更加便利和多樣化[2]。其次，北極地區是實施戰略威懾的理想地域[1]。由于厚厚的海冰作為天然屏障，部署在海冰下面的核潛艇可以免受衛星、偵察機、水面艦艇的有效偵查和打擊[3]。只能通過水下攻擊性潛艇對其構成威脅。在北冰洋下方部署的導彈戰略核潛艇能夠快速突防北極沿岸國家。未來戰爭中，各國高度依賴通訊衛星、導航衛星和遙感衛星等提供的精準數據服務，北極地區是打擊近地衛星、破壞軍事信息傳遞的理想場所。第三，北極地區對于戰場勤務保障具有特殊意義。北極地區是全球最寒冷的區域之一，也是眾多氣象變化的源頭，有著獨特的環境特征。為大國戰場勤務保障提供了重要的便利條件，北極地區在軍事氣象保障方面具有先天優勢，能夠從源頭開展中長期的天氣預報和氣候預測；北極是全球兩大寒極、磁極之一，極端和特殊的環境條件是軍事技術研發的重要試驗場[1]。

未來，全球氣候變暖將繼續加快冰原減少和變薄，北極航道通航時間日益延長，極大地改變歐亞大陸及北極航道沿岸國家乃至印度洋太平洋的物流版圖，區域和全球的地緣政治格局隨之變化[4]。北極地區的軍事格局將再次改變。冷戰期間，東西方之間的戰略競爭蔓延到了北極，這一局面從20世紀90年代開始發生顯著變化，人類從利益共享的美好意愿出發，開啟了北極合作的新時期[5]。然而，2007年8月2日俄羅斯科考人員在北極點海底插旗事件刺激了其他北極國家。 2007年8月，俄羅斯分別恢復了戰略航空兵飛行和北方艦隊軍艦在北冰洋的作戰值班，自此，開啟了北極地區新一輪的戰略競爭。2007—2017年，北極國家運用綜合手段加強北極的軍事能力。戰略層面，各國競相發布北極相關戰略，定義國家在北極地區的利益，通過頂層設計指引北極行動方向，這些戰略中不乏軍事計劃。軍事力量建設層面，俄羅斯通過新增軍事基地、加強北方艦隊實力、升級核動力破冰船隊等方式，確保在該區域的領先優勢[6]；美國計劃新建破冰船，升級北極地區港口、機場，為武裝力量提供適應北極條件的武器系統、探測系統、通信和智慧系統等軍用和民用設施的建設，加強北極前沿存在[7]；丹麥宣布組建北極聯合指揮部和快速反應部隊，應對地區地緣政治改變帶來的挑戰；加拿大將通過建立北極地區特種部隊、新建冰上巡邏艦艇和大排水量破冰船、修建航海基礎設施和深水碼頭等手段，為國家在北極地區的利益提供支持；挪威將戰略指揮部部署在北極，直接抵近可能發生沖突的地區[8]。此外，主要大國或單獨或聯合舉行軍事演習，演習行動加劇了北約成員國(加拿大、丹麥、挪威和美國)和俄羅斯的對抗[9]。北極地區的軍事活動日趨活躍，給該地區蒙上了新的冷戰色彩，這種變化，為地區安全帶來了隱患。我國雖非北極的域內國家，但區域軍事沖突將會影響到我國的國家安全利益，需對當地的軍事發展態勢予以密切關注和警惕。

北極地區安全的縱向(安全層次擴大)和橫向(安全領域增加)維度的變化導致了國際社會對北極地區超越國家主義的傳統安全和非傳統安全的關注[10]。北極地區除了傳統安全發生變化外，環境和氣候、社會和經濟等領域安全也將受到影響。首先是氣候變化導致的安全問題，北極冰蓋融化導致的各種極端氣候現象，如洪水、干旱等，將造成糧食減產。其次，沿海風暴潮、海冰、洪水等自然災害將給海運和當地社區造成重大危害[11]。而人類對北極資源的開發將導致自然生態和環境安全受到影響。如海上溢油或鉆井作業失誤將導致海洋環境受損。

二、中國北極國家安全利益分析與定位

大國利益關系在極地問題上出現的復雜動向，不僅涉及環境安全，還涉及經濟安全、能源安全、空間通訊安全和空間軍事安全[12]。中國作為域外國家，與北極國家沒有主權、主權權利和管轄權上的利益沖突，但北極安全與中國國家安全利益密切相關。郭學堂認為中國需要從全球戰略高度看待極地地區問題。

2009年以來，學界對北極的中國利益進行了較為系統的分析，但對中國在北極的安全利益學者的看法并不一致。部分學者認同北極的國家安全利益主要體現在非傳統安全領域。丁煌認為北極安全利益表現為能源安全利益和環境安全利益[13]。陸俊元認為中國在北極地區的國家利益總體上屬于一種發展利益，其中部分利益在一定程度上浸入到安全層面，但目前主要是在非傳統安全領域[14]。另一部分學者認為，北極地區同時有中國的軍事安全利益存在。賀鑒從國家總體安全觀角度，闡明了北極地區特別是北極航道的安全對中國的意義，認為攸關中國的軍事安全、經濟安全、資源安全、核安全和生態安全[15]。俄羅斯學者也認為中國在北極存在地緣政治利益以及與之緊密相關的軍事戰略利益[16]。許多西方專家認為，中國奉行北極政策，支持其制定國際秩序的宏偉戰略，以便中國作為全球力量的利益得到妥善解決，這涉及到擴大中國的軍事和經濟實力，逐步推進中國的利益[17]。中國在日益開放和可航行的北極地區存在環境、能源、經濟和安全利益[18]。對中國北極安全利益的界定不同，部分源于學者理論視角和問題切入點各異；再者，與中國不同發展階段的政府對外定位、政策目標變化有關。

從政府層面看，很長一段時間以來，中國沒有向國際社會明確自身所追求的國家利益及戰略目標[13]。2009年7月，中國外交部部長助理胡正躍在斯瓦爾巴群島做了《中國北極政策》演講。2010年7月，中國外交部網站刊發了此次演講，并對內容做了擴充，題目定為《中國對于北極合作的看法》，表明了中國對北極事務的官方態度。2015年10月，外交部副部長張明在第三屆北極圈論壇大會發表了“中國的北極活動與政策主張”的主旨演講，闡釋了中國的北極政策理念和六項具體政策主張[19]。然而，政府并未發布權威的北極戰略[20]。2016年7月，新《國家安全法》的頒布，第一次從法律角度明確了中國的極地利益訴求。2017年6月，國家發改委和國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，文件從經濟角度提出推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道，積極參與北極開發利用。2018年1月，國務院發布了《中國的北極政策》白皮書，這是官方首次發布的北極戰略文件，文件中提到“中國與北極的跨區域和全球性問題息息相關，特別是北極的氣候變化、環境、科研、航道利用、資源勘探與開發、安全、國際治理等問題，關系到世界各國和人類的共同生存與發展，與包括中國在內的北極域外國家的利益密不可分[21]”。中國在北極的科考、商業捕魚、航道利用、經濟投資、能源合作[22]等活動的日漸增多，涉及的安全問題也隨之顯現，根據新的《國家安全法》和政府有關文件對北極活動和資產的安全需求，結合學者的研究成果，本文認為中國在北極的國家安全利益分為五大類。

(一)地緣戰略和軍事安全利益

北極地區是中國戰略安全環境的組成部分，其安全局勢關系到中國的外部安全環境[14]。作為北半球國家，美俄在北極地區部署的導彈防御系統、核潛艇等設施對中國存在戰略威懾[23]。中國居于地理和技術上的雙重劣勢，特別是戰略核力量的安全壓力首當其沖[15]。此外，必須考慮中國在北極上空運行的衛星存在的空間軍事安全和空間通訊安全風險[12]。中國需要發展相應的軍事防御能力和主動出擊能力，以充分應對來自北極地區的戰略威懾和潛在的安全威脅。

(二)航道安全利益

北極航道通航后，將面臨自然和社會條件的安全保障問題，首先北極航道自然環境惡劣，海冰、氣候、氣象和水文等要素給船只航行帶來了安全隱患，其次，北極航道在破冰、導航、護航、搜救、通訊、補給、后勤保障、應急各環節都明顯不足。航行安全保障是中國在北極航道利用方面的重大利益表現[14]。而美俄對北極制空權和對北極戰略通道(如白令海峽)的制海權掌控的絕對優勢也將對中國保障未來北極航道的商業通航帶來挑戰[23]。中國需要發展全面、綜合的航道安全保障能力，這關系到我國在北極能否“安全進出”。

(三)資產和人員安全利益

2003年，中國首次向南極、北極發射了衛星，繞著南北極上空運行[24]，2004年7月，中國在挪威斯匹次卑爾根群島的新奧爾松建立了第一個科考站——黃河站，可供20-25人同時工作和居住，并且建有用于高空大氣物理等項目的觀測平臺[25]。2013年以來，中國在北極地區先后建設了極光聯合觀測臺[26]、北斗系統基準站[27]、中國遙感衛星地面站北極接收站[28]等設施，考慮未來的需求，中國還會鋪設海底光纜[17，29]、電纜和建設海上平臺等設施，這些資產是科學考察和經濟活動的保障，觀測和接收平臺產生的功能數據對于國家安全至關重要。隨著與北極國家合作深入，中國越來越多的企業參與到北極地區的資源開發和工業發展當中，基礎設施和人員安全也需要納入到國家安全利益中統一考慮。

(四)氣候和環境安全利益

北極作為全球兩大冷源之一，深刻影響著我國的氣溫和降水[30]，北極冰蓋融化導致全球(包括中國)產生各種極端天氣現象和洪水、干旱等毀滅性災害，海平面上升對我國沿海地區安全潛在的不利影響是我們需要應對的一個巨大的環境安全問題。此外，北極氣候變化還將影響中國的自然生態系統、森林、水資源、農業生產、牧業、旅游等經濟活動和社會生活各個層面[14]。全球變暖、北極冰蓋消融，會對中國經濟產生影響，例如極端天氣以及因此造成的糧食生產困難乃至糧食安全問題[31]。中國必須重視北極地區環境和生態變化，將氣候和環境安全利益納入國家安全范疇，從維護國家安全高度，加強監測和預警，應對北極氣候變化、環境變化對中國的不利影響。

(五)資源和能源安全利益

根據《聯合國海洋法公約》，我國與其他締約國均擁有在北冰洋公海開展漁業生產、從事國際海底資源開發等相關活動的權利。資源的稀缺性屬性令各國對北極海域豐富的漁業資源、礦產和油氣資源以及獨特的生物(基因)資源爭相關注，同時，由于公海和國際海底資源的公共屬性，這些資源可能會有被盲目開發利用的風險。我國作為北極利益攸關者，有責任和義務與其他國家一起加強漁業資源養護、資源和能源可持續利用，共同維護該地區的資源和能源安全。

三、中國北極國家安全利益維護戰略建議

我國在北極享有廣泛的國家安全利益，如何維護這些利益是當下必須重視的課題。目前我國在北極事務的參與上，缺乏統一的戰略規劃和立法支撐，存在北極科技投入不足、治理話語權不夠等諸多問題，從長遠看，這些問題將嚴重制約新《國家安全法》中“維護我國極地的活動、資產和其他利益的安全”要求。我國應盡快研究制定《中國北極安全戰略》，闡明中國在北極地區的國家安全利益及相關訴求，并制定立法政策文件，確定戰略實施計劃和保障措施，實現維護北極國家安全利益的目標。

本文從四個維度提出我國北極戰略布局和行動建議，為國家制定北極安全戰略、維護國家安全利益提供思路。

第一，通過政治外交等多種手段，表明中國參與北極事務的理念和價值觀。“中國在北極地區的意圖不明確，增加了人們的懷疑[17，32]”類似的觀點并不少見，中國應利用不同的政治場合，向外界傳達中國聲音，闡明中國“認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極”的意愿，與各方以北極為紐帶增進共同福祉，發展共同利益。“冰上絲綢之路”是 “21世紀海上絲綢之路”倡議的重要組成部分，“冰上絲綢之路”建設也應遵循“絲路理念”，即“五通”(政策溝通、設施聯通、貿易聯通、資金融通、民心相通)和“三同”(利益共同體、責任共同體、命運共同體)理念。2017年3月29日，國務院副總理汪洋在第四屆“北極—對話區域”國際北極論壇表示，中國秉承尊重、合作、可持續三大政策理念參與北極事務[33]，《中國的北極政策》白皮書進一步豐富了這一理念，提出“尊重、合作、共贏、可持續”是中國參與北極事務的基本原則。同時，中國將秉承絲路理念，致力于同各國一道在北極領域推動構建人類命運共同體[21]。通過上述系列舉動，中國向外界明確表達了中國參與北極事務的基本理念和利益訴求。中國是近北極國家、利益攸關者，充分利用、積極完善現有國際組織和相關機制，實現中國在北極的國家安全利益是當前遵循的重要原則。通過國際和地區舞臺，不斷的加強交流和溝通，增強政策透明度，促進與北極國家的互信。如選擇北極前沿論壇、北極圈論壇和北極-對話之地三大北極國際論壇講述“中國北極故事”，積極開展北極公共外交，重視強化與北極原住民和北極原住民組織的溝通和交流[34]。

第二，通過統籌安排規劃，提前布局國內外軍事力量。和平開發北極是中國一以貫之的理念和愿望，但國家安全利益受到影響或存在潛在的威脅時，當采取必要的行動和提前做好應對舉措。俄羅斯學者分析了中國在北極軍事領域的前景是，對位于高緯度的中國海港進行現代化改造，對定位于開辟固定的海上貿易航道、保護相關利益和保障中國北極軍事戰略存在等前景的中國海軍和空軍部隊進行換裝和現代化升級[16]。在國內布局上，將北極戰略與振興東北戰略結合，驅動東北地區成為到北極開發前沿和保障基地。提升吉林東部的戰略地位，提前謀劃圖們江的軍事部署，建設琿春戰略支點和保障基地，打造環渤海軍事和民用港口群，對接和服務于冰上絲綢之路。國外布局上，利用中國常任理事國身份，在世界和平議題中發揮積極作用，維護北極地區安全。積極謀劃，在未來需要或必要的時候，以適當的方式軍事介入北極地區[15]，首先，未來的中國海軍或武警當以“護航北極航道，保護北極基礎設施、人員和經濟利益”為使命，開展相應的海上活動。其次，尋求機會租借北極土地，修建港口、機場和補給基地，保障軍事活動順利開展。第三，開展與北極有關國家的聯合演習，加強軍事和安全合作。第四，充分關注在北冰洋冰層下的軍事能力[35]，適時布局戰略核潛艇進入北冰洋海域，執行特殊時期的戰略威懾任務。

第三，通過軍民融合手段，增強我國在北極的活動能力。實施軍民融合戰略，落實《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》在北極領域的實際行動，從科學考察、技術創新和產業發展等不同方向發展以支撐北極活動能力。以服務中國北極戰略利益為目標，研究制造核動力破冰船，用于北極航線的破冰、導航、護航等用途。開發新型的適合北極極端惡劣條件的戰斗機和直升機，以應對未來北極航道可能的軍事沖突，保障制空權。加快北斗衛星導航系統開發，實現北極航線軍事信息傳遞[36]。增加北極永久性科考站數量和升級現有科考站基礎設施，建造科考用破冰船、固定翼飛機等，保障北極科考。科技安全是國家綜合安全的重要組成部分[37]。當前，我國極地考察活動能力建設與發達國家仍有較大差距，軟件、硬件還需改進和提高，科研能力和技術水平急需提高[38]。這種狀況將限制我國對北極的認知和了解，進而影響未來的軍事和民事能力。應加大軍艦航行和戰斗所需的水聲、氣象、地形地貌、水動力等環境要素和氣象要素的調查研究，研發突破冰期、冰層、永凍土等極端條件下軍事行動所需特種技術，以及低溫環境資源勘探、開發和保護的相關技術。加快極地相關產業引導，以創新驅動極端環境下低溫材料、傳感器等產業技術研發，促進戰略新興產業發展，從根本上提升中國在北極資源開發、環境保護和行動保障能力。

第四，通過國際合作機制，提升我國北極綜合治理能力。在北極眾多的治理議題中，科學研究與認知、環境和生物多樣性保護、資源的勘探開發等領域的國際合作已取得長足發展，我國可繼續深化與俄羅斯、芬蘭、加拿大、冰島、瑞典、丹麥(格陵蘭)等國的雙邊和多邊聯系，增強互信，強化上述領域合作。2017年6月，我國政府發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，提出了三個大方向的合作領域：北極航道、資源和能源、國際組織活動。因此，應針對三個方向實施具體的合作行動。首先，北極航道合作方面，北極航道開通后，涉及交通和遠距離通訊等領域的合作前景非常明朗，我國可積極投資港口、燈塔等基礎設施建設和改造升級，幫助提升航道安全。此外與當地國家共同開展北極航道科學考察，共同開發北極環境觀測和預測、氣象預報、災害預警、導航和救援等公共保障產品，可為北極地區發展提供公共服務。其次，資源和能源合作方面，中國應加強與北極區域發展的戰略合作，中國擁有雄厚的資本、廣闊的市場和日益強大的技術基礎，是北極國家開發北極資源和航道價值的重要伙伴[39]。第三，國際組織活動合作方面，中國與北極域內外國家有更為廣闊的合作前景。在北極地區八國層面，充分利用北極理事會等治理機制，在安全議題中發揮更為積極的作用，建議盡早啟動與北極海岸警衛隊論壇接觸，在海洋環境安全、海上救援和打擊海盜等跨國犯罪等事務中開展合作，建立北極海洋安全公共產品供給機制；在北極域外國家層面，加強中英、中法的雙邊和中日韓多邊北極協商機制建設等，尋求域外國家北極共識，合作探索更深入地參與北極治理的機制，在議題設置和制度供給等方面發揮能動性。

四、結束語

北極由于蘊含著豐富的自然資源、擁有獨特的地緣優勢引得區域內外國家爭相關注。隨著冰川融化和科技進步，對北極航道、油氣和礦產、生物和漁業等資源的爭奪將愈演愈烈，進一步加劇北極地區的軍事競備，地區安全秩序將受到威脅。我國在北極地區存在廣泛的、重要的安全利益，尤其冰上絲綢之路納入國家發展戰略后，維護和保障北極安全利益不受侵犯，需要國家從戰略高度，及早布局，精心籌劃。北極安全利益維護戰略應考慮近、中、遠三期，從近期看，可著重關注四個方面：(1)成立國家極地事務協調委員會，統籌國家極地活動資源，完善極地事務管理體制和機制。(2)加強北極科學考察、資源開發和其他活動的立法、規劃和政策制定工作，為中國在北極的具體活動提供法律支撐和政策指引。(3)加大支撐北極活動的軍事和民事保障能力建設，從技術創新、產業發展、戰略布局等不同層面促進國家的北極活動能力。(4)全方位深化北極事務國際合作，從軍事、經濟、政治、科技、文化不同領域，融入北極地區發展進程，提升國家北極治理能力和規則制定話語權。總之，在充分發展自身能力建設基礎和統籌國內外安全利益訴求前提下，應充分依托聯合國組織框架和北極區域治理機制，發揮中國主觀能動性，積極穩妥地推進認識北極、保護北極、利用北極，與北極域內外國家共同推動構建人類命運共同體，維護北極地區和平與安全。